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Le groupe de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement
BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence
BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence. Le groupe de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement. In: Daillier, Patrick, de La Pradelle, Géraud et Ghérari, Habib. Droit de l'économie internationale . Paris : A. Pedone, 2004. p. 163-169
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:12804
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CHAPITRE 14
LE GROUPE DE LA BANQUE INTERNATIONALE POUR LA RECONSTRUCTION ET LE DEVELOPPEMENT
Laurence BOISSON DE CHAZOURNES
1. Dès le début des années 1940, alors que les combats faisaient rage en Europe, en Afrique et en Asie, les Etats-Unis, préparant dejà l'après-guerre, envisageaient de faire de l'économie un pivot de l'ordre international qu'ils espéraient voir émerger du conflit. Pour ce faire, trois organisations internationales à vocation économique et financière allaient être appelées à jouer un rôle prépondérant: le Fonds monétaire international (F.M.I.), la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (B.I.R.D.), dénommée aussi «Banque mondiale» ou « Banque », et l'Organisation internationale du commerce (O.I.e.). Cette dernière, comme on le sait, ne verra pas le jour comme telle, n'apparaissant tout d'abord que sous une forme embryonnaire, avec l'accord du G.A.T.T. Les deux autres institutions, dites « de Bretton Woods»
(lieu où furent négociés en 1944 les accords permettant leur établissemenl) ont débuté officiellement leurs fonctions en 1946. Ces trois organisations avaient été conçues comme composantes d'un système. L'O.I.e. devait veiller à la libre circulation des biens et des marchandises, le F.M.I. faire de même poor le trafic des paiements, et la B.I.R.D. permettre aux pays économiquement défavorisés d'atteindre un niveau de richesse suffisant pour pouvoir se conformer aux règles de l'O.I.e. et du F.M.!.
2. La B.I.R.D. est une banque interétatique à vocation universeUe (pour en consulter les statuts, v.
u.N. rs. 134 et amendement 606 UN. rs. ,
294). n
s'agit
d'W1e institution spécialisée du système des Nations Unies au sens de l'article 57 de la Charte, bien que l'accord conclu en 1947 avec l'organisation mondiale lui reconnaisse un caractère d'indépendance. La B.!.R.D. présente des caractéris- tiques institutionnelles particulières. En oulre, eUe est dOlée d'un capital lui permettant,de faire des empnmts qu'eUe contracte par voie d'obligalioos ou autres titres. Ses opératioos se réalisent sur le territoire des membres éligibles à ses prêts. Au cours des quarante dernières années, d'autres institutions ont été créées à ses côtés afin de répondre à de nouveaux besoins en matière de financement public.
Section l - Les filiales du Groupe de la Banque Mondiale
§ 1 - La· Banque internationale de reconstruction et de développement (B.I.R.D.)
3. Afin d'atteindre ses deux objectifs de reconstruction et de développement, la B.I.R.D. est chargée de promouvoir les investissements, soit en offrant des garanties, soit en octroyant des prêts directs à des fins productives.
Ses prêts sonl remboursables sur 15 à 20 ans, avec un différé d'amortissement de
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trois à cmq ans avant que le remboursement du principal ne commence. La technique de la garantie, qui devait selon les fondateurs constituer le mode principal d'encouragement des transferts de capitaux a, jusqu'à récemment, été trés peu utilisée par la Banque. Cette teehnique a toutefois depuis peu été remise à l'ordre du jour, du fait de l'aeeroissement des flux de capitaux privés à destination des P.E.D. et de la necessité ressentie par l'institution 1inancière d'adapter son rôle en matière de financement public.
4. Dès sa création, la B.T.R.D. a accompli des fonctions d'assistance technique, complémentaires de ses activités fin~cières, dans les domaines de la formation, de la préparation d'études ou de conseil. La Banque assume en outre un rôle de coordination et de présidence de groupes consultatifs en matière d'aide destinée aux pays en développement, incluant des bailleurs de fonds, multilatéraux et bilatéraux, ainsi que des représentants du secteur privé. Qui plus est l'institution est le dépositaire d'un grand nombre de fonds d'affectation, connus également sous la dénomination anglaise de« Imstfunds ».
5. Les premières interventions de la Banque furent consacrées à la reconstruction des économies européennes de l'après-guerre. Toutefois, la mise en œuvre du plan Marshall la libéra de cette activité. Elle s'orienta alors vers les problèmes d'investissement dans les pays en développement. En outre, répondant aux doléances de certains groupes d'Etats ou à des nécessités qui se faisaient jour, les Etats membres de la B.J.R.D. créèrent de nouvelles institutions.
