HAL Id: hal-02597808
https://hal.inrae.fr/hal-02597808
Submitted on 15 May 2020HAL is a multi-disciplinary open access archive for the deposit and dissemination of sci-entific research documents, whether they are pub-lished or not. The documents may come from teaching and research institutions in France or abroad, or from public or private research centers.
L’archive ouverte pluridisciplinaire HAL, est destinée au dépôt et à la diffusion de documents scientifiques de niveau recherche, publiés ou non, émanant des établissements d’enseignement et de recherche français ou étrangers, des laboratoires publics ou privés.
Évaluation des modalités de contractualisation pour la
réduction des pesticides : le cas des MAET à enjeu eau
E. Brochot
To cite this version:
E. Brochot. Évaluation des modalités de contractualisation pour la réduction des pesticides : le cas des MAET à enjeu eau. Sciences de l’environnement. 2011. �hal-02597808�
Mémoire de Fin d’Études
Diplôme de Master Professionnel
Spécialisation :
Politique des Ressources, de l‟Agriculture, la Mer et l‟Environnement
(PRAME)
Devant le jury :
Soutenu le 7 Septembre 2011
Par Melle Edwige Brochot
Devant le jury : M. Pierre Dupraz et Mme Aude Ridier Maître de stage : M. Sylvain Rousset
Enseignant responsable : M. Philippe Legoffe
« Les analyses et les conclusions de ce travail d’étudiant n’engagent que la responsabilité de son auteur et non celle de l’Agrocampus Ouest ».
Évaluation des modalités de contractualisation pour la réduction
des pesticides :
Diffusion du mémoire
Aucune confidentialité ne sera prise en compte si la durée n‟en est pas précisée.
Préciser les limites de la confidentialité1 :
Mémoire de fin d‟études :
Consultable sur place : oui non Reproduction autorisée : oui non
Prêt autorisé : oui non
Confidentialité absolue : oui non (ni consultation, ni prêt)
Diffusion de la version numérique : oui non Durée de la confidentialité2 :
Fiche de résumé du mémoire de fin d‟études :
Résumé diffusable : oui non
Si oui, l‟auteur complète l‟autorisation suivante :
Je soussigné(e) , propriétaire des droits de reproduction dudit résumé, autorise toutes les sources bibliographiques à le signaler et le publier.
Date : Signature :
_______________________________________________________________________________ Rennes, le
Le Maître de stage3, L’auteur,
L’Enseignant responsable3
, 1
L‟administration, les enseignants et les différents services de documentation du Pôle Agronomique de Rennes s‟engagent à respecter cette confidentialité.
2
La durée maximale de confidentialité est fixée à 10 ans. 3Signature et cachet de l‟organisme.
Département : Economie Rurale et Gestion Spécialisation : MASTER PRAME option TERRE Enseignant responsable : Philippe Legoffe
Tuteur scientifique :
Auteur(s) : Edwige Brochot Organisme d'accueil : CEMAGREF DE BORDEAUX Adresse : Unité ADBX
50 Avenue de Verdun, 33610 Cestas
Maître de stage : Sylvain Rousset Nb pages : 84 Annexe(s) : 13
Année de soutenance : 2011
Titre : Évaluation des modalités de contractualisation pour la réduction des pesticides : le cas des MAET à enjeu eau.
Résumé :
Un des principaux objectifs de la Directive Cadre sur l’Eau (DCE) est le « Bon État des Eaux » d’ici 2015. Dans la continuité de sa politique agroenvironnementale, la France a instauré en 2007 les Mesures Agro-Environnementales Territorialisées (MAET). La MAET est un contrat établit entre l’État et un agriculteur volontaire et est basé sur un objectif de résultats. L’agriculteur ne peut réellement modifier les clauses du contrat. Sous l’angle de la théorie des organisations, nous nous sommes questionnés sur les préférences que peuvent avoir les agriculteurs souhaitant souscrire à cette mesure afin de réduire leurs doses en pesticides.
Dans ce travail, nous nous sommes penchés sur les contractants de la MAET réduction herbicides en région Poitou-Charentes. Notre méthodologie est basée sur une approche empirique à l’aide d’une grille d’enquête et 30 des 121 agriculteurs de la région ont été enquêtés. Nos résultats ont été traités à l’aide d’une analyse textuelle via le logiciel Nvivo©.
L’étude révèle qu’il existe des différences de préférences entre les viticulteurs, les céréaliers et les éleveurs. Globalement les contractants sont satisfaits de la MAET bien qu’il faudrait intégrer plus de souplesse dans certaines modalités du contrat.
Concernant l’avenir, nombreux sont ceux évoquant une obligation incontournable d’un dispositif semblable à celui de la MAET notamment à cause du Grenelle de l’Environnement et d’Écophyto 2018, qui favorisent une démarche de réduction des produits phytosanitaires.
Abstract :
One of the principal objectives of the Water Framework Directive (WFD) is to commit member States of the European Union to achieving good qualitative and quantitative status of all water bodies by 2015. Therefore, in 2007, France introduced Territorial Agri-Environmental Measures (TAEM) in its Environmental policy. This measure is a contract established between the government and a voluntary farmer. However, this aforementioned farmer does not have the opportunity to choose the clauses included in the contract. It is interesting to question the preferences that may have farmers willing to reduce their use of pesticides.
In this work, only farmers contracted to the herbicidal reduction TAEM have been interviewed in Poitou-Charentes. Our methodology is based on an interview process and 30 of the 121 farmers who have used this measure in the Region were questioned. Our results were obtained through a contextual analysis thanks to the qualitative data analysis software Nvivo© .
This study reveals that the preferences are different according to farming pratices (wine-growers, cereal-farmers and breeders). Farmers are satisfied with the measure although, certain changes in the terms of the contract should be made. In regards to the future, many reckon that there will be an obligatory measure, similar to this TAEM, notably as a result of the ‘Grenelle de l’Environnement’ and ‘Écophyto 2018’ which encourages a thought process in reducing phytosanitary products.
Mots-clés : Mesures Agro-Environnementales Territorialisées (MAET), Coûts de transaction, Contrat, Pesticides, Poitou-Charentes.
QUITUS BIBLIOTHEQUES
Fiche de Melle Brochot Edwige
Bibliothèque Economie Rurale
• Est en règle avec la bibliothèque A Rennes, le [Nom de la documentaliste]
Centre de Ressources Documentaires
• Est en règle avec le CRD d‟Agrocampus A Rennes, le [Nom de la documentaliste]
Remerciements
J‟aimerai tout d‟abord exprimer ma profonde reconnaissance à Sylvain Rousset, mon maître de stage, pour son accueil, sa disponibilité et son encadrement pendant toute la durée de ce stage. Je le remercie également pour son aide et ses précieux conseils dans la rédaction de ce mémoire.
Je tiens à remercier Daniel Uny pour son aide lors de la conception des cartes ainsi qu‟a Philippe Deuffic qui m‟a aidé à prendre en main le logiciel Nvivo©
pour l‟analyse textuelle de l‟enquête.
Un grand merci à toute l‟équipe de l‟unité ADBX pour leur accueil et leur sympathie ainsi qu‟aux stagiaires avec qui j‟ai passé de bons moments.
Je remercie également tous les agriculteurs qui ont accepté de me recevoir ainsi qu‟à Marie pour ses conseils et qui m‟a accompagnée lors des premiers entretiens.
Je remercie particulièrement Daniel et Morgane d‟avoir contribué à la très bonne ambiance qui régnait quotidiennement dans le bureau.
Enfin, un grand merci à mes parents et ma sœur pour leurs présences et leurs soutiens pendant l‟ensemble de mes études.
