La ville pour tous plutôt qu’un toit pour tous
A ce jour, deux Projets de rénovation urbaine ont reçu un avis favorable du Comité national d’engagement de l’ANRU. Ces projets sont gérés en direct par la Communauté d'agglomération, Plaine commune, à laquelle les huit villes associées ont délégué leur compétence « habitat ». La réalisation du premier projet, qui porte sur les quartiers Villette et Quatre Chemins, a été confiée à l’aménageur SODEDAT 93, qui dépend du Conseil général de Seine-st-Denis ; le second, relatif au quartier Cristino Garcia Landy, est porté par la SEM Plaine commune développement ; un troisième est en préparation pour le quartier Emile Dubois/Maladrerie. Parmi les priorités stratégiques de Plaine Commune figurent l’affirmation simultanée du droit au logement, à travers la formule « un toit pour tous » qui vise les populations les plus précaires de l’agglomération, et de « la ville pour tous » qui correspond à l’idée d’une ville socialement mixte. Les deux PRU de la ville d’Aubervilliers sont voués à la réalisation conjointe de ces deux objectifs : assurer des conditions de logements plus dignes à ceux qui résident dans le parc ancien insalubre, et offrir aux autres des possibilités de parcours résidentiels au sein de la ville, sachant que la faible rotation au sein du parc social, combinée au manque de produits logements privés destinés aux classes moyennes, contribue à l’évasion des populations non-captives. C’est notamment à leur intention que le Programme local de l'habitat de Plaine commune prévoit de réaliser 60% de logements en accession à la propriété et 40% de logements sociaux dans tous les nouveaux programmes.
Sur le secteur Villette-Quatre Chemins, le projet ANRU s’efforce à la fois de requalifier les îlots anciens dégradés et de conforter le parc d’habitat social existant, « facteur essentiel de stabilité sociale sur le quartier et de réponse à de forts besoins de la population albertivillarienne dans ses parcours résidentiels ». Aucun logement social ne sera détruit. Au contraire, la plus grande part des opérations prévues consiste en réhabilitations et acquisitions-améliorations de logements anciens dégradés appelés à se transformer en logements sociaux. Au total, le nombre de logements reconstitués sera supérieur au nombre de logements supprimés, permettant « le maintien dans le quartier de la population actuellement logée dans des conditions indignes ». Le relogement de toutes les personnes résidant dans un habitat social de fait est en principe garanti dans les logements sociaux neufs. Mais dans « un souci de recomposition sociale sur un principe de mixité », les programmes de logements neufs ou réhabilités présenteront une diversité de statut, de répartition, de typologie et de morphologie258.
Dans le secteur de Cristino Garcia Landy, il s’agit de développer tout à la fois une offre nouvelle de logements sociaux et en accession à la propriété, afin répondre tout à la fois aux besoins de relogement des personnes concernées par la résorption de l’habitat insalubre et aux besoins des populations en ascension sociale qui pourraient acheter. Un nombre limité de logements sociaux sera détruit (une trentaine), mais le nombre de logements programmés est supérieur au nombre de logements à démolir (ou déjà démolis depuis 2000), permettant de respecter le principe du « 1 pour 1 » en matière de reconstitution de l’offre locative sociale259.