Les missions de ces demiéres sont supplétives à celles de la Banque, cette dernière ayant de ce fait pu préserver les traits particuliers qui lui ont été conférés lors de sa création en même temps que son rôle de principale agence de développement sur la scène internationale. L'ensemble de ces institutions constitue le Groupe de la Banque mondiale, ce dernier comptant pour l'heure cinq filiales.
6. Devenue à l 'heure actuelle une organisation de composition quasi universelle, la B.I.R.D. de concert avec les filiales du Groupe de la Banque mondiale, tient un rôle important, aux côtés du F.M.I., auprès d'un très grand nombre d'Etats en développement ou dits «à économie en transition », et ce tant pour en fàçonner les politiques et y financer des activités opérationnelles que pour y influencer le comportement d'autres investisseurs.
§ 2 - La Société financière internationale (S.F.I.)
7. La B.l.R.D. peut octroyer des prêts directs à des entités autres qu'un Etat membre à la seule condition que ce dernier (ou un organisme étatique ou la Banque centrale) se porte garant du prêt. Or cette perspective ne satisfaisait guère le secteur privé emprunteur, car il craignait qu'une telle garantie amène les gouvernements à trop vouloir contrôler l'utilisation des prêts. Cela a conduit à la création de la Société Financière Internationale (S.F.L) le 20 juillet 1956. Son but est de compléter l'effort de la B.I.R.D. en encourageant, directement ou en coopération avec des investisseurs privés, l'établissement et l'expansion du secteur privé dans les pays en développement par l'octroi de prêts sans garantie
Chapitre 14 - Groupe de la B.l. R.D.
étatique ou par la prise de participation dans le capital des entreprises. Ses autres interventions incluent la promotion de privatisations, la mise en place d'une assistance technique et la créatÎon des conditions nécessaires à l'investissement privé.
§ 3 - Association internationale de développement (A.!.D)
8. Les ressources de la B.I.R.D. proviennent de l'émission d'obligations sur le marché des capitaux. De ce fait, les Etats emprunteurs doivent être capables de rembourser les prêts à des taux correspondants à ceux de ce marché. Or, de nombreux pays n'ont pas les moyens de faire face à de telles conditions financières. Le Conseil des Gouverneurs de la B. LR.D., réuni en février 1960 sous la pression des P.E.D. - l'heure était celle d'une décolonisation massive - décida donc la création d'une institution capable de prêter de l'argent à des taux plus faibles, avec une échéance plus lointaine et des conditions de remboursement plus favorables que celles exigées par la B.I.R.D. L'Association internationale de développement qui commença ses opérations le 8 novembre 1960, accorde ainsi des prêts sans intérêt (excepté le prélèvement d'une charge administrative de 0.75 %). Ceux-ci sont remboursables sur 35 à 40 ans, avec un différé d'amortissement de dix ans. Ils répondent à la dénomination de crédits.
Les Etats candidats qui appartiennent à la catégorie des pays les moins avancés (p.M.A) doivent satisfaire au critère d'un revenu per capila maximal fixé par
~vance pour pouvoir bénéficier de ces prêts concessifs.
§ 4 - Le Centre international pour le règlement des différends en matière d'investissements (C.I.R.D.I.)
9. Toujours dans l'optique d'encourager l'investissement dans les pays en développement, la B.I.R.D. a promu l'adoption en 1965 de la Convention Internationale pour le règlement des différends relatifs aux investissements entre Etats et ressortissants d'autres Etats (C.I.R.D.I.). Le centre créé par cette Convention permet d'institutionnaliser, mais aussi d'internationaliser des procédures de conciliation et d'arbitrage entre Etats hôtes et investisseurs privés.
Il met à disposition des investisseurs étrangers et des Etats emprunteurs des listes de personnes qualifiées en matière de conciliation et d'arbitrage. Il dispose également de moyens d'analyse, d'information et de documentation.
§ 5 - Agence multilatérale de garantie des investissements (A.M.G.I) 10. Entrée en fonction en 1988, l'A.M.G.1. est un mécanisme de garantie à l'échelle mondiale contre les risques politiques tels que l'impossibilité de transfert de devises, les expropriations, les risques liés aux guerres civiles ou aux troubles sociaux ainsi qu'à d'éventuelles ruptures abusives de contrats.
