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Organisations non-gouvernementales et Organisation mondiale du commerce (OMC)
MBENGUE, Makane Moïse
MBENGUE, Makane Moïse. Organisations non-gouvernementales et Organisation mondiale du commerce (OMC). In: Garcia, Th. & Tomkiewicz, V. L'Organisation mondiale du commerce et les sujets de droit . Bruxelles : Bruylant, 2011. p. 245-271
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http://archive-ouverte.unige.ch/unige:56181
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ET ORGANISATION MONDIALE DU COMMERCE (708)
Makane Moïse MBENGUE
Lecturer, Université de Genève, Faculté de droit,
Département de droit international public et organisation internationale
Introduction:« Le Mur» ...
Dans un de ses discours récents, le Directeur Général de l'OMC, Pas- cal Lamy, :insistait sur le fait que les règles de l'OMC sont un « bien public » et, partant, que les États Membres de l'OMC devaient prêter attention au « débat public » a:insi qu'au fait que dans « l'opinion publique (il y a un) sentiment croissant que la mondialisation n'est pas vraiment ce que ses partisans en disent » (709). Ces diverses réfé- rences au « public » traduisent toute l'importance que revêt la néces- saire prise en compte des préoccupations de la « société civile :internationale » (en anglais, « global civil society ») au sein du système commercial multilatéral, notamment depuis l'échec de la Conférence m:inistérielle de l'OMC à Seattle en 1999 (710).
Les ONG sont un des leviers majeurs de ladite société civile :interna- tionale (711). Elles servent de relais :institutionnel au débat et à l'opinion
(708) Les titres des grandes parties de cette contribution sont inspirés de quatre ouvrages majeurs de Jean-Paul Sartre qui, dans l'opinion de l'auteur de cette contribution, reflètent les situations et/ou scénarios dans lesquels doit être envisagée la question du statut et du rôle des ONG à l'OMC.
(709) P. LAMY, « Le système commercial multilatéral et la menace de protectionnisme en crise économique», Allocution, 15 avril 2010, Centre pour les études publiques, Santiago de Chili, dispo- nible sur [http://www.wto.org/french/news_f/sppl_f/sppll53_f.htm]. Nous soulignons.
(710) Sur la réalité de la «société civile internationale», v. J. KEANE, Global C-ivil Society ?, Cambridge, Cambridge University Press, 2003. Sur l'existence de cette « société civile internatio- nale » dans le champ du débat sur le commerce international, v. M. A. ORELLANA, « WTO and Civil Society», in D. BETHLEHEM, D. McRAE, R. NEUFELD, I. VAN DAMME (eds.), The Oxford Handbook of International Trade Law, Oxford, Oxford University Press, 2009, p. 674. L'auteur indique avec rai- son que « [t]he emergence of transnational networks of non-state actors coalescing around shared values and visions regarding particular issues such as human rights, trade, and environment is a dis- tinct feature of the international landscape in our early twenty-first century. In this light, civil society is hardly a unitary category exhausted by any one organization, view, or position, but rather a space where multiple voices debate issues, problems and solutions».
(711) V. sur ce point, CH. BAKKER, L. VIERUCCI, «A Normative or Pragmatic Definition ofNGOs?:
Introduction», in P.-M. DUPUY, L. VIERUCCI (eds.) NGOs in International Law: Ejficiency in Flexibility, Cheltenham, Edward Elgar, 2008, pp. 1-17.
publics (712). Une ONG est une « association privée qui exerce ses acti- vités à but non lucratif, sur le plan interne ou dans le cadre inter- national» (713). Derrière la question des relations entre les ONG, en tant que sujets de droits, et l'OMC, se pose en toile de fond la probléma- tique de la transparence au sein du système commercial multilatéral. La transparence à l'OMC a trait à deux aspects (714). D'une part, elle ren- voie au débat sur la nécessité de mieux intégrer les ONG au processus de négociation et au processus décisionnel à l'OMC. D'autre part, elle sou- lève le débat sur les voies adéquates à mettre en place pour permettre des relations effectives entre les ONG et l'OMC.
