reconfiguration des rapports au territoire
II. L’émergence des universités après-guerre : le maillage d’un service public national à l’ancrage territorial restreint
L e t e-deux-gue es est pas u e p iode de fo te olutio pou les u i e sit s f a çaises alg la croissance des effectifs qui doublent et atteignent 76 400 étudiants en 1939 (Merlin, 1995, p. 255). La p iode post ieu e à la “e o de gue e o diale s ou e do su u pa sage peu ha g depuis la loi de ui te te d u ifie les fa ult s e u i e sit s. Mais le s st e d e seig e e t sup ieu
1 À Nancy par exemple, l'Institut de chimie bénéficie de l'aide de Solvay, un groupe belge possédant une usine
de Soude à proximité de la ville. La municipalité offre les terrains et 500 000 F. financés en partie par un nouvel impôt sur la bière. Le Conseil Général de Meurthe et Moselle apporte 100 000 F. et le Conseil Général des Vosges 10 000 F. (Grossetti, 1994).
177 et de e he he f a çais est à l o e d i po ta tes t a sfo atio s li es à la p e i e et la plus importante vague de massification des effectifs d tudia ts ai si u au ou e e t de ai ui influence la gouvernance des universités et leurs futures relations au territoire. Ces transformations s op e t sous l gide de l État ui ga de et e fo e so ôle de pilotage u i e sitai e pa des formes l gislati es et pa so i estisse e t da s l a age e t du te itoi e u i e sitai e. C est le d ut d u e « longue marche » des u i e sit s f a çaises, pou ep e d e le tit e d u ou age de Ch isti e Musselin (2001) qui débute ici par leur émergence comme entité disti te des fa ult s et de l État, disposa t d i sta es de d isio et d u fo tio e e t p op e.
1. La loi Faure de 1968 : aissa e de l’u ive sit o e o ga isatio et diffi ult s de o tisatio Le p i ipal jalo l gislatif ui pe et l e ge e de l u i e sit o e « une organisation i te diai e ui diatise les appo ts e t e la p ofessio et l État » (Dang Vu, 2011, p. 298) est la loi Faure du 7 novembre 1968. Elle pou suit la olo t de e fo e la o st u tio de l u i e sit o plus comme simple réunion de facultés mais comme établissement au-dessus des entités disciplinaires facultaires. À cet effet, la loi institue les universités comme établissement public, à personnalité morale et ju idi ue. De plus, l o ga isatio i te e des u i e sit s est totalement transformée puisque les universités obtiennent des capacités décisionnelles : des organes de décision sont créés (le conseil d u i e sit et le o seil s ie tifi ue ai si ue la fo tio de p side t, pai lu pou i a s. Le fonctionnement collégial entre pairs qui prévalait auparavant évolue vers une démocratie représentative, avec la participation de tous les enseignants, y compris ceux de rang non magistral, des étudiants, du personnel administratif et de personnalités extérieures. Les anciennes facultés sont supp i es et e pla es pa des u it s d e seig e e t et de e he he U.E.‘. . La loi Faure marque u e tape i po ta te e i stitua t l u i e sit o e o ga isatio disti te de la tutelle i ist ielle qui joue le rôle d i te diai e e t e la p ofessio et l État. L o je tif était de créer des universités pluridisciplinaires, autonomes administrativement, pédagogiquement et budgétairement, en suivant le modèle états-u ie ui e pla e l e e ple alle a d p do i a t à la fi du XIXe siècle dans les
projets de réformes portés par les universitaires français.
Cependant, si les odes de gou e a e o t effe ti e e t ha g , es ha ge e ts o t pas a outi à la forme organisationnelle visée, o e le su e le tit e de l a ti le de J ô e Aust « La loi Faure, une rupture avortée ? Effets de policy feedback et application de la loi Faure à Lyon » (Aust, 2005). D u e pa t, ertaines réformes prévues o t t u à oiti appli u es selo les o te tes : la volonté de rapprocher enseignement et recherche au sein des u it s d e seig e e t et de e he he (U.E.R.) se concrétise peu puisque la recherche se développe dans les laboratoires et équipes, tandis que l enseignement reste da s les U.E.‘. De plus l i itatio à l i te dis ipli a it da s des établissements pluridisciplinaires se heurte à des barrières étanches entre facultés limitant la circulation et les échanges entre étudiants, enseignants et cours. Ces frontières disciplinaires freinent gale e t la ise e pla e d u e gou e a e à l helle de l u i e sit pou ta t e s e e fo e la dimension collective et non facultaire :
Les universitaires ne sont pas seulement les employés d'une faculté donnée : ils sont aussi voire beaucoup plus les membres d'une discipline. Si les facultés sont supprimées, le maintien de l'influence des disciplines dans la gestion des carrières enseignantes fait pression pour la conservation des découpages disciplinaires au sein des nouvelles unités d'enseignement et de e he he. … Au total, l'héritage institutionnel est lourd à porter. Les instances de concertation sont marquées par les découpages précédents. (Aust, 2005, p. 61).