Au total, 350 logements privés et 30 logements sociaux seront détruits dans le cadre des projets de rénovation urbaine d’Aubervilliers, mais 450 seront reconstruits. Le solde est donc positif et le contenu des projets paraît cohérent avec le double objectif d’un « toit pour tous » et d’une « ville pour tous ». En pratique, cependant, les projets ne garantissent pas le passage automatique des populations les plus précaires de l’habitat insalubre vers le logement social neuf. Une première raison tient au décalage temporel entre les relogements et les reconstructions, les reconstructions de logements sociaux n’intervenant, dans leur majorité, qu’après les relogements. Une seconde raison porte sur la nature des logements sociaux qui seront reconstruits. Respecter le principe du relogement sur place des familles logées dans l’habitat insalubre suppose de construire des PLAI en grand nombre. Or, le nombre prévu de PLAI sera très inférieur au nombre de logements insalubres détruits. Il ne s’agit pas seulement d’une contrainte imposée par l’ANRU. Comme l’expliquent des techniciens, la mixité sociale est un principe également porté par le principal bailleur social, l’Office public d’HLM d’Aubervilliers, même s’il n’est pas sûr de trouver preneurs pour ses produits sociaux « haut de gamme » :
« L’ANRU ne nous a que partiellement suivis car le PLAI coûte très cher. Il y aura 45% de PLAI à Villette Quatre Chemins alors qu’il en faudrait 80% pour reloger tout le monde dans le quartier. L’ANRU nous a moins suivi encore sur Cristino Garcia Landy où l’on fera autour de 10% de PLAI. Mais un bailleur se tire une balle dans le pied en ne faisant que du PLAI et on risque de refaire des ghettos sur place alors qu’on à la volonté de diversifier la population. » (technicien PRU)
« A terme, l’Office d’HLM de la ville sera transformé en EPIC. On est contraint à la mixité des revenus si on veut l’équilibre financier. On ne pourra pas jouer notre rôle si on ne loge que des très pauvres. Pour éviter d’avoir des immeubles entiers pour pauvres, on essaie de faire du PLUS plutôt que du PLAI. Ne faire que du PLAI, c’est aller contre la mixité sociale. En même temps, il y a un principe de réalité, car on a du PLI qu’on n’arrive pas à louer. Donc, faire de la mixité atteint vite ses limites. » (technicien logement)
Selon les élus communistes interrogés, le logement social a vocation à loger des ménages diversifiés. Leur discours porte beaucoup moins sur le droit au logement que sur la mixité sociale. C’est à cette fin qu’ils préconisent de mettre fin aux surloyers :
« Il faut revoir les plafonds de ressources si on veut un meilleur équilibre. Je regrette qu’on ne puisse pas loger un employé municipal qui gagne 2 500 euros bruts par mois en dehors d’un PLI. Ça ne contribue pas aux parcours résidentiels et ça va contre la mixité sociale. » (PCF, président de l’Office public d’HLM d’Aubervilliers)
« Les HLM ne doivent pas être réservés aux plus pauvres. Il faut des couches un peu aisées. La solution c’est augmenter les constructions et de supprimer le sur-loyer pour que deux enseignants puissent habiter en HLM. » (PCF, vice-président de l’Office départemental d’HLM)
Puisque le logement social est au moins autant considéré comme un vecteur de mixité sociale qu’une solution pour la mise en oeuvre du droit au logement, le relogement in situ des familles les plus précaires n’est nullement assuré à Aubervilliers. Il pourrait l’être à l’échelle de la ville puisque l’on ne démolit pas de logements sociaux dans les autres quartiers. « Dans les négociations avec l’ANRU, on a mis dans la balance le fait que d’autres bailleurs que l’Office municipal jouent le jeu dans les relogements », précise un technicien municipal. Mais le très faible taux de vacance sur l’ensemble du parc social de la ville rend cette perspective peu plausible. Reste alors la solution du relogement à l’échelle de Plaine commune. Mais les marges de manoeuvre sont aussi étroites à cette échelle, car toutes les communes de l’agglomération se trouvent engagées dans