De façon panoramique, la transparence repose sur deux piliers : l'accès à l'information et la participation des ONG au processus déci- sionnel. Vue sous cet angle, la transparence est «boiteuse » au sein du système commercial multilatéral. En effet, si l'accès à l'information est généralement satisfaisant (715), la participation des ONG au processus décisionnel est inexistante, pour ne pas dire fantasmatique. Le ton a très vite été donné en 1996 par le Conseil général de l'OMC qui a souli- gné que « [l]es Membres ont insisté sur le caractère particulier de l'OMC, qui est à la fois un traité intergouvernemental juridiquement contraignant qui établit des droits et des obligations entre ses Mem- bres et une enceinte pour des négociations. À la suite de longues dis- cussions, il apparaît que, de l'avis général, il ne sera pas possible de faire participer directement les ONG aux travaux de l'OMC ni à ses réunions» (716).
Cette prise de position tranchée du Conseil général de l'OMC indi- que a contrario que seule une participation indirecte des ONG aux
(712} Sur ce point, v. par exemple, P. VAN DEN BosscHE, «NGO Involvement in the WTO:
A Comparative Perspective», JJEL, vol. 11, n° 4, p. 718. L'auteur affirme que « [p]eople are using internationally operating NGOs to express their political views and/or promote their interests ».
(713} J. SALMON (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Bruylant, 2001, p. 793.
(714) Pour des développements sur la question, v. S. CHARNOVITZ, « WTO Cosmopolitics », N Y UJ Jnt'l L. & Pol, vol. 34, 2002, p. 232.
(715) V., par exemple, H. KovACH, C. NELIGAN, S. BURALL, Power without Accountability Report, Londres, One World Trust, 2003, p. 15. « Information on the WTO's tracte activities is excel- lent. The WTO provides access to the legal texts of its agreements by topic, alongside a full, non- technical description of the law. This is very important given the technical nature of much of the work it covers. The public are able to review the extent to which members have implemented agreements and view the process and documentation surrounding any decisions taken by the dis- putes panel. The information available from the committees is standardized. Each committee pro- duces an annual report of its work for the General Council outlining its activities ».
(716} Lignes directrices pour les arrangements concernant les relations avec les organisations non gouvernementales, Décision adoptée par le Conseil général de l'OMC le 18 juillet 1996, doc.
WT/L/162 (23 juillet 1996), point 6. Nous soulignons.
travaux de l'OMC et à ses réunions est envisageable. Seulement, que signifie la participation indirecte des ONG au processus décisionnel dans le cadre du système commercial multilatéral ? Au-delà de ce que la pratique de l'OMC peut enseigner sur la question, il apparaît que la frontière entre participation directe et participation indirecte des ONG est susceptible de variation selon l'entendement que l'on a des« Mots»
inscrits dans l'acte constitutif de l'OMC, en l'occurrence la « consul- tation » et la « coopération » avec les ONG (I).
Ce sont les fortes différences d'entendement sur le « sens ordinaire des termes » (pour emprunter un vocable cher aux internationalistes) qui expliquent que suite à la position nette et tranchée du Conseil général de l'OMC en 1996, d'autres positions encore plus nettes sont apparues faisant écho d'un certain imbroglio. En effet, que penser de la déclaration en 1999 de Bill Clinton, alors Président des États-Unis, selon laquelle « if we want the world trading system to have legitimacy, we have to got to allow every legitimate group with any kind of beef, whether they're right or wrong, to have some access to the deliberative process of the WTO » (717)? Ou bien que déduire du discours pro- noncé par Mike Moore, ancien Directeur Général de l'OMC, devant l'Organisation internationale du Travail ( « OIT ») et en vertu duquel
« the WTO will always remain an Inter-governmental organization, because ultimately it is always our member Governments and Parlia- ments that must ratify any agreements we conclude. We need to encourage better-focused and more constructive inputs from civil society. They should be given a voice, but not a vote. But in return, we should seek from civil society and its representatives a formal code of conduct, and much greater transparency and accountability from them tous and to their membership » (718).
Il convient donc de préciser d'emblée que l'OMC, contrairement à ce qui se dit et malgré les obstacles réels, n'est pas anti-ONG. L:OMC a même conclu - fait rarement mentionné - un accord avec des ONG (la Chambre de Commerce Internationale (« CCI ») et la Fédération internationale des sociétés d'expédition(« IFIA »))en vue de l'établis- sement de l'Entité indépendante chargée de veiller à l'application de
(717) « Remarks at the Democratic Leadership Council Gala'» White House, Office of the Press of the Secretary, 13 octobre 1999, cité par S. CHARNOVITZ, « Opening the WTO to Non-Governrnental lnterests »,Ford. Jnt'l L.J, vol. 24, November-December 2000, p. 513.