Table des matières
Table des Illustrations ... 1
Liste des Abréviations ... 2
Introduction ... 4
Partie 1 L’approche contractuelle des politiques agroenvironnementales... 6
1. HISTORIQUE ET INSTRUMENTATION DES POLITIQUES AGROENVIRONNEMENTALES ... 6
1.1 Une prise de conscience récente de l’environnement ... 6
1.2 Les instruments des politiques environnementales ... 7
1.2.1 Défaillances du marché, Externalités et coûts de transaction ... 7
1.2.2 Les instruments économiques et réglementaires ... 8
2. POLITIQUES DE PROTECTION DES EAUX ET SON APPLICATION EN AGRICULTURE ... 10
2.1 La DCE et ses objectifs d’un point de vue européen et national ... 10
2.1.1 Les politiques de l‟eau en France : de la loi sur l‟eau à la DCE ... 11
2.1.2 La prise en compte de l‟impact de l‟agriculture sur la qualité de l‟eau dans le Grenelle de l‟Environnement . 11 2.2 Cas particulier : les pollutions diffuses agricoles ... 12
3. LES POLITIQUES CONTRACTUELLES DE PROTECTION AGROENVIRONNEMENTALES EN FRANCE ... 14
3.1 Des OGAF aux CAD : une succession de mesures avec de réelles différences? ... 14
3.1.2 Les Premiers Dispositifs : les OGAF et les OLAE ... 14
3.1.2 Articulation des MAE sur trois niveaux ... 15
3.1.3 Une avancée significative dans les dispositifs depuis 1999: du CTE au CAD ... 16
3.2 Les Mesures Agro-Environnementales Territorialisées ... 17
4. L‟APPROCHE NEO-INSTITUTIONNELLE DES CONTRATS ... 21
4.1 L’économie des coûts de transaction ... 21
4.1.1 Rationalité limitée, incertitude, et contrats incomplets ... 22
4.1.3 La grammaire des contrats selon Brousseau ... 24
4.1.4 Applicabilité du contrat à la MAET : ... 27
4.3 Questionnement spécifique de l’étude ... 29
PARTIE 2 Le cas des MAET réduction herbicides en Poitou-Charentes ... 31
1. METHODOLOGIE ... 31
1.1 Le Guide d’entretien : construction et pré-enquêtes ... 31
1.2 Description des territoires d’enquêtes et de l’échantillon ... 32
1.3 Méthode d’analyse textuelle ... 35
2. RÉSULTATS ... 36
2.1 Les motivations de la contractualisation ... 36
L‟aspect financier ... 36
Aucun changement de pratique ... 36
Le Grenelle de l‟Environnement et Écophyto 2018 ... 36
2.2 Les clauses contractuelles ... 37
Durée du contrat ... 37 Rémunération ... 37 Risques et Incertitudes ... 38 Mesure de la performance ... 39 Investissements particuliers ... 41 Sanctions et Contrôles ... 44 2.3 Environnement institutionnel ... 46 Prise d‟information... 46 Le diagnostic d’exploitation ... 48 La formation ... 49 Normes Sociales ... 51
2.4 Les spécificités de chaque groupe enquêté ... 54
Les spécificités du contrat pour les céréaliers et les éleveurs ... 55
Partie 3 Discussion ... 58
1.1 Synthèse ... 58
Les limites de l‟étude et de l‟analyse ... 60
1.2 Recadrage de l’analyse par rapport à la littérature... 60
1.3 Les enseignements pour l’action ... 61
Conclusion ... 65
BIBLIOGRAPHIE ... 66
1
Table des illustrations
Figure 1 : Carte représentant les 4 zones MAET enquêtées ainsi que les projets à enjeux eau et à enjeux biodiversité en Poitou-Charentes ... 18 Figure 2 :Schéma représentant l’évolution des dispositifs nationaux MAE au sein de la PAC depuis 1995 ... 20 Figure 3 : Tableau résumant les possibles situations de contractualisation en présence/absence de la condition de rationalité limitée et de la condition de l’opportunisme... 23 Figure 4 : Grille d’analyse établissant les principales caractéristiques dans la prise de décision de la contractualisation ... 27 Figure 5 : Carte représentant les caractéristiques du territoire des quatre zones MAET enquêtées en Poitou-Charentes ... 33
2
Liste des Abréviations
ASP Agence de Services et de Paiement BAC Bassin d‟Alimentation de Captages BANE Bassin du Né
BPAH Bonnes Pratiques Agricoles Habituelles CAD Contrat d‟Agriculture Durable
CE Commission Européenne
CEE Communauté Économique Européenne
CNASEA Centre National pour l‟Aménagement des Structures des Exploitations Agricoles
CRAE Commission Régionale Agro Environnementale CTE Contrat Territorial d‟Exploitation
DCE Directive Cadre sur Eau
DDT Direction Départementale des Territoires
DRAAF Direction Régionale de l‟Alimentation, de l‟Agriculture et de la Forêt FEADER Fonds Européen Agricole pour un Développement Rural
FEOGA Fonds Européen d‟Orientation et de Garantie Agricole ICHN Indemnités Compensatoires de Handicaps Naturels IFT Indice de Fréquence des Traitements
LEMA Loi sur l‟Eau et Milieu Aquatique MAE Mesure Agro-Environnementale
MAER Mesure Agro-Environnementale Rotationnelle MAET Mesure Agro-Environnementale Territorialisée NEI Nouvelle Économie Institutionnelle
OCDE Organisation de Coopération et de Développement Économiques OGAF Opérations Groupées d‟Aménagement Foncier
3 PAC Politique Agricole Commune
PDR Plan de Développement Rural
PDRH Programme de Développement Rural Hexagonal PDRN Plan de Développement Rural National
PHAE Prime herbagère Agro-Environnementale
PMPOA Programme de Maîtrise des Pollutions d‟Origine Agricole PMSEE Prime au Maintien des Systèmes d‟Élevage Extensifs PVE Plan Végétal pour l‟Environnement
PVSD Plaine et Vallées de Niort Sud-est RDR Règlement de Développement Rural
SAGE Schéma d‟Aménagement et de Gestion des Eaux SAU Surface Agricole Utile
SCOP Surface en Céréales, Oléagineux et Protéagineux
SDAGE Schéma Directeur d‟Aménagement et de Gestion des Eaux SENE Sources de Seneuil
SIAEP Syndicat Intercommunal d‟Adduction en Eau Potable SMAEDS Syndicat Mixte d‟Adduction d‟Eau des Deux-Sèvres
SMEDEP Syndicat Mixte d‟Étude de Production et de Distribution d‟Eau Potable ZAP Zone d‟Actions Prioritaires
4
Introduction
Les préoccupations environnementales sont, depuis une dizaine d‟années, de plus en plus intégrées dans les objectifs des politiques publiques de l‟Europe. De nombreuses politiques agro-environnementales ont été mises en œuvre et ce en lien direct avec l‟agriculture (telles que les Mesures Agro-Environnementales (MAE)). En effet, l‟impact que peut avoir l‟agriculture sur l‟environnement et par exemple sur la qualité des eaux est de plus en plus mis en avant par la société civile et les responsables politiques. En France par exemple c‟est avec la troisième réforme de la PAC, en 1999, que les politiques ont affirmé leur volonté de territorialiser les MAE avec les Contrats Territoriaux d‟Exploitations (CTE). En 2007, les Mesures Agro-Environnementales Territorialisées voient le jour. Ce sont des aides contractuelles à objectifs de résultats sur cinq ans, versées aux agriculteurs les incitant à modifier leurs pratiques agricoles et sont ciblées sur des territoires à enjeux biodiversité ou eau.
Ce mémoire s‟inscrit dans le cadre du projet de recherche « MAEVEAU4
», impliquant plusieurs équipes de recherche dont le Cemagref de Bordeaux sur les MAET à enjeux eau. Ce projet interdisciplinaire se penche sur plusieurs questions dont l‟impact des éventuels changements de pratiques sur la qualité des eaux et la proposition de pratiques plus « coût-efficace ».