des opérations de rénovation urbaine qui mettent le parc social sous tension. Si le « 1 pour 1 » en matière de logement social doit être réalisé tant à l’échelle de Plaine commune qu’à celle d’Aubervilliers (et même au-delà dans le cas d’Aubervilliers puisque le solde net de constructions de logements sociaux sera positif), c’est un parc HLM des années 60/70 qui sera détruit et remplacé par des HLM dont les loyers d'entrée seront beaucoup plus élevés, hormis la part reconstruite en PLAI. Comme à Clichy-sous-Bois et Montfermeil, l’ANRU a accepté de transformer du logement privé en logements sociaux, mais l’assouplissement de sa doctrine atteint rapidement ses limites et aura de facto pour conséquence de disperser une partie des familles d’Aubervilliers concernées par l’éradication de l’habitat insalubre. Des techniciens reconnaissent la contradiction avec l’objectif affiché du « toit pour tous » :
« On ne veut pas évincer les populations. Mais les gens paient aujourd'hui des loyers dérisoires et leurs loyers risquent de doubler. Leurs revenus, eux, ne doubleront pas ! » (technicien municipal)
« Entre nous, on se dit que ce n’est pas une bonne idée de démolir autant de logements sociaux à l’échelle de Plaine commune. On se prive des bas loyers dans ce qu'on construit en neuf, hors PLAI. On relogera dans la commune, pour grande partie au travers de l'Office municipal, mais pas pour tous, c'est vrai, non parce qu'on veut pas mais parce qu'on peut pas ! Il nous faudrait de la vacance dans les logements sociaux, or il n’y en pas en proche couronne. » (technicien PRU)
« Les habitants à reloger risquent de devoir partir dans le Val d'Oise ou au fin fond de la Seine-et-Marne. » (technicien logement)
Une élue socialiste se dédouane en mettant cette contradiction sur le compte de la gestion communiste jusque-là trop favorable au logement social et qui nécessite aujourd'hui une transformation lourde. Admettant qu’il ne sera pas possible de reloger tout le monde, y compris à l’échelle de Plaine commune, elle en appelle à un effort régional :
« Avec les moyens de l’ANRU, il est compliqué de reloger tout le monde sur le même quartier. Ça se fera à l’échelle de Plaine commune, voire au-delà car St-Denis a les mêmes problèmes que nous. Ce n’est pas la faute de l’ANRU, c’est le résultat de cinquante ans de gestion communiste ! La démagogie du PC a consisté à maintenir des loyers peu élevés, mais au détriment de l’entretien. Et puis quand on a tout réhabilité, les loyers ont explosé. Maintenant, je ne veux pas que l’ANRU fasse un tri entre les habitants du logement insalubre. Il faut un comité régional pour les reloger. On ne peut plus le faire à Aubervilliers. Je propose aussi de faire du logement adapté pour reloger les grandes familles qui pourront toucher l’APL. Mais l’ANRU est en porte-à-faux avec cet objectif. »
La perspective de dispersion inquiète plus clairement les élus Verts :
« Si on veut faire de la mixité, ce ne seront malheureusement pas les mêmes populations. »
« La priorité municipale de résorption de l’habitat insalubre me convient. Mais on a aussi un habitat social dégradé et on veut faire du neuf. Comment faire les trois en même temps comme le préconise Plaine commune ? Il y a un problème de définition des priorités. Il faut arrêter de se refiler nos pauvres. Paris envoie ses pauvres en petite couronne qui les envoie vers la grande couronne. Il faut faire avec ceux que l’on a et mettre fin à l’errance urbaine de cette population. »
Une certaine dispersion en dehors de la ville est au contraire assumée par l’élu communiste en charge de l’Office municipal d’HLM. Il préconise aussi une forme de rééquilibrage ethnique pour éviter la sur- concentration de familles africaines dans certains immeubles :