(718) M. MOORE, « How Tracte Liberalization Impacts on Employrnent », Discours prononcé devant le Groupe de travail de !'OIT sur la dimension sociale de la mondialisation, Genève, 18 mars 2002, disponible sur [http://www.wto.org/french/news_f/sprnrn_f/spmm80_f.htm].
l'Accord de l'OMC sur l'inspection avant expédition (719). Toutefois, ce qui semble poser problème dans le cadre du système commercial multilatéral, c'est uneformalisation tous azimuts des relations procé- durales et matérielles entre les ONG et les organes de l'OMC. Une ana- lyse factuelle du statut et du rôle des ONG à l'OMC fait ressortir que les
« Chemins de la liberté » - autrement dit, les chemins vers une inté- gration plus importante des ONG - passent par des mécanismes de type informel (II).
I. - «Les Mots»: la consultation et la coopération avec les ONG au sein du système commercial multilatéral
L'importance des ONG en tant qu'acteurs du système international a été reconnue dès 1945 par le biais de l'article 71 de la Charte des Nations Unies qui prévoit que le « Conseil économique et social peut prendre toutes dispositions utiles pour consulter les organisations non gouvernementales qui s'occupent de questions relevant de sa compétence». Sur le plan purement constitutionnel, l'Accord de Mar- rakech instituant l'OMC va plus loin que la Charte des Nations Unies en habilitant le Conseil général de l'OMC - organe suprême et plénier de décision - non seulement à consulter mais également à coopérer
« avec les organisations non gouvernementales s'occupant de ques- tions en rapport avec celles dont l'OMC traite » (720).
Le sens ordinaire des termes révèle ainsi que le mandat constitution- nel attribué au Conseil général de l'OMC quant à ses relations avec les ONG est beaucoup plus large en principe que le mandat constitutionnel du Conseil économique et social (CES) de l'ONU en la matière. Le pou- voir de coopérer englobe « par une conséquence nécessaire » ( « by necessary implication ») (721) le pouvoir de consulter ; mais l'inverse n'est pas toujours vrai. Aussi, certains actes constitutifs d'institutions spécialisées du système des Nations Unies ont-ils opté pour un langage différent de celui de l'article 71 de la Charte des Nations Unies, préférant
(719) Accord entre !'Organisation mondiale du commerce, la Chambre de commerce internatio- nale (« CCI ») et la Fédération internationale des sociétés d'expédition («!FIA») concernant la mise en œuvre de l'article 4 de !'Accord de l'OMC sur l'inspection avant expédition, Décision du Conseil général du 13 décembre 1995, Annexe l, doc. WT/L/125/Rev.1, 9 février 1996, p. 4.
(720) Article V:2 de !'Accord instituant !'Organisation mondiale du commerce, Marrakech, 1994.
(721) CIJ, Réparation des dommages subis au service des Nations Unies, avis consultatif du 11avril1949, Rec., 1949, p. 12.
mettre en avant le pouvoir de « coopération » des organes principaux et subsidiaires desdites institutions avec les ONG. Pour illustration, la Constitution de l'Organisation internationale pour les migrations (« OIM »)dispose que dans l'accomplissement de ses fonctions,« l'Orga- nisation coopère étroitement avec les organisations internationales gou- vernementales et non gouvernementales concernées par les questions de migration, de réfugiés et de ressources humaines afin, entre autres, de faciliter la coordination des activités internationales en ces domaines » (722).
Du fait de sa spécificité, il convient de s'interroger sur l'origine de la clause sur les ONG dans l'Accord de Marrakech (A) avant de se pen- cher sur l'interprétation qui en a été faite en pratique par le Conseil général de l'OMC (B).
A. De La Havane à Marrakech ou l'évolution des paradigmes concernant le statut des ONG dans le système
commercial international
L'Accord de Marrakech s'est quasiment inspiré mot à mot de la défunte Charte de la Havane instituant une Organisation internationale du commerce (« OIC ») et qui envisageait que « l'Organisation pourra conclure les arrangements propres à faciliter les consultations et la coopération avec les organisations non gouvernementales intéressées à des questions relevant de la présente Charte » (723). Toutefois, un aspect propre à la Charte de la Havane mérite d'être mentionné. Il a trait à l'idée de facilitation des relations avec les ONG. Là où l'Accord de Marrakech ne parle que d' « arrangements appropriés aux fins de consultation et de coopération », la Charte de la Havane soulignait la nécessité de tels arrangements afin de « faciliter » les consultations et la coopération avec les ONG. Par conséquent, dans sa lettre, la Charte de la Havane était plus progressiste que l'Accord de Marrakech et prô- nait une sorte d'approche proactive de la coopération entre l'OIC et les ONG (724). La lecture des textes anglais de la Charte de la Havane et de l'Accord de Marrakech laisse entrevoir le même constat. La Charte
(722) Constitution de !'Organisation internationale pour les migrations, 1951, article 1.2. Nous soulignons.