178 La montée en puissance après-guerre du CNRS (Centre national de la recherche scientifique) créé en 1939 (Picard, 1999) entérine cette séparation, comme le résume Bruno Belhoste dans sa présentation de l ou age La République des savants : la recherche française et le CNRS de Jean-François Picard (1990) : même si les liens entre le CNRS et les universités existent, le CNRS est conçu comme « l'instrument privilégié d'une professionnalisation et d'une programmation de la recherche, contre l'enseignement supérieur, avec lequel il est pourtant condamné à vivre en étroite symbiose » (Belhoste, 1991). La logique de création du CNRS suit un « jacobinisme scientifique et centralisateur » (Picard, 1999, p. 2) qui renforce le fonctionnement vertical et structuré par les tutelles du système d e seig e e t sup ieu et de e he he f a çais. Pa all le e t, les u i e sit s se st u tu e t pa dis ipli es et pa la o atoi es fo tio a t s pa e t les u s des aut es, e ui li ite l e ge e d u e politi ue de e he he à l helle de l u i e sit et le d eloppe e t d u e ep se tatio de l u i e sit o e e tit organisationnelle (Dang Vu, 2011, p. 300). Le pilotage en cogestion avec la tutelle i ist ielle o ti ue de s o ga ise pa g a des dis ipli es e dialogue a e les di e teu s d U.E.‘. a ie s do e s et o a e les ou elles i sta es u i e sitai es.
Cette transformation organisationnelle est daut e pa t o pli u e pa les diffi ult s e o t es pa les instances de gouvernance nouvellement créées pour prendre des décisions et exercer effectivement leur mandat. En effet, « alors que cette loi [Faure] voulait, du jour au lendemain, donner aux nouvelles universités les moyens institutionnels de devenir des établissements plus autonomes apa les de d eloppe des p ojets olle tifs, les p o essus d app e tissage o ga isatio el au sei des nouvelles universités furent extrêmement lents et leurs modes de gouvernement restèrent faibles. » (Musselin, 2001, p. 56). â pa ti d e u tes e es da s les a es et , Christine Musselin et Erhard F ied e g o t is e ide e deu tapes da s les p o essus d app e tissages organisationnels : dans un premier temps, en particulier au début des années 1970, la politisation des instances prédomine1 et l aff o te e t e t e les g oupes li ite les possibilités de construction de
position consensuelle2. Après ette p iode de o f o tatio t s fo te, est au o t ai e l a o ie ui
domine dans les instances au cours des années 1980, avec une absence de prise de décisions ou bien leur faiblesse. Concernant la loi Faure, Christophe Charle et Jacques Verger concluent alors : « l effet le plus du a le et gatif du ha ge e t des st u tu es est e fait l affai lisse e t des u i e sit s u o p te dait pou ta t e d e auto o es » (Charle et Verger, 2012, p. 194) tandis que Christine Musselin considère que les universités dans les années 1980 se définissent en premier lieu par « l i o sista e » et « l i e iste e » (Musselin, 2001, p. 14).
Si avec la loi Faure les universités ne sont plus uniquement considérées comme communautés scientifiques mais aussi comme organisations, elles restent « des institutions faibles, trouvant difficilement leur place entre la corporation et le ministère et incapables de développer des modes de gouvernement suffisamment forts pour opposer aux logiques facultaires une logique institutionnelle autonome » (Musselin, 2001, p. 14). Ces traits organisationnels font écho au statut u o t les
1L ou age La règle et le consentement : gouverner une société, de René Rémond sur son expérience de président
de l u i e sit de Na te e do e u ape çu de la gou e a e da s l u i e sit à ette po ue (Rémond, 1979).
2Ces diffi ult s o t d ailleu s oti la loi “au age e ui t a sfo e la o positio des i sta es e
redonnant plus de poids aux enseignants de rang magistral (de 25 à 50 % des sièges dans les conseils) dans le but explicite de réduire la politisation des conseils et de renforcer le pouvoir des professeurs. Puis dans une perspective inverse, les difficultés de gouvernance inspirent aussi la loi Savary (1984) qui augmente la taille et le nombre des instances avec la création du CEVU (Conseil des études et de la vie universitaire).