« On a une population qui a besoin de PLAI. Mais si on ne fait que ça, on se prive d’une population qui veut rester ou venir. Or, il y a des populations qui n’ont pas forcément d’attaches avec la ville et qui pourraient être relogées dans d’autres villes. La loi SRU allégerait nos difficultés, si par exemple sept ou huit villes de Seine-st-Denis se mettaient à construire du logement social. Cela permettrait une répartition harmonieuse dans le département. (…) Quand on a des familles africaines concentrées dans une même cage d’escaliers, cela peut conduire à mettre d’autres familles pour rééquilibrer. On ne tient pas compte de la couleur, mais de fait ce seront plutôt des Blancs. »
Une position confirmée et défendue par un technicien municipal proche des élus :
« Les élus ont l’honnêteté de dire que les immigrés maghrébins ont été bien intégrés, mais que les familles sub-sahariennes nous interrogent du fait de leurs modes de vie et d’une culture en distorsion avec la nôtre, même quand ils sont là depuis longtemps, et même s’il ne faut pas généraliser. »
Faute de relogement systématique à l’échelle d’Aubervilliers, ni même à l’échelle de Plaine commune, le principe du « toit pour tous » a peu de chance d’être effectif, sauf à construire massivement du logement très social, et ce avant même d’éradiquer les logements privés insalubres. Avant même l’ANRU, l’Office HLM d’Aubervilliers a commencé de reloger des ménages -notamment des familles nombreuses d’origine africaine- issus du parc insalubre racheté par la ville. Selon les élus non communistes, il s’agit-là d’une rupture avec un passé où la discrimination était la règle :
« Pendant longtemps, il n’y a pas eu un Arabe ou un Noir dans les HLM. » (PS)
« Il y avait un règle non écrite de peuplement de l’OPHLM qui voulait que les Français attendent cinq ans et les gens de nationalité étrangère dix ans. » (PS)
Certains élus estiment toutefois que les familles africaines font aujourd'hui encore l’objet d’un traitement moins favorable :
« Les pauvres d’Aubervilliers ne sont pas les Maghrébins, mais les Africains qui n’ont pas encore accès au parc social. La grande majorité des Maghrébins sont dans les HLM. Ils ont remplacé des Blancs. Les Noirs ne sont pas encore dans le parc HLM. Il y a une lenteur évidente. Même s’il y a des raisons objectives, on n’est pas obligé d’avoir une politique discriminatoire. Certes, il n’est pas facile de loger une famille avec douze enfants, mais avec les prestations familiales, tout le loyer est pratiquement payé. » (PS)
« L’Office municipal fait le tri entre les candidats en fonction des origines. Ce n’est pas assez dénoncé par les élus. On verra très peu de familles nombreuses dans le centre- ville. Il faut une lisibilité des attributions qui respecte l’ancienneté de la demande sans passe-droit. » (Vert)
La question de relogement dans la ville des familles africaines mal-logées prend un tour plus aigu encore avec la question des squatteurs qui vaut à la municipalité des démêlés permanents avec l’association Droit au logement :
« Les sans papiers sont une épine dans le pied fantastique. L’Office municipal passe son temps à reloger des squatteurs remplacés par d’autres. On ne peut plus démolir. On n’en peut plus des sans papiers ! » (technicien PRU)
« Le DAL est intervenu pour défendre les squatteurs de la Maladrerie qui se faisaient arnaquer par des voyous, au lieu d’aider la municipalité à avancer. » (technicien municipal)
Le maire s’estime dans son bon droit pour refuser -au moins en partie- le relogement des squatteurs sur le parc HLM de la ville. Il préfère mettre à l’index les communes qui ne respectent pas l’article 55 de la loi SRU et demande par exemple dans le journal municipal au maire de Neuilly-sur-Seine d’accueillir des « sans toit » :
« Il faut en finir avec l’hypocrisie qui consiste à s’apitoyer sur le sort des mal-logés tout en acceptant que la majorité des villes refuse, malgré la loi, de construire sur leur territoire des logements sociaux. Qui aujourd’hui se préoccupe vraiment des milliers de personnes dites "Roms" vivant dans des bidonvilles ? Faudra-t-il un drame pour qu’enfin le gouvernement s'en soucie sérieusement ? Pourquoi ne pas demander au ministre de l’Intérieur d’accueillir dans sa ville, qui ne compte que 2,5 % de logements à caractère social, une partie des familles sans toit ? Pourquoi les préfets refusent-ils d’appliquer la loi permettant de réquisitionner les logements vides et souvent voués à la spéculation immobilière ? Pourquoi, comme il le peut, l’Etat ne se substitue pas aux maires hors la loi pour construire les 20% de logements sociaux obligatoires dans leur commune ? » (Aubervilliers mensuel, n°153, septembre 2005)