Ce mécanisme de garantie joue en faveur d'investisseurs, publics ou privés, qui son! des ressortissants d'Etats développés et qui réalisent des opérations sur le territoire des pays d'accueil, à savoir les pays en développement et à économie en transition. Il a aussi pour fonction de fournir et de disséminer l'information relative aux possibilités d'investissement.
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Il. L'unité institutionnelle est grande entre les filiales du Groupe de la Banque mondiale, préservant ainsi le caractère d' {( organisation mère» de la B.I.R.D. Pour devenir membre de l'une de ces quatre institutioos, un Etat doit être membre de la B.I.R.D. Même si ces cinq entités sont juridiquement indépendantes et si leurs membres ne sont pas identiques elles possèdent de nombreuses parentés institutionnelles. Ainsi, par exemple, les Gouverneurs et les Administrateurs sont les mêmes pour la B.I.R.D., la S.F.I. et l'A.D.!. Les gouverneurs représentent les Etats membres auprès du C.I.R.D.I. Les règles de vote et le système de pondération sont semblables entre la B.I.R.D., la S.F.I. et l'A.!.D. La B.I.R.D. et l'A.LD. utilisent le même personnel et les règles d'adoption des prêts et des crédits financés par les deux institutions sont les mêmes.
§ 6 - Fonds pour l'environnement mondial (F.E.M.)
12. Même s'il n'est pas une institution affiliée avec personnalité juridique autonome, le F.E.M. n'en constitue pas moins une composante importante du Groupe de la Banque mondiale destinée à financer au moyen de dons et prêts bonifiés, des actions en matière d'enviroonement global dans les domaines incluant notamment les changements climatiques, la biodiversité, les eaux internationales et l'appauvrissement de la couche d'ozone.
13. Le F.E.M. a été constitué sur des bases juridiques tout à fait particulières.
Les 73 Etats présents lors de la Réunion de Genève de mars 1994 ayant abouti à la conclusion des négociations ont approuvé l'adoption de l'Instrument pour la restructuration du Fonds pour l'environnement mondial. Ils se sont aussi mis d'accord sur la reconstitution du Fonds de base qui doit être renouvelé sur une base triennale. Dans un second temps, la Banque mondiale, le P.N.U.D. et le P.N.U.E., ont chacun adopté l'Instrument au moyen d'une résolution ou d'une décision de leurs organes compétents et en applicatioo de leurs règles de procédure et règlements respectifs. Ce sont donc des organisations internationales qui reçurent autorité pour créer ce mécanisme, les Etats ayant dans un premier temps accepté son instauration.
14. Même si sa mise en place tient à une action conjointe de la Banque mondiale et des Nations Unies, représentées par le P.N.U.D. et le P.N.U.E., le Fonds pour l'environnement mondial est resté au sein du groupe de la Banque tout en étant pourvu de garanties d'autonomie, sinon d'indépendance.
L'instrument portant restructuration du fonds prévoit l'agencement et la répartition des rôles entre ces organisations, qu'elles agissent pour la Banque en tant que dépositaire et agence d'exécution ou pour le P.N.U.E. et le P.N.U.D., en tant qu'agences d'exécution.
Chapitre 14 - Groupe de la 8.1. R.D.
Section 2 -lA B.J.R.D. : aspects institutionnels
§ 1 - Son organisation
15. La structure de la B.I.R.D., calquée sur celle du F.M. 1., comprend un Conseil des Gouverneurs, un Conseil des Administrateurs et une Direction.
A - Gouverneurs et administrateurs
16. Les pays membres détiennent le pouvoir de décision ultime au sein de la Banque mondiale. Chaque pays membre désigne un gouverneur et un gouverneur suppléant pour assumer ces responsabilités. Les gouverneurs, qui sont en général de hauts fonctionnaires, des ministres des Finances ou du Plan, se réunissent tous les ans lors des Assemblées annuelles, qui se tiennent en automne. lis décident des principaux choix d'orientation de la Banque, de l'admission ou de la suspension de pays membres et des changements à apporter au capital autorisé.
Ils déterminent la répartition du revenu net de la B.I.RD. et approuvent les états financiers et le budget.