179 unive sit s da s les politi ues d a age e t de l État : elles sont considérées comme des équipements à répartir sur le territoire national.
2. Quel ôle te ito ial pou l’U ive sit da s les politi ues tati ues d’ap s 1 6 ? a. Répondre à la massification étudiante et participer au rééquilibrage territorial
La territorialisation du système universitaire français évolue considérablement après la Seconde gue e o diale, sous l i flue e o i e de deu fa teu s : une forte croissance démographique des étudiants da s u o te te de dispa it s te ito iales e ati e u i e sitai e, et l i po ta e de l État o e a teu l giti e de l a age e t du te itoi e, y compris du territoire universitaire. La période de l ap s-guerre se caractérise donc par une forte évolution de la carte universitaire sous l gide de l État.
Les années 1960 sont le théâtre de la première et la plus importante vague de croissance des effectifs étudiants comme le souligne Myriam Baron dans son analyse des transformations de la carte universitaire depuis les années 1960 (Baron, 2010) : Le nombre de bacheliers accédant à l e seig e e t sup ieu tait e effet pass de à la fi des a es à 279 000 à la fin des années 1950, a a t d attei d e e . Entre 1945 et , le o e d tudia ts est multiplié par quatre (Ferréol, 2010). ‘ie u e t e et , les universités ont dû accueillir en moyenne 40 000 étudiants supplémentaires chaque année (Dang Vu, 2011, p. d ap s les hiff es de Prost, 1997). Cette assifi atio sulte e p e ie lieu d u e d o atisatio de l e seig e e t supérieur, comme le soulignent différents auteurs (Baron, 2010 ; Charle et Verger, 2012 ; Dang Vu, 2011 ; Merlin, 1995). Pie e Me li appelle ai si ue le tau d a s à l e seig e e t sup ieu t iple à cette période, en lien avec la généralisation du baccalauréat (Merlin, 1995, p. 256). Les effectifs dans l e seig e e t se o dai e so t ultipli s pa uat e à la e p iode. O passe d u tudia t su quinze jeunes à un sur cinq en deux décennies (1955-1975). Cette augmentation est aussi due au fait que les universités, accessibles avec le diplôme du baccalauréat, ont accueilli cette croissance da a tage ue d aut es fili es plus s le ti es (Musselin, 2001).
Da s e o te te, l État joue u ôle p po d a t da s le fi a e e t et le pilotage du développement de la carte universitaire. Pierre Merlin qualifie son effort financier de « colossal pendant cette période » : e t e et le udget de l e seig e e t sup ieu a t ultipli pa et sa pa t da s le udget de l État a p es ue ui tupl (Merlin, 1995, p. 258). Au-delà du fi a e e t, e so t les p i ipes guida t l o ga isatio la a te u i e sitai e et plus la ge e t l a age e t du te itoi e atio al ui so t d te i s pa l État. E effet, la p iode de l ap s- gue e est elle de la o t e e puissa e de l a tio tati ue e te es d a age e t du territoire. Un Plan national d'aménagement du territoire est présenté par le ministre de la ‘e o st u tio et de l U a is e e , isa t à une meilleure répartition des hommes et activités à l helle atio ale. L o je tif glo al ui guide l a tio tati ue pou les d e ies sui a tes est elui de renforcer un équilibre du territoire national, en particulier pour limiter voire compenser l h pe t ophie pa isie e, suivant les perspectives d u ou age ui a fortement marqué les politiques d a age e t de l po ue : Paris et le désert français1 (1947) du géographe J.-F. Gravier qui
participera ensuite au Commissariat général au Plan2. L e gage e t de l État se t aduit ota e t
1 J.-F. Gravier, Paris et le désert français, Paris, Le Portulan, 1947.
2 Créé en 1946 le Commissariat Général au Plan comporte 160 personnes et détermine des plans quadriennaux
180 par la création du Comité interministériel d'aménagement du territoire (CIAT) en 1960 et de la DATAR (Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale) en 1963. Les politiques d a age e t du te itoi e pou sui e t ette id e de uili age des uipe e ts et a ti it s, e particulier via le soutien administratif et financier à une déconcentration industrielle et via la création de t opoles d uili e1 (1964).