Dans ce contexte, en dépit de leur affichage conjoint par la Communauté d’agglomération, le principe de « la ville pour tous », celui de la mixité sociale, a toutes chances de se de concrétiser davantage que celui du « toit pour tous », équivalent au droit au logement. La municipalité fait le pari d’une convergence entre les deux objectifs grâce à l’accession à la propriété censée libérer des logements sociaux, à condition toutefois de maîtriser les prix de vente :
« A l’Office, des locataires qui ont accumulé un petit pécule où qui s’appuient sur des revenus réguliers seraient prêts à franchir le pas si les prix n’étaient pas ce qu’ils sont. A moins de s’endetter dangereusement, ils ne deviennent pas propriétaires et restent dans des HLM qui pourraient être libérés pour d’autres. Il n’y a plus de rotation d’appartements au sein de l’OPHLM et c’est toute la chaîne du logement qui se tend… » (Aubervilliers mensuel, n°155, novembre 2005)
Pour faciliter l’accession à la propriété, la ville a donc décidé de fixer des prix de vente compatibles avec les possibilités financières de la classe moyenne émergente dans la commune. Cette précaution s’avère d’autant plus nécessaire que le PRU va renforcer l’attractivité des quartiers, notamment celui du Landy, localisé sur la Plaine-st-Denis en pleine valorisation. Un technicien précise le stratagème mis au point par la municipalité, en soulignant le contraste avec le commune voisine (socialiste) de Pantin qui laisse jouer le marché :
« On sait que le marché privé aboutira à une gentrification imparable. Donc on prévoit des prix de vente compatibles avec les possibilités de la population en place. On ne peut pas aller contre le marché, mais on n’est pas obligé non plus de s’aligner sur le marché. Contrairement à Pantin, Aubervilliers plafonne les cessions de charge foncière pour les
logements en accession afin de maintenir une fourchette de prix de vente suffisamment basse. Au contraire, Pantin applique les prix du marché. »
Avec ce mécanisme visant à permettre des parcours résidentiels au sein de la ville à ceux qui peuvent prétendre à l’achat d’un logement, la stratégie poursuivie à Aubervilliers relève partiellement d’une stratégie de développement communautaire puisqu’elle vise à stabiliser une élite locale. En partie seulement, car les possibilités concrètes de stabiliser la frange la plus précaire de la population à reloger ou la dimension participative des projets de rénovation urbaine (cf. infra) sont beaucoup plus incertaines. La logique de stabilisation d’une élite locale reste également incomplète car elle se polarise sur la dimension de l’habitat, sans que soit travaillée, en amont, la question de la promotion individuelle dans un contexte local de développement économique pourtant très porteur. Tous les élus et techniciens interrogés s’accordent sur la déconnexion persistante entre développement économique et accès à l’emploi des populations locales, en dépit des initiatives prises par Plaine commune :
« Il est vrai que la rénovation urbaine apporte une amélioration et tend à assurer un meilleur équilibre sur un territoire. Mais ça ne suffit pas. Si la population a les mêmes difficultés, elle continuera de mal vivre dans un environnement amélioré. Aubervilliers a le plus fort taux d’installation de nouvelles entreprises. Comment expliquer ça aux 5 000 chômeurs de la ville ? Mais ça n’empêche pas de desserrer la contrainte sur le logement. L’idéal serait de combiner les différentes stratégies de mixité. » (élu)
« On pourrait négocier quelque chose avec les entreprises en termes d’embauches locales. Pourquoi n’a-t-on pas passé de conventions avec les entreprises qui passent des