·17. Selon la Charte, tous les pouvoirs de la Banque sont dévolus au Conseil des Gouverneurs. Toutefois, sauf en: ce qui concerne leurs compéœnces exclusives, ces derniers ont décidé de déléguer l'exercice de ces pouvoirs aux Administrateurs qui les assument au quotidien. Chaque pays membre du Groupe de la Banque est représenté au siège de la Banque, à Washington, par un administrateur. Les cinq actionnaires les plus importants - l'Allemagne, les Etats-Unis, la France, le Japon et le Royaume-Uni - désignent chacun un Administrateur, les autres pays membres étant représentés par les 19 Administrateurs élus par des groupes de pays (ou mandants). Certains pays - l'Arabie saoudite, la Chine et la Fédération de Russie - forment un groupe à eux seuls, tandis que d'autres doivent s'associer pour former un groupe de plusieurs
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Le nombre d'Administrateurs (à l'origine douze) peut être augmenté par un vote à la majorité qualifiée de 80 % des Gouverneurs. Les 24 administrateurs se rémlissent deux fois par semaine, sinon plus, pour examiner les activités de la Banque, et en particulier pour appro~ver les prêts et les garanties, décider de la conduite des opérations générales et de l'interprétation des Statuts de la Banque, du budget administratif, des stratégies d'assistance aux pays, ainsi que des décisions d'emprunt et autres décisions financières. Un Administrateur ne peut diviser le nombre de ses voix et le quorum pour les réunions est fixé à la majorité des Administrateurs disposant de la moitié des voix attribuées. Chacun nomme un suppléant en cas d'absence.18. S'agissant des conditions de droit de vote, chaque Etat membre dispose de 250 voix augmentée d'une voix par part de capital détenue. Ce système de pondération est une des spécificités des institutions de Bretton Woods: les pays du G 7 (Canada, France, Allemagne, Italie, Japon, Grande·Bretagne et Etats- Unis) totalisant 45 % du capital, possèdent ainsi une influence non négligeable sur les politiques menées par la B.I.R.D. Les Etats-Unis, avec 17 % du capital ont, en outre, le pouvoir de veto sur les amendements de la Charte, 85 % des voix étant nécessaires pour une telle décision. Même si les votes se font en général par consensus, l'influence des pays industrialisés est réelle car ils ont
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toujours la possibilité de demander un vote formel sur une question de politique ou sur un prêt.
B - Direction
19. La Direction de la Banque est chargée de la gestion des services de l'institution et de ses affaires courantes. Elle est composée d'un Président élu par les Administrateurs et du personnel de la Banque. L'indépendance du Président à l'égard du Conseil des Administrateurs et du Conseil des Gouverneurs est garantie par les Statuts de la B.I.R.D. qui interdisent aux Etats toute tentative d'influer sur son activité. Le Président de la Banque est traditionnellement un ressortissant de l'actionnaire le plus important de l'institution,â sayoir les Etats- Unis. Elu pour un mandat de cinq ans renouvelable, il préside les réunions du Conseil d'administration et est responsable de la gestion générale de la Banque mondiale. Le reste de la Direction est composé d'agentsrecrutés, dans la mesure du possible, selon une base géographique large. Ils bénéficient également d'une garantie d'indépendance.
20. Dans la pratique, les relations entre les Administrateurs et le Président ont évolué. II a été reconnu au Président un pouvoir d'initiative et de recommandation sur toutes les questions qui relèvent du pouvoir de décision des Administrateurs. Le Président a également le pouvoir de 'convoquer et fixer l'agenda des réunions du Conseil des Administrateurs. Il dirigèCt" réunions. Ces pouvoirs lui re<:onnaissent une marge de manœuvre importante pour orienter les activités de l'institution financière. .'
§ 2 - Affiliation et capital de la Banque
21. Pour devenir membre de la B.I.R.D., les Etats doivent préalablement avoir été admis au F.M.!. Cette condition trouve son origine dans le fait que les Etats fondateurs voulaient obliger les Etats membres à se' conformer aux directives monétaires du Fonds pour pouvoir bénéficier des pr~stations de la Banque.
22. Dans les Statuts, le capital social était exprimé «en dollars des Etats-Unis du poids et du titre en vigueur le 1"juilletI944» (article Il, section 2, a) des Statuts de la B.I.R.D.). Toutefois, depuis ,J'abandon de la convertibilité du dollar en or, ce dernier n'était plus officiellement l'étalon d'un système monétaire international devant désormais fonctionner. sans parité fixe (infra chap. 15). Il était devenu impossible de calculer :la valeur actuelle du capital social de la Banque en fonction du dollar de 1944. Les Administrateurs de la Banque ont décidé par voix d'interprétation, le 14 octobre 1986, que la parité du dollar se réaliserait désormais au regard du D.T.S. .