Ces p i ipes d e gage e t fo t de l État et de uili age te ito ial o e e t gale e t la a te u i e sitai e, ui se a a t ise à l po ue pa de fo tes dispa it s te ito iales. D u e pa t o o se e une très forte concentration des étudiants à Paris, avec 45% des effectifs en 1953. « Les quinze u i e sit s esta tes se pa tage t l aut e oiti des effe tifs, sa ha t ue sept d e t e elles a ueille t moins de 5 000 étudiants » (Dang Vu, 2011, p. 101). D aut e pa t, l i pla tatio des sites u i e sitai es e o espo d plus à l a hite tu e u ai e f a çaise : certaines villes importantes ne disposent pas d u i e sit s Metz, Pe pig a , Ni e, O l a s e t e aut es ta dis ue des illes de oi d e e e gu e e o t u e o e Besa ço pa e e ple . Fa e à ette situatio , l a tio tati ue d a age e t u i e sitai e as e su les p i ipes d u ifo isatio et d galita is e, o i e à l e gage e t des villes, transforme fortement la carte universitaire.
Le seig e e t sup ieu o ait alors une « mutation considérable » (Grossetti et Losego, 2003) par la massification des effectifs et par la densification du maillage universitaire (voir Carte 8 ci-après). La e he he d u uili age se traduit par la construction de sites universitaires à la fois en Ile-de- F a e pou po d e au esoi s d u e populatio tudia te e oissa e ; en périphérie du bassin parisien pour tenter de limiter la concentration parisienne (Amiens, Reims, Rouen, Orléans) ; et dans des t opoles gio ales da s u sou i d uili e et de d eloppe e t du te itoi e atio al Ni e, Tours, Pau ou Brest). Les nouvelles implantations correspondent pour certaines à de nouveaux centres académiques : sept nouvelles acad ies so t es e et dot es ha u e d u e u i e sit 2.
Parallèlement environ quarante « collèges universitaires » - scientifiques, littéraires ou juridiques - sont créés en 1958 - 1959, comme « pôles satellites de grands centres universitaires ». Ce sont initialement des établissements de formation de premier cycle, mais ces enseignements ont par la suite été complétés par des formations de second cycle, et un certain nombre de ces « collèges », appu s pa les illes d a ueil, o tie e t da s les a es le statut d u i e sit s3 (Merlin, 1995,
p. 258). Philippe Losego et Michel Grossetti, dans leur ouvrage sur la territorialisation de l e seig ement supérieur, ote t d ailleu s ue le o e de illes u i e sitai es dou le e t e et 1970 (2003, p. 26).Cette restructuration de la carte administrative des académies et la construction de nombreux « collèges universitaires » à l helle atio ale so t edou lées en région parisienne : l a ad ie de Pa is est di is e e t ois a ad ies da s les a es Pa is, C teil, Ve sailles et plusieurs facultés sont créées, qui deviendront des universités à part entière (Orsay en 1958, Jussieu
1D après le glossaire de Géoconfluences : « Un rapport des géographes Hautreux et Rochefort (1963) permet à
la DATAR d'identifier huit villes (ou villes en réseaux), désignées, à partir de 1964, comme métropoles d'équilibre : Lille-Roubaix-Tourcoing, Nancy-Metz, Strasbourg, Lyon-Grenoble-Saint-Etienne, Marseille, Toulouse, Bordeaux, Nantes-Saint-Nazaire. Par la suite, quatre autres villes furent associées : Rennes, Clermont-Ferrand, Dijon, Nice. Ces métropoles bénéficièrent d'une politique volontariste destinée à équilibrer le poids de Paris, à impulser des processus de développement régional plus autonomes, harmonieux. Elles furent dotées d'équipements, d'investissements publics renforcés. », disponible sur : http://geoconfluences.ens-lyon.fr/glossaire/metropole- dequilibre, consulté le 30/07/2018.
2 Entre 1961 et 1967 sont créées les universités de Nantes, Reims, Orléans-Tours, Amiens, Nice, Limoges et
Rouen.
181 en 1962, Nanterre en 1964). E fi s ajoute t les deu e t es e p i e tau s ap s (Vincennes et Dauphine qui deviendront Paris 8 et Paris 9) et deux universités (Paris-Nord à Villetaneuse et Paris-Val de Marne à Créteil).
Carte 8 - Evolution de la carte universitaire française entre 1960 et 1995
Source : Baron M., 2010, « Les t a sfo atio s de la a te u i e sitai e depuis les a es : constats et enjeux », Le Mouvement Social, n° 233, 4, p. 93-105.