La spécificité de la MAET est qu‟il s‟agit d‟un contrat entre un agriculteur volontaire et l‟État. L‟agriculteur a cependant peu de recours face à l‟État aussi bien avant, qu‟une fois le contrat signé. En effet, l‟agriculteur, s‟il accepte de contractualiser, n‟a quasiment aucune possibilité de le modifier ou de le négocier (seulement au niveau du nombre d‟options appliquées par couvert). Il est donc intéressant de se pencher sur la question des préférences qu‟ont les contractants des clauses contractuelles du contrat. En effet, est-ce que les agriculteurs pensent que le contrat est adapté et efficace tel qu‟il est (si oui pourquoi) ou bien au contraire y aurait-il des problèmes et ce notamment au niveau des modalités du contrat? Ici est le vrai questionnement de notre étude et nous pouvons ainsi nous demander quelles sont les préférences contractuelles des contractants MAET en réduction de doses herbicides par rapport aux clauses contractuelles?
Ce travail se base sur une approche empirique auprès de 30 contractants MAET réduction de doses herbicides en Poitou-Charentes (cela représentant environ un quart des bénéficiaires de la région) et à trois objectifs : tout d‟abord, décrire et analyser la nature des « coûts » et des « bénéfices » perçus par les bénéficiaires de la MAET, ensuite à l‟aide d‟une grille d‟analyse des contrats établir les clauses contractuelles en lien avec la structure de gouvernance et enfin seront déterminées les préférences éventuelles des contractants et ce en vu de contrats alternatifs.
L‟étude s‟articule en trois parties. La première partie revient tout d‟abord sur l‟historique de la politique européenne au niveau agro-environnementale et des instruments économiques
4
5 utilisés puis plus spécifiquement sur le cadrage théorique du travail via l‟approche Néo-institutionnelle (NEI) des contrats ( développée par Oliver Williamson). Ce cadrage théorique nous amènera à la construction d‟une grille d‟analyse basée sur la grammaire des contrats d‟Éric Brousseau.
Ainsi, c‟est via cette approche que nous aborderons la deuxième partie qui est consacré à la méthodologie, aux enquêtes de terrains ainsi qu‟analyse textuelle de celles-ci. Enfin, dans la troisième partie nous présenterons tout d‟abord une synthèse des résultats avec les limites et les perspectives puis, nous conclurons sur les enseignements de l‟action.
6
Partie 1 L’approche contractuelle des politiques agroenvironnementales
1. Historique et instrumentation des politiques agroenvironnementales
1.1 Une prise de conscience récente de l’environnement
Au cours des premières années de la construction européenne, les questions se reportant à l‟environnement ne représentaient pas une priorité pour les pouvoirs publics et les acteurs économiques. L‟émergence des premières préoccupations environnementales furent exprimées lors du sommet de Paris, en juillet 1972, par les chefs d‟État et de gouvernement qui reconnurent que dans le cadre de l‟expansion économique et de l‟amélioration de la qualité de vie, une « attention particulière devait être accordée à l‟environnement ».
En agriculture, l‟adoption de quelques directives fut ainsi votée au cours des années 70 telle que l‟indemnité compensatrice des handicaps naturels (ICHN) de 1975 qui permit de maintenir des exploitations agricoles dans des zones de montagnes ou défavorisées afin d‟entretenir ces milieux et ces habitats. Mais, avec la forte modernisation que connut l‟agriculture à cette époque les États Membres se détournèrent de la question des impacts agroenvironnementaux. Rappelons que c‟est à cette période que se développa de façon croissante les progrès mécaniques et techniques mais également celle de l‟utilisation de produits phytosanitaires. De cela découle une agriculture que l‟on qualifie « d‟intensive », caractérisée par l‟usage important d‟intrants et qui cherche à maximiser la production souvent aux dépens des considérations environnementales.
Ce n‟est qu‟avec l‟entrée en vigueur de l’Acte unique européen en 1987 que l‟Union Européenne commença réellement à mettre en place ces premiers régimes agro-environnementaux. L‟adoption de cette réforme permit la construction d‟une base juridique explicite définissant « les objectifs et les principes fondamentaux de l’action de la
Communauté Européenne au niveau de l’environnement » (CE, 2011).
En 1992, avec le Traité de Maastricht, une politique communautaire fut instaurée dans ce domaine. La création du 2ème pilier dit du « développement rural » avec la réforme « McSharry » permit la création des MAE. En effet, le Règlement (CEE) 2078/92 du 30 juin 1992 instaure un régime d‟aides cofinancées pour l‟essentiel à 50% par le FEOGA-section Garantie (Lavoux et al, 1999). Ces aides visent à encourager les pratiques de production respectueuses de l‟environnement et doivent compenser les pertes de revenus ou les surcoûts qui peuvent résulter de la mise en œuvre des nouvelles pratiques. L‟entrée en vigueur du traité de l‟UE en novembre 1993 marque un nouveau tournant dans la prise en compte de l‟environnement. En effet, il permit d‟inscrire le concept de « croissance durable respectant
l’environnement » dans les missions de la CE ainsi que l‟introduction du principe de
précaution dans l‟article fixant les fondements de la politique de l‟environnement.
En 1997, le Traité d’Amsterdam a d‟une part résolu les problèmes de cohérence tels que les conflits de bases juridiques et, de l‟autre consolidé les garanties issues de l‟Acte unique et du traité sur l‟UE en insérant le concept de développement durable. Par la suite est rédigé
7 l‟article 6 du traité instituant la Communauté Européenne, qui érige l‟environnement en priorité absolue et qui doit obligatoirement être intégré dans la mise en œuvre des autres politiques (Dupraz, 2009). Nous constatons que la prise de conscience de l‟importance de l‟environnement, par les États Membres, s‟est faite progressivement et reste récente.
C‟est réellement à partir du Traité d‟Amsterdam, mis en application en 1999, que les choses ont commencé à évoluer au sein de la CE avec notamment l‟adoption de plusieurs dispositifs pour la protection de la biodiversité et de la ressource eau. En effet, s‟ensuit la réforme de l’Agenda 2000 de 1999 ou le volet environnemental est une nouvelle fois renforcé. Il devient l‟un des objectifs principaux de la PAC au même titre que l‟accroissement de l‟activité agricole, la stabilisation des marchés et la solidarité financière avec la population agricole. Le Règlement du Développement Rural (RDR-Nº1257/99) rend donc obligatoire la mise en place des MAE par les pays membres et ce dans le cadre du deuxième pilier de la PAC. La réforme permet aux États Membres « d’introduire la modulation des aides, consistant à réduire ou à
plafonner le montant des aides à la production versées aux agriculteurs pour alimenter les fonds nationaux complétant les paiements européens agro-environnementaux » (Thoyer,
2007).
Il semble ainsi primordial que les pouvoirs publics développent des politiques environnementales efficaces et ce d‟une part à l‟aide de la réglementation qui constitue un instrument classique visant à contraindre les pollueurs mais également par les instruments économiques s‟appuyant sur une approche incitative afin de favoriser les comportements plus vertueux (Wendling, 2007).
1.2 Les instruments des politiques environnementales
Les instruments de politique environnementale sont des mesures institutionnelles dont le rôle est d‟inciter un comportement moins polluant chez les pollueurs. Il existe deux grandes catégories d‟instruments : les instruments économiques et les instruments réglementaires. Une troisième catégorie existe et regroupe tous les autres instruments ne pouvant rentrer dans les deux premières.