23. Moins de 5 % des fonds propres de la B.I.R.D. sont versés par les pays au moment où ils deviennent membres de la Banque~ Les Etats membres achètent des parts, dont le nombre est fonction de leur poids relatif dans l'économie mondiale, mais ils ne versent qU'Wle petite portion ,de la valeur de ces parts. Le solde non versé est le capital «appelable» au cas où la Banque accuserait des pertes d'une ampleur telle qu'elie se trouverait dans l'incapacité de payer ses créanciers, ce qui ne s'est jamais produit. Ce capital ,garanti ne peut
'II"!"'"
Chapitre 14 - Groupe de la B.l.R.D.
être utilisé pour couvrir des coûts administratifs ou financer des. prêts. Les règles de la B.J.R.D. stipulent que l'encours des prêts ne peut excéder le total du capital et des réserves. U n 'y a jamais eu de défaiUance sur les prêts consentis par la Banque mondiale.
24. Les augmentations successives du capital de la Banque ont eu principalement pour but d'augmenter la capacité d'empnmt de la Banque sur le marché et donc d'augmenter son volume de prêts et de garanties. Elles se sont faites par un accroissement du nombre de souscriptions des Etats membres au capital de la Banque mais n'ont pas changé la répartition des parts de souscription, et donc la répartition des votes.
25. Les actifs de la Banque sont composés du capital souscrit, des bénéfices accumulés et d'une réserve spéciale constituée des différentes commissions prélevées par la Banque lors de l'octroi de prêts et de garanties. Les principales ressources destinées au financement des prêts ne proviennent ainsi ni de son capital, ni de ses réserves, mais de l'émission d'obligations ou d'autres titres de créance sur le marché. La B.l.RD., qui représente environ les trois quarts des prêts annuels du groupe de la Banque mondiale, lève pratiquement tous les fonds dont elle a besoin sur les marchés financiers. Elle place ses obligations et d'autres titres de créance cotés A.A.A. auprès de fonds de pension, de compagnies d'assurances, de sociétés, d'autres banques et de particuliers de tous les pays du monde. Les taux d'intérêt qu'elle applique il ses emprunteurs sont basés sur le coOt de ses emprunts.
A la différence de la B.J.RD., les ressources de l'A.l.O. proviennent de contributions faites par des Etats. Près de 40 pays participent au financement de l'A.J.O., dont les ressources sont reconstituées tous les trois ans. Les pays membres bailleurs de fonds incluent non seulement des pays industriels tels que l'Allemagne, les Etats-Unis, la France, le Japon et le Royaume-Uni, mais aussi des pays en développement et à économie en transition tels que l'Argentine, le Botswana, le Brésil, la Fédération de Russie, la Hongrie, la République de Corée et la Turquie, dont certains ont auparavant été eux-mêmes des emprunteurs de l'A.J.O. Les ressources de l'A.J.O. sont gérées avec la même circonspection que celles de la B.l.R.O. Tout comme pour la B.I.RO., il n'y a jamais eu de défaillance sur les crédits de l'A.I.D.
Bibliographie: J. Touscoz, « Le Groupe de la Banque Mondiale face aux exigences du développemenl », R.B.D./., Vol. VI, 1970-1, p_ 10-43; E_ Jos,« L'agence multilatérale de garantie des investissements ». R.G.D.J.P., na 2, 1994; L. Boisson de Chazoumes, « Le Fonds pour l'Environnement Mondial: recherche et conquête de son identité )), A.F.D.I..
1995, p. 612-632; Ph. Saunier, «Organisations internationales universelles à compétence monétaire et financière». J-Cl. Droit international, Paris. 1996, Fase. 135-1 et 135-2;
E. Brown-Weiss, A. Rigo-Sureda & L Boisson de Chazournes, (eds). 71Je World Bank, International Financial Institutions. and the Development of international Law, nO 31, 1999, p. 117; H. Bretaudeau, La Banque mondiale, P.U.F., 1986; I.F.l. Shihala, The World Bank in a Changing World: Selected Essays and Lectures, vol. II. The Hague, Nijhoff, 1995. On se référera aussi aux rapports annuels des institutions du Groupe de la Banque mondiale ainsi qu'à leurs publications sectorielles. Des informations peuvent aussi être trouvées SlU' les sites électroniques de ces organisations.