Le d eloppe e t de la a te u i e sitai e e ette p iode d ap s-guerre répond donc à la massification des effectifs et poursuit un objectif de répartition équilibrée des sites universitaires sur le te itoi e da s u e opti ue de d o atisatio de l a cès aux études supérieures par la proximité des uipe e ts pu li s. Les p i ipes de lo alisatio de l a ti it u i e sitai e s i s i e t aussi da s u e isio plus glo ale d a age e t du te itoi e : l i pla tatio ou le d eloppe e t d u e université sont considérés comme un soutien au développement urbain. Dans leur ouvrage intitulé L'université et ses territoires : dynamismes des villes moyennes et particularités de sites, les auteurs distinguent ainsi « trois grands principes » guidant les politiques d a age e t du te itoi e universitaire da s ette p iode d ap s-guerre : « une implantation équilibrée des pôles d e seig e e t sup ieu et de e he he, u e aide à la e o e sio des zo es o o i ues e diffi ult et u e d o atisatio de l a s à l e seig e e t u i e sitai e. » (Levy, Soldano et Cuntigh, 2015).
b. Les p i ipes d’ uili e et d’u ifo it fa e à une hétérogénéité et une différenciation croissantes Mais des te sio s e ge t da s la pou suite de es o je tifs o o ita ts. ‘ po d e à l u ge e, rééquilibrer les disparités, renforcer les pôles dynamiques : l a tio tati ue se le po d e à des logiques difficiles à combiner voire contradictoires.
Tout d a o d, e tai es te sio s peu e t e ge lo s de hoi à effe tue da s la pou suite d o je tifs de d eloppe e t de la a te u i e sitai e pa fois o u e ts : en termes de formation, faut-il soutenir et renforcer des pôles universitaires existants ou bien davantage orienter les ressources et les dispositifs étatiques vers une répartition des équipements universitaires ? Dans sa thèse, Hélène
182 Dang Vu relève par exemple que le IVe plan quadriennal (1961) se concentre sur la région parisienne,
e fo ça t e uel ue so te l h pe t ophie, alors que le Ve plan (1965) cherche à rétablir un équilibre
national par la construction de campus périphériques additionnels aux universités existantes et par la création de nouvelles universités :
Ces di e ge es d o ie tatio t aduise t l e a as des gou e e e ts f a çais fa e au d s uili e pe sista t e t e Pa is et la p o i e, ti aill s e t e la essit d a ueilli da s l u ge e u « assi » d tudia ts toujou s plus o eu à Pa is et la olo t d ou i de nouveaux complexes universitaires dans des régions sous-équipées, pour atténuer les contrastes au sein du territoire national. (Dang Vu, 2011, p. 105).
La isio po t e su les u i e sit s les est ei t à u ôle d uipe e t du te itoi e et de st u tu e immobilière pour accueillir les effectifs croissants. Hélène Dang Vu affirme alors : « la création d u i e sit s o espo d à u e politi ue d u ge e et d a age e t à l helle de la t opole. E e a he, ette a te des u i e sit s e F a e est pas o çue selo u e st at gie ou u s h a atio al de l off e s ie tifi ue et p dagogique. » (Dang Vu, 2011, p. 104). En effet, des tensions entre logi ues d a age e t du te itoi e et politi ues s ie tifi ue et p dagogi ue apparaissent au cours du développement universitaire des années 19601. Il s agit à la fois de « pa ti ipe à l a age e t
du te itoi e atio al e pesa t su la pa titio spatiale de l a ti it s ie tifi ue, d u e pa t » et « fa o ise l e ge e d e se les disposant de caractéristiques favorables à la réalisation des a ti it s de e he he, d aut e pa t » (Aust, 2015, p. 10).
D aut es d ats o e a t les p i ipes de d eloppe e t de la a te u i e sitai e e ge t lorsquo i t gre la dimension de recherche des universités : Dans son article « Seuil critique, spécialisation, équilibre territorial : Le Plan et la structuration de la carte scientifique française (1964- 1965)», Jérôme Aust met en lumière ces débats au cours de son analyse des « fo es d i te e tio étatique dans la spatialisation des activités scientifiques au milieu des années 1960 » à pa ti de l étude des acteurs et institutions impliqués, des cadres cognitifs et normatifs mobilisés, et des instruments constitués au sein du groupe de travail « Localisation » p pa a t la ise e œu e du Ve Plan (Aust,