1.2.1 Défaillances du marché, Externalités et coûts de transaction
Nous ne pouvons aborder correctement les instruments économiques sans avoir au préalable évoqué l‟existence de dysfonctionnement notamment sur les marchés par rapport à l‟environnement. Selon Bontems et Rotillon (2007) pour certains biens environnementaux, il n‟existe pas de marché (comme pour les nuisances sonores), les poussant ainsi à leurs surconsommations car considérés comme gratuits. Le terme « externalité » est souvent évoqué pour ce genre de défaillance du mécanisme de coordination marchande.
Selon la théorie, une externalité ou effet externe désigne une situation économique dans laquelle l‟acte de consommation ou de production d‟un agent A influe positivement ou négativement sur l‟utilité d‟un agent B sans que cette influence ne passe par un marché et/ou
8 l‟interaction entre ces deux agents ne passe pas par un prix. Un exemple classique d‟externalité négative est la pollution de l‟eau. En effet, elle peut diminuer le bien être des consommateurs et le profit des entreprises qui utilisent la ressource en eau. Lorsque les effets externes découlent de la production d‟un bien, ils traduisent le fait que le prix payé pour la production de ce bien est incomplet puisqu‟il reflète le coût (bénéfice) privé de sa production et non pas son coût social (Bailly, 2009). Afin de palier à ce problème, les externalités sont souvent « internalisées ». Pour ce faire, il ne faut plus raisonner en termes de coûts privés de production mais plutôt en termes de coûts sociaux.
Une autre notion théorique que nous pouvons évoquer ici est celle des coûts de transaction définis par Coase et remis au goût du jour par Williamson dans les années 80. En effet, la lutte contre la pollution entraîne des coûts, liés aux efforts nécessaires pour la mise en place de dispositifs de prévention ou de mesures compensatoires. Effectivement, les externalités seraient plus chères à palier (au niveau des transactions notamment) que d‟en subir les conséquences. Le coût de cet effort de limitation des pollutions a généralement tendance à augmenter avec l‟effort de dépollution : s‟il est facile de mettre en place les premières mesures permettant de limiter l‟émission d‟un polluant, plus on veut l‟éliminer plus le coût des mesures qu‟il faut prendre est élevé. Nous reviendrons plus en détail sur cette théorie au point 4, mais il est utile de souligner ici le lien entre externalités et coûts de transaction.
De multiples instruments de politiques environnementales sont ainsi utilisés afin de corriger cette défaillance de marché car, comme nous l‟avons constaté, la présence d‟effets externes empêche le mécanisme de marché de déboucher sur une bonne allocation des ressources dans l‟économie, le système de prix ne reflétant pas l‟intégralité des coûts et bénéfices associés à la production et à la consommation des biens (Bailly, 2009).
1.2.2 Les instruments économiques et réglementaires
Ce sont « des mesures institutionnelles visant à modifier l’environnement économique du
pollueur » notamment au niveau des bénéfices et des coûts via des signaux par un effet prix
pour inciter l‟adoption volontaire de comportements moins polluants (Glachant, 2004). La fiscalité environnementale et les marchés de permis en constituent les formes principales et sont déjà utilisés dans l‟UE et dans la plusieurs pays de l‟OCDE. En effet, en donnant un prix à des biens environnementaux, via le taux de la taxe ou le prix du permis, ils incitent les pollueurs à modifier leur comportement.
Le principe pollueur-payeur
Un des principes d‟internalisation les plus connus est celui du pollueur-payeur, élaboré dans les années 70 par l‟OCDE et qui reprend certains des critères cités ci-dessus.
En effet, d‟une part il s‟agit d‟un principe d‟efficacité économique : « les prix doivent refléter
9
favorisent les activités ne portant pas atteinte à l’environnement » (Charte de
l‟environnement, 2004), puis d‟incitation à minimiser la pollution produite et enfin d‟équité. La taxation pigouvienne
Une deuxième approche visant l‟internalisation des effets externes s‟appuie sur l‟approche fiscale. Cette taxe développée par l‟économiste Pigou en 1932, consiste à faire payer à l‟émetteur de la pollution une taxe t* par unité de pollution équivalente au montant du coût marginal externe5 de la pollution. Cette taxe peut directement porter sur la pollution émise, on dit alors que c‟est une taxe sur les émissions. Dans le cas où la mesure de l‟émission du polluant est difficile, elle peut porter sur un intrant de production du pollueur qui a un lien avec la pollution avale comme une taxe sur les produits phytosanitaires agricoles.
Les subventions
Le pollueur reçoit une subvention unitaire par unité de pollution en deçà d‟un niveau de pollution de référence. Cet instrument a la même logique d‟incitation que celle d‟une taxe sur les émissions. Parfois, le pollueur paye une taxe sur chaque unité de polluant émis et de l‟autre il reçoit une subvention unitaire sur chaque unité de polluant non émis.
Il existe deux types de subventions dites « volontaires » : d‟une part les subventions aux investissements tel que le Plan Végétal pour l‟Environnement et de l‟autre les subventions aux changements de pratiques telles que les MAE (Zahm, 2011).
Les marchés de droits à polluer
Dans un marché de droits à polluer, le pollueur ne peut émettre que la quantité de pollution qui correspond à celle des permis d‟émissions dont il dispose, ces permis pouvant être cessibles sur un marché. Ainsi, le pollueur a le choix entre dépolluer ou acheter des permis supplémentaires. L‟État fixe la quantité totale des droits à polluer (cette offre de droits est constante) et correspond au niveau optimal de pollution dans l‟économie.
Nous ne citons ici que les exemples les plus connus mais il existe bien plus d‟instruments économiques tels que le système de consigne ou encore les règles juridiques de responsabilité. Des instruments réglementaires existent telles que les normes, la négociation ou encore l‟approche contractuelle. Intéressons nous plus particulièrement à cette approche.
Les techniques contractuelles sont également utilisées par les pouvoirs publics afin de mettre en œuvre une politique environnementale. Au niveau de l‟environnement agricole, depuis 1992, deux types de contrats ont été mis en œuvre : « les contrats de maîtrise des pollutions d‟origine agricole » et les contrats MAE. Dans les deux cas, l‟État octroie des aides publiques en contrepartie de l‟engagement contractuel de l‟agriculteur à mettre en œuvre certaines pratiques respectueuses de l‟environnement.
10 Afin de déterminer quel(s) instrument(s) utiliser plusieurs critères interviennent dans le choix (LeGoffe, 2011):
les coûts de transaction, l‟efficacité environnementale,
l‟efficacité économique (tel que l‟allocation coût-efficace), la justice, l‟équité, l‟acceptabilité lié à l‟effet revenu,
l‟efficacité incitative telle que la capacité d‟un instrument à inciter au progrès technique
l‟adaptation au changement économique et technologique (fluctuation des prix agricole par exemple)
le besoin d‟information (lié aux coûts de transaction qui peuvent augmenter avec une hausse des besoins).
Au vue du nombre non négligeable d‟instruments disponibles nous pouvons nous questionner quant à leurs réelles efficacités et les problèmes éventuels de mise en œuvre. Selon Bontems et Rotillon (2007), la mise en place d‟instruments par les autorités publique implique deux problèmes de manque d‟information : d‟une part sur l‟évaluation des dommages et qui ne permet pas le calcul de l‟optimum de pollution et de l‟autre sur les dommages et les coûts de dépollution6. Voyons maintenant de plus près l‟application de tels instruments au niveau notamment des politiques de protection de l‟eau et ce sur un cas concret que sont les pollutions diffuses agricoles.
2. Politiques de protection des eaux et son application en agriculture
2.1 La DCE et ses objectifs d’un point de vue européen et national
Au niveau de la politique de protection de l‟eau, il a été mis en place au sein de l‟Union Européenne une directive nommé « la Directive Cadre sur l’Eau » (2000/60/CE) adoptée par le Parlement européen et le Conseil le 23 octobre 2000. Elle établit un cadre communautaire pour la protection et la gestion de l‟eau et est la directive majeure de la réglementation européenne concernant la protection globale des ressources en eau7.
Au préalable, chaque État Membre élaborait sa propre législation sur la protection et la gestion de leurs eaux. Dans le but de tout harmoniser et en concordance avec les objectifs de l‟UE sur la protection de l‟environnement de 1999 cette directive a été adoptée.
L‟objectif ultime de la DCE est d‟atteindre un « bon état écologique et chimique » de toutes les eaux communautaires d‟ici 2015. Cependant, d‟après l‟évaluation à mi-parcours du PDRH de 2011 il semblerait que de nombreuses dérogations ont été attribuées et le bon état est non plus pour 2015 mais a été repoussé jusqu‟en 2021 voire 2027 qui serait la dernière échéance pour la réalisation des objectifs. La directive présente plusieurs objectifs telles que :
La prévention et la réduction de la pollution
6 Pour plus d‟information se reporter au livre de Bontems et Rotillon, 2007. 7
11 La promotion d‟une utilisation durable de l‟eau
La protection de l‟environnement
L‟amélioration de l‟état des écosystèmes aquatiques L‟atténuation des effets des inondations et des sécheresses
La DCE définit également une méthode de travail, commune aux 27 États membres reposant sur quatre documents essentiels (Eaufrance, 2011):
L‟état des lieux permettant d‟identifier les problématiques à traiter
Leplan de gestion correspondant au SDAGE au niveau national qui fixe les objectifs environnementaux
Le programme de mesure qui définit les actions permettant d‟atteindre les objectifs Le programme de surveillance qui assure un suivi de l‟atteinte des objectifs fixés
2.1.1 Les politiques de l’eau en France : de la loi sur l’eau à la DCE
D‟un point de vue national, la première loi sur l‟eau a été promulguée en 1964 et portait sur le régime de la répartition et la gestion des eaux ainsi que sur la lutte contre la pollution. Elle est initiatrice du découpage de la France en 6 bassins versants pour la gestion des problèmes de la ressource eau. Chaque bassin justifie d‟un comité de bassin donnant les grandes orientations de la politique de l‟eau et permet la réunion d‟acteurs diversifiés (acteur du public, du privé, des collectivités locales…). Six Agences de l‟Eau voient alors le jour et sont chargées de mettre en œuvre les orientations prises par le comité de bassin (Choux, 2011).
La révision de la loi sur l‟eau en 1992 permet de recentrer l‟objectif principal sur la gestion de la ressource en conciliant intérêts économiques et équilibre écologique. Sont alors créés deux outils indispensables dans une bonne gestion de la ressource eau: les Schémas Directeurs d‟Aménagement et de Gestion des Eaux ainsi que les Schémas d‟Aménagements et de Gestion des Eaux (Choux, 2011).
En France, la DCE est donc basée sur la gestion de l‟eau de la loi de 1964 et a un rôle important à l‟échelle des bassins versants. La transposition de la DCE au niveau français a été promulguée par la Loi sur l‟Eau et les Milieux Aquatiques (LEMA Loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006) ayant pour objectif de :
donner les outils en vue d‟atteindre en 2015 l‟objectif de « bon état » des eaux améliorer le service public de l‟eau et de l‟assainissement : accès à l‟eau pour tous
avec une gestion plus transparente
moderniser l‟organisation de la pêche en eau douce
2.1.2 La prise en compte de l’impact de l’agriculture sur la qualité de l’eau dans le Grenelle de l’Environnement
Maintenant que nous avons détaillé l‟historique de la DCE et des diverses politiques française sur l‟eau, remettons nous dans le contexte actuel quant au rôle que joue l‟agriculture sur la mauvaise qualité des eaux.
12 En 2009 est adoptée la première loi du Grenelle de l‟Environnement et a pour but de prendre des décisions au niveau de l‟environnement et du développement durable. Elle se décline en 13 domaines d‟action dont font partie la qualité de l‟eau et l‟agriculture. Pour le domaine de l‟eau, le Grenelle intègre les dispositions de la DCE décrites ci-dessus et notamment le fait « d‟atteindre ou conserver d‟ici à 2015, le bon état écologique ou le bon potentiel pour l‟ensemble des masses d‟eau, tant continentales que marines ». Cette loi permet de mettre en avant la prise de conscience du gouvernement face au changement climatique, mais également son intention de préserver l‟écosystème et de prévenir les risques pour la santé.
En 2010, est votée la loi Grenelle 2 et apporte quelques modifications à la première. Cette loi porte sur « l‟engagement national pour l‟environnement » où sont abordés six chantiers majeurs dont celui de la préservation de la biodiversité. C‟est sous ce chantier que sont abordées l‟agriculture et l‟eau. Les mesures prises visent d‟une part à « préserver la ressource en eau » au niveau des captages d‟eau et de l‟autre rendre « l‟agriculture durable », en encadrant les activités de conseil et de vente des produits phytopharmaceutiques ou encore en instaurant une certification environnementale volontaire. En effet, de cela découle directement le plan Écophyto 2018, mesure reprise dans le second Plan national santé environnement de 2009. Ce plan vise à réduire et sécuriser l‟utilisation des produits phytopharmaceutiques pour notamment réduire de 50% l‟utilisation de pesticides d‟ici 2018. Ces dispositifs ont été mis en place car de nombreux problèmes au niveau de la qualité de l‟eau sont en lien notamment avec les pollutions diffuses.
2.2 Cas particulier : les pollutions diffuses agricoles
Les pollutions diffuses agricoles sont un problème majeur pour l‟environnement et dans l‟atteinte du bon état des eaux fixé par l‟UE. Ces pollutions sont liées à l‟intensification des systèmes agricoles ayant un lien direct (ou indirect) avec la contamination des eaux de surfaces ou souterraines par les nitrates et/ ou les produits phytosanitaires. Bien que l‟azote soit présent dans le milieu naturel et est indispensable dans la croissance et la reproduction des plantes cultivées, il devient polluant pour les eaux lorsque sa teneur dépasse le seuil de 50mg/L. Les fertilisants, tels que les engrais, sont utilisés afin de pallier à un éventuel déficit du milieu en azote et atteindre les rendements souhaités. Les produits phytosanitaires, quant à eux, ne se retrouvent pas spontanément dans la composition des végétaux et ne sont pas, pour une grande majorité, des substances « naturelles ». Le rôle principal des pesticides n‟est pas de couvrir des besoins de la culture mais est, selon la Directive 91/414/CEE, « un moyen les
plus importants pour protéger les végétaux et produits végétaux et améliorer la production de l’agriculture » (Sebillotte, 1999). Il existe différentes variétés de pesticides : les fongicides,
les insecticides, les parasiticides et les herbicides. Pour exemple, les herbicides sont des substances actives ayant la propriété de tuer les végétaux. Un produit désherbant contient généralement une ou plusieurs molécules actives (ex : le glyphosate pour le Roundup) et des adjuvants pour stabiliser le mélange, accélérer ou permettre sa pénétration dans les tissus végétaux pour les tuer.
13 L‟agriculture contribuerait à presque 75% des apports en nitrates et à 22% des apports en phosphore dans les cours d‟eau de surface (Zahm, 2011). La principale difficulté avec cette pollution est que l‟on ne peut réellement identifier le(s) fautif(s) étant donné que les cours d‟eaux et/ou les nappes phréatiques, où s‟effectuent les rejets, sont communs à tous. Ainsi, il est impossible de localiser ou de mesurer les rejets de polluants au niveau individuel et donc de réguler la pollution via les outputs. Il est évident que les agriculteurs ne sont pas les seuls pollueurs au niveau d‟un point de captage mais y contribuent fortement. Il est donc nécessaire d‟instaurer des instruments pouvant faire face à ce problème. Pour ce faire, il peut être utilisé des indicateurs de pression polluante (comme les bilans azotés ou encore l‟indice de fréquence des traitements8) mais également un recentrage de la zone ou la pollution serait la plus susceptible de s‟accroître.
De nombreux dispositifs d‟ordre réglementaire, volontaire ou encore économique ont été mis en place afin de lutter contre les pollutions diffuses agricoles. Ces réglementations, issues de directives européennes, ont ainsi pu être déclinées à un niveau national et local.
Au niveau réglementaire, deux directives européennes :
1975 : Directive concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées à la production d‟eau d‟alimentation définissant les exigences de qualité de l‟eau potable (notamment au niveau des normes de qualité) ainsi que les procédés de traitements types.
Décembre 1991 : La Directive « nitrates » est un programme de surveillance de la qualité des eaux ainsi que de la délimitation de « zones vulnérables » sur lesquelles sont mis en place des programmes d‟action ainsi qu‟un code de bonne pratique agricole mis en œuvre volontairement par les agriculteurs sur l‟ensemble du territoire. Cette directive est le principal instrument réglementaire pour lutter contre les pollutions liées à l‟azote provenant de sources agricoles. L‟application nationale de cette directive a débuté en 1994 et a subi quelques changements depuis. Trois programmes d‟actions se sont succédés depuis 19979 dont le principe de la fertilisation « équilibrée10 », et imposant un apport d‟azote organique devant être inférieur à 170kg/ha épandable.
Au niveau des dispositifs volontaires, nous pouvons citer l‟exemple d‟opérations de prévention telle que Ferti-Mieux qui sont des opérations volontaires visant à « réduire les
risques de pollution diffuse par les nitrates avec une obligation de moyens : modifier les pratiques pour les rendre plus respectueuses de l’environnement » (Sebillotte, 1999), les
agriculteurs répondant à un cahier des charges exigeant. Il existe la même chose pour les produits phytosanitaires (Phyto-Mieux). Un tableau récapitulatif des instruments utilisés afin de pallier à ces pollutions, rédigé par la délégation de bassin Rhône-Méditerranée-Corse (Annexe 1), permet de se rendre compte de la diversité d‟outils utilisés.
8 L‟Indice de fréquence des traitements est expliqué au point 4.1.4 de cette partie.
9 D‟après la DIREN Bretagne : http://www.bretagne.ecologie.gouv.fr/Eau/Dossiers/Directive_Nitrates.htm 10
14 Nous constatons ainsi l‟impact non négligeable que peut avoir l‟agriculture sur la mauvaise qualité des eaux. Recentrons maintenant notre étude sur les politiques contractuelles agro-environnementales mises en œuvre en France au cours de ces 20 dernières années.
3. Les politiques contractuelles de protection agroenvironnementales en France
3.1 Des OGAF aux CAD : une succession de mesures avec de réelles différences?
3.1.2 Les Premiers Dispositifs : les OGAF et les OLAE
Un des dispositifs visant à la préservation de l‟environnement, avant la mise en place du dispositif de MAE avec la réforme McSharry en 1992, a été les Opérations groupées d’aménagement foncier (OGAF) hérité de l‟article 19 du règlement CEE 797/85. Ce dernier permettait aux États Membres d‟attribuer une aide aux agriculteurs qui contribuent à la protection des zones sensibles afin de compenser la perte de revenu liée à la mise en place de pratiques respectueuses de l‟environnement. Ces opérations devaient regrouper un ensemble d‟actions suscité par une initiative locale et collective associant la profession agricole, les élus locaux, les collectivités locales ainsi que l‟État. Ainsi, un comité de pilotage souverain composé des partenaires locaux intéressés par l‟opération gérait l‟ensemble des moyens (humain, techniques et financiers). Les OGAF ont eu une durée de vie relativement courte (1989 à 1992) et étaient gérées par la CNASEA. Quelques remarques peuvent être faites à leurs sujets (Pech, 2009) :
Les coûts d‟administrations (aussi bien publics que privés) pour leurs mises en place ont été extrêmement élevés de par le nombre d‟acteurs impliqués
Le temps d‟attente entre le dépôt du dossier et le premier paiement pouvait être très long (environ 2 ans)
Les OGAF n‟ont pas réellement eu l‟impact escompté et ont été remplacées par les Opérations Locales Agriculture Environnement. Avec le règlement 2078/92, il y eu une décentralisation et une déconcentration de la politique agroenvironnementales et l‟application au niveau français de ce règlement s‟est caractérisé par l‟instauration d‟un dispositif à deux niveaux (Lavoux, 1999) :
La prime au maintien des systèmes d‟élevage intensif (PMSEE) qui est une mesure nationale mise en œuvre avec un cahier des charges unique sur l‟ensemble du territoire Les programmes régionaux qui se déclinent en opérations zonales et en opérations
locales
Les opérations zonales ont été créées pour des problèmes spécifiques d‟environnement sur tout une partie de la région concernée mais sont établies sur la base d‟un cahier des charges commun à tous (ce sont donc les acteurs locaux qui choisissent ou non leurs mises en œuvre).
15 Les opérations locales ont quant à elles un cahier des charges élaboré localement et au cas par cas : le niveau infra-départemental intervient ici. Ceci est possible avec l‟implication de comités de pilotage, d‟acteurs locaux…
Ces opérations sont notamment centrées sur le maintien des paysages ruraux, la qualité des eaux dans les secteurs de biotopes rares et sensibles ainsi que sur la lutte contre la déprise et la lutte contre les incendies. Elles ont été fortement plébiscitées par un grand nombre d‟agriculteurs : en 1998, les aides octroyées pour les programmes régionaux atteignaient 558 millions de francs11 et représentaient 325 opérations locales (soit plus de 37 700 contrats souscrits) (Lavoux, 1999). L‟instauration de cet échelon régional a permis une meilleure intégration des problèmes locaux et donc a favorisé une meilleure gestion et ce en restant dans une logique interdépartementale.
Un des points négatifs qui a été souligné est que ces opérations ne prenaient pas en compte toutes les activités de l‟exploitation car elles se déclinaient sous formes de thématiques et ne considéraient pas l‟ensemble des interactions technico-économiques.
3.1.2 Articulation des MAE sur trois niveaux
Chaque État Membre bénéficiant du principe de subsidiarité implique une grande diversité de mise en œuvre des MAE entre les pays membres. En France, comme nous avons pu le constater précédemment, les MAE ont été mises en place à trois niveaux : nationales, régionales et locales (Thoyer et al, 2007) :
Les mesures nationales concernaient donc l‟ensemble du territoire français (cahier des charges et montant de la prime allouée étant définis nationalement). Ces mesures étaient accessibles à tous les agriculteurs qui devaient respecter le cahier des charges et ce indépendamment des priorités environnementales de leur territoire avec un paiement homogène pour tous. Selon Thoyer et al cela ne reflétait pas les coûts d‟opportunité entre structures d‟exploitation ou zones géographiques (exemple de la PMSEE).
Les mesures régionales étaient élaborées dans le cadre d‟un Comité Régional Agri-Environnemental (CRAE). Le cahier des charges était établi par rapport aux enjeux territoriaux et régionaux et le montant de la prime était calculé à « partir des coûts moyens de
mise en œuvre de la mesure dans le contexte régional ». Notons que ces mesures devaient être
approuvées par la CE. Ces mesures permettent une certaine liberté aux régions qui ne sont pas contraintes de copier leurs voisines.
Les mesures locales étaient quant à elles définies pour un problème environnemental précis (exemple des OLAE). Le cahier des charges ainsi que la prime versée étant convenus localement par un comité local.
Avec les Accords de Berlin en 1999 et au niveau national avec le PDRN12, les MAE régionales et locales ne pouvaient être applicables qu‟au travers de l‟utilisation d‟une nouvelle politique : le Contrat Territorial d‟Exploitation.
11 Soit environ 85 millions d‟euros
16 3.1.3 Une avancée significative dans les dispositifs depuis 1999: du CTE au CAD
Comme évoqué précédemment, c‟est avec l‟Agenda 2000 que nait le deuxième pilier de la PAC et avec comme principal mission l‟environnement. Selon Zahm (2011), c‟est au sein de ce nouveau pilier que les MAE deviennent un « instrument de la multifonctionnalité », les aides du soutien au revenu se transférant progressivement vers le second.
C‟est à partir de cette réforme qu‟apparaissent les Contrats Territoriaux d’Exploitation (CTE), le département devenant l‟unité territoriale privilégiée pour la cogestion décentralisée de la politique agricole nationale. Les CTE étaient conclus pour une période quinquennale entre le préfet, qui est le représentant de l‟État, et toute personne physique ou morale exerçant une activité agricole su sens de l‟article L.311-1 du Code rural (contrat bilatéral).
Il s‟agit du premier dispositif contractuel agroenvironnemental dont le régime a été établi par la loi et deux décrets (Gervasoni, 2003). Le préfet élabore des contrats-types (en suivant les orientations définis par le ministre de l‟Agriculture) et détermine les mesures-types. C‟est par la suite que sont rédigés les cahiers des charges pour chacune des mesures, déterminant les objectifs, les moyens, la contribution financière, les sanctions... De son côté, l‟agriculteur qui est intéressé à contractualiser choisi dans le panel de mesures proposées (il peut être aidé par une tierce personne conventionnée avec le préfet), et une fois le dossier déposé, le préfet choisi ou non l‟instruction du dossier.
Le CTE comportait deux volets : d‟une part un volet environnemental (avec les mesures-types) et de l‟autre un volet économique permettant des aides à l‟investissement afin de valoriser l‟exploitation. Les cahiers des charges agro-environnementaux se répartissaient suivant quatre enjeux principaux : la qualité de l‟eau, la protection des sols, la préservation des paysages et le maintien de la biodiversité.
Trois spécificités du CTE par rapport aux MAE précédentes (Pech, 2009) :
La prise en compte de l‟entité territoriale de l‟exploitation dans un contexte local Une approche économique de la contractualisation
La possibilité pour les agriculteurs de contractualiser au-delà des mesures définies dans les cahiers des charges.
Le bilan des CTE a été mitigé. En effet, le démarrage des CTE a été extrêmement lent (de 1999 à 2001) alors que la dernière année il a été multiplié par 7. Il a été démontré par la suite que c‟est la finalité économique des CTE qui a souvent été privilégiée au détriment de la fonction écologique. En effet, au niveau environnemental et budgétaire, le bilan reste négatif, le dispositif ayant coûté par année plus de 2 milliards de francs (300 millions d‟euros)13
, budget par ailleurs cofinancé à 50% par l‟UE (ces aides aidant plus au niveau investissement qu‟au niveau environnemental). Les CTE cessèrent définitivement au 15 octobre 2002, laissant la place à un autre type de contrat agroenvironnemental : les Contrats d’Agriculture Durable (CAD).
13
17 L‟objectif principal du CAD14
était « d’inciter l’exploitant qui l’avait souscrit à mettre en
œuvre un projet qui prenait en compte les fonctions environnementales, économiques et sociales de l’agriculture » (Martin-Therriaux, 2003). Afin de ne pas commettre les mêmes
erreurs qu‟avec le CTE, le CAD devait être mieux encadré budgétairement : les enveloppes financières étaient ainsi régionales et gérées par les DRAAF (ex DDAF) qui les redistribuaient entre les départements selon des critères « agraires » et « environnementaux » (Gervasoni, 2003). Tout comme le CTE, il s‟agissait d‟un contrat quinquennal entre une exploitation agricole et l‟État. Il reposait sur un projet global élaboré à partir d‟un diagnostic d„exploitation et des objectifs de l‟agriculteur. Notons que la différence avec le CTE est que le CAD avait un seul volet principal que sont les préoccupations agroenvironnementales, l‟aspect socio-économique étant lui plafonné à 15 000€. Entre 2004 et 2006, 22 000 CAD furent signés représentant un montant total de 556 millions d‟euros. La finalité du CAD restait ainsi globalement similaire à celui du CTE bien que comme nous l‟avons vu, il y eu un recentrage des objectifs.
Avec la 3ème réforme de la PAC en 2007, les CAD cédèrent leurs place à 8 MAE généralistes à enjeux nationaux dont les MAET « tournesol », « rotationnelle » ou encore la prime herbagère agroenvironnementale (PHAE) mais également aux MAE Territorialisées le gouvernement voulant cibler les mesures-types à un territoire donné ou les « enjeux » sont dits prioritaires. Deux directives européennes sont directement liées aux MAET : la DCE (pour la protection et la préservation de la ressource eau) ainsi que la Directive Habitat avec le réseau Natura 2000 pour la préservation de la biodiversité (Choux, 2011).
3.2 Les Mesures AgroEnvironnementales Territorialisées
Les MAET voient le jour en 2007 et leur programmation est planifiée jusqu‟en 2013. Elles font partie de la mesure 214-I du PDRH et s‟appliquent sur des territoires à enjeux environnementaux ciblés au sein de zones d‟action prioritaires (ZAP) définies localement (ces zones ont été établies à l‟aide d‟un diagnostic environnementale qui identifie une dégradation de la ressource en eau par les nitrates et/ou les produits phytosanitaires). Trois types de zones sont concernés, la mesure se divisant en 3 sous-mesures :
214-I1 : MAET pour la préservation de la biodiversité en zone Natura 2000 214-I2 : MAET pour la prévention des pollutions diffuses (azote ou pesticides)
214-I3 : MAET pour la protection de la biodiversité et/ou la prévention des pollutions diffuses hors zones prioritaires DCE et Natura 2000.
Ces mesures sont des contrats quinquennaux (tout comme le CTE et le CAD) et reposent sur des cahiers des charges agroenvironnementaux de nouvelles générations : applicables à la parcelle ou à des éléments structurants de l‟espace agricole (tels que haies, fossés…) et se basent sur des enjeux environnementaux du territoire concerné. Tous comme les anciens dispositifs, la MAET est un contrat établi entre un agriculteur volontaire et l‟État. Les objectifs spécifiques des MAET sont clairs selon l‟évaluation à mi-parcours du PDRH (2011): « préserver ou rétablir la qualité de l’eau et limiter la dégradation de la
14
18
biodiversité ». La différence avec les précédentes mesures agroenvironnementales est que les
MAET sont clairement recentrées sur deux thématiques que sont l‟eau et la biodiversité (nous retrouvons ici les mêmes thématiques que dans le Grenelle de l‟environnement 2 énoncé précédemment.)
Afin de bien comprendre la territorialisation ainsi que l‟effet du double enjeu sur une zone, nous pouvons prendre comme exemple la région Poitou-Charentes ou les mesures eau et les mesures biodiversité sont mises en place. La carte ci-dessous présente les territoires de projet MAET ainsi que les 4 zones enquêtées en Poitou-Charentes.
Figure 1 : Carte représentant les 4 zones MAET enquêtées ainsi que les projets à enjeux eau et à enjeux biodiversité en Poitou-Charentes
19 Au sein du PDRH, les MAET correspondent à un dispositif « déconcentré et zoné » dont la mise en œuvre relève avant tout de l‟échelle régionale. Pour chaque territoire, la MAET est gérée par un porteur de projet local permettant une adaptation au plus près du cahier des charges aux enjeux et spécificités du territoire. Le choix du porteur de projets est large : chambre d‟agriculture, syndicat des eaux, conseil régional (comme en Poitou-Charentes pour la MAET sur la zone du Cébron dans les Deux Sèvres) voire même des instituts de recherche (comme le CNRS de Chizé).
Chaque projet MAET doit obligatoirement considérer (Choux, 2011) : L‟identification du périmètre concerné
La réalisation d‟un diagnostique environnemental avec les problématiques environnementales et les pratiques agricoles
La conception d‟un cahier des charges pour chaque mesure proposée La détermination concertée d‟objectifs et d‟échéances
L‟élaboration et la contractualisation d‟un plan d‟action L‟estimation des coûts et des besoins du projet
La mise en place de l‟animation, du suivi et des modalités d‟évaluation
Sur chaque territoire, il ne doit être proposé qu‟une mesure par type de couverts : surface en herbe, grande cultures, arboriculture, viticulture ou cultures légumières (FEADER15, 2011). Les cahiers sont construits sur la base d‟engagements unitaires de surface définis au niveau national dans le PDRH dont les montants d‟indemnisations sont fixés pour chaque couvert. Il y a huit types d‟engagements unitaires différents (Harreau, 2009) :
1. Conversion à l‟agriculture biologique
2. Couverture des sols et/ou implantation de couverts spécifiques 3. Réduction de la fertilisation (hors surfaces en herbe)
4. Gestion extensive des surfaces en herbe et milieux remarquables 5. Gestion de l‟irrigation
6. Ouverture de milieux et entretien de l‟ouverture 7. Réduction de l‟utilisation des produits phytosanitaires 8. Entretien d‟éléments structurant du paysage
Le pilotage du projet de la MAET se fait donc à une échelle régionale et notamment au travers de la Commission Régionale Agro-Environnementale (CRAE) composée par des représentants des services de l‟État (DRAAF, ASP...). La CRAE a un rôle à deux niveaux : d‟une part elle assure un travail avec les opérateurs afin de déterminer les priorités et les grandes orientations et de l‟autre, elle choisit l‟ouverture des dispositifs et l‟étude des projets territorialisés (Évaluation à mi-parcours du PDRH, 2011).Cependant pour un cadrage au plus
15
20 près de la zone territorialisée, certaines commissions plus techniques ou infrarégionales réalisent le travail de cadrage, et soulignons même que dans certaines régions, les acteurs départementaux peuvent jouer un rôle prépondérant dans les prises de décisions.
Dans l‟évaluation à mi-parcours du PDRH, de nombreuses questions se posent quant à la réelle efficacité des MAET. Quelques difficultés font surface notamment d‟après les opérateurs/animateurs et au nombre de contractants MAET sur leur territoire. En effet, il apparaitrait que le dispositif souffre d‟une « faible incitativité mais aussi d’enjeux de
disponibilité nationale voire régionale d’engagements unitaires adaptés » (Épices, 2011). Il
semblerait y avoir des problèmes quant à l‟adéquation des engagements unitaires nationaux de ce qui pourrait réellement être adapté au terrain. Cependant, nous ne pouvons tirer de conclusions tant que nous ne sommes pas à la fin du dispositif mais il semblerait que celles-ci soient récurrentes.
Nous venons de voir l‟évolution des mesures agroenvironnementales sur une période de 25 ans et nous pouvons la résumer dans le tableau suivant :
Figure 2 : Schéma représentant l’évolution des dispositifs nationaux MAE au sein de la PAC depuis 1995
(D‟après Zahm, 2011) Brièvement, nous constatons qu‟il existe des différences entre CTE, CAD et MAET. Les CTE étaient des dispositifs aux objectifs de moyens alors que les MAET sont des mesures ayant des objectifs de résultats. Nous constatons que la principale similarité entre ces
RDR I bis CE 1783/2003 OLAE CAD Mesures d’accompagnement CE N° 2078/92 Réforme PAC, CE 1782/2003 Rupture , CTE OGAF PDRN 2000- 2006 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 MAE territorialisées RDR II CE 1698/2005 Autres MAE 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Loi d’orientation agricole juillet 1999 CAD 2003 Cadre européen
Cadre européen françaisfrançaisCadre Cadre
RDR I CE N°1257/99 , Agenda 2000 2nde réforme de la PAC Réforme à mi parcours (2003 luxembourg) CTE Dispositifs généralistes PHAE Conversion agrobiologie Mesure tournesol Mesure rotationnelle Types de dispositifs français des MAE article 19 CE N° 797/85 2007 à 2013 2000 à 2006 RDR I bis CE N°1783/2003 RDR II CE N°1698 / 2005 1ère Réforme de la PAC RDR II CE N°74 / 2009 3ème réforme de la PAC (DPU / conditionnalité) et bilan de santé MAE d’application nationale (PMSEE et PDD) et mesures régionales 3 è me é ta p e : l e D é v e lo p p e m e nt R ura l MAE généralistes 2 dispositifs nationaux et 6 dispositifs à application régionalisée Circulaire DEPSE –SDSEA n°710 du 26 mars 1993 2 nd ét ape : l’ac co mpagn eme n t 1èreétape 3 étapes 1993 à 1999 1989 / 1992 PDRN PDRH
21 dispositifs est le fait que l‟instrument utilisé pour réduire l‟impact des agriculteurs sur l‟environnement est une approche contractuelle. Étudions maintenant plus en détail cet instrument
4. L’approche Néo-institutionnelle des contrats
Au point 1.2.3 nous avons évoqué très brièvement ce qu‟était l‟approche contractuelle. Instrument économique dans la mise en place d‟une MAET, nous allons aborder dans cette partie, d‟une part la notion de coûts de transaction et de l‟autre les éléments essentiels dans la conceptualisation d‟un contrat et la prise de décision de le contractualiser ou non.
4.1 L’économie des coûts de transaction
Premier économiste à avoir réellement considéré les coûts de transaction (même si le concept n‟était pas nommé comme tel à l‟époque), Ronald H. Coase les a évoqués pour la première fois dans sa théorie de la firme en 1937. Selon lui, lorsque des transactions se font, cela entraîne des coûts qui sont des coûts de transaction et qui varient en fonction de la nature de la transaction mais aussi de son organisation (Milgrom, 1997). Dans sa théorie, il démontre que la firme est un moyen alternatif qui coordonne l‟activité économique car il existe des coûts à recourir au marché. En 1960, Coase avance ainsi que sans coûts de transaction, la répartition des droits de propriété et le choix organisationnel n‟ont lieu d‟être. Cela sous entend que lorsque les coûts de transaction sont « nuls, l’allocation des droits de propriété
(peut importe leurs répartition initiale) se fait automatiquement et de façon optimal par le jeu du marché » (Louis, 2009).
En 1968, Arrow définit les coûts de transaction comme étant « les coûts de fonctionnement des systèmes économiques » (Louis, 2009). Selon lui, il y a soit des coûts de contractualisation ex-ante soit ex-post. Les premiers regroupent les coûts de recherche d‟un partenaire, de rédaction, de négociation ou encore de garantie de l‟accord alors que les seconds peuvent prendre plusieurs formes de coûts tels que les coûts de mauvaise adaptation, de marchandage, d‟organisation et enfin d‟établissement d‟engagements sûrs (Williamson, 1994).
La théorie Coasienne est par la suite reprise par l‟économiste américain, Oliver Williamson, qui définit le terme « coûts de transaction » au début des années 70. Ce cadre théorique est plus poussé que la théorie de la firme de Coase mettant en avant une théorie des contrats dits « incomplets ». Ces deux théories sont à la base même de la Nouvelle Économie Institutionnelle (NEI) qui permit l‟introduction des coûts de transaction. Soulignons ici qu‟il existe plusieurs définitions des coûts de transaction, la conception de Williamson se rapprochant de celle d‟Arrow.
Les coûts de transaction peuvent donc s‟inscrire dans le cadre d‟un « schéma cognitif du contrat » (Annexe 2). D‟après ce schéma, nous constatons que l‟économie des organisations (point initial dont part l‟arborescence) se divise en deux branches : d‟une part la