(723) Charte de la Havane instituant une Organisation internationale du commerce, 1948, article 87.2. Nous soulignons.
(724) Sur l'origine de la disposition concernant les ONG dans la Charte de La Havane (article 87.2), v. S. CHARNOVITZ, J. WJCKHAM, « Non-Goverrunental Organizations and the Original International Tracte Regime », JWT, 1995, p. 111.
de la Havane prévoyait que « the Organization may make suitable arrangements for consultation and co-operation with non-governmen- tal organizations concerned with matters within the scope of this Charter » tandis que !'Accord de Marrakech fait référence aux
« appropriate arrangements for consultation and cooperation with non-governmental organizations concerned with matters related to those of the WTO » (725).
Si une ambiguïté devait persister sur le sens ordinaire à conférer aux termes de la Charte de La Havane en relation avec les ONG, il suffit de se référer conformément aux règles coutumières d'interprétation du droit international public (726) aux « travaux préparatoires » et aux
« circonstances dans lesquelles le traité a été conclu ». Il en ressort que des ONG ont physiquement participé à la conférence qui a permis l'éla- boration de la Charte de La Havane (727). C'était le cas du World Federation of Trade Unions, de l'American Federation of Labor et de la Chambre de Commerce Internationale (« CCI »). Un tel état de faits confirme que l'esprit et la lettre de la Charte de La Havane visaient une participation effective des ONG aux activités de ce qu'aurait dû être l'OIC.
La pratique subséquente à la Charte de La Havane et celle précédant l'entrée en vigueur de l'Accord de Marrakech donnent lieu à une cer- taine confusion sur le statut des ONG au sein du système commercial international. Sous l'ère du GATT, l'activité des ONG était inexistante.
Il n'existait aucune clause de coopération avec les ONG dans le texte du GATT de 1947. Seuls des contacts de nature informelle et ad hoc étaient mis en place. Au demeurant, il semble que durant les 4 7 années d'existence du GATT, la CCI a été la seule ONG à avoir participé occa- sionnellement aux activités des organes du GATT (728).
Au milieu de ce désert, un oasis s'offrit aux ONG lors du Cycle de Tokyo (1973-1979) avec la conclusion de deux accords plurilatéraux, en l'occurrence !'Arrangement relatif à la viande bovine et !'Arrange- ment international relatif au secteur laitier qui prévoyaient que les Conseils respectivement institués pour administrer lesdits Arrange- ments « prendr[ont] toutes dispositions appropriées pour procéder à
(725) Nous soulignons.
(726) Convention de Vienne sur le droit des traités, 1969, article 32.
(727) V. sur ce point, S. CHARNOVITZ, J. WICKHAM, « Non-Governrnental Organizations and the Original International Tracte Regirne »,op. cit., p. 115.
(728) V. sur ce point, S. CHARNOVITZ, « Opening the WTO to Non-Govermnental Interests »,op.
cit., p. 496.
des consultations ou collaborer avec des organisations intergouverne- mentales et non gouvernementales » (729).
Ici encore, le sens ordinaire des termes mérite que l'on s'y appesan- tisse. Tandis que la Charte de la Havane et l'Accord de Marrakech con- fèrent un pouvoir discrétionnaire dans l'adoption d'instruments aux fins de coopération avec les ONG (« L'Organisation pourra» dans le cas de la Charte de la Havane et le « Conseil général pourra » dans le cas de l'Accord de Marrakech), les deux Arrangements du Cycle de Tokyo imposent une obligation de procéder à l'adoption de tels instruments («le Conseil prendra» ; en anglais, «The Council shall make whatever arrangements »). Ainsi, malgré le fait que le GATT « failed to establish any formal linkages with NGOs or social movements » (730), la prati- que de certaines parties contractantes du GATT a consisté quant à elle à formuler une obligation de consultation et de coopération avec les ONG. Comment qualifier cette pratique? Il est difficile de considérer qu'il s'agissait d'une « pratique ultérieurement suivie dans l'application du traité par laquelle est établi l'accord des parties à l'égard de l'inter- prétation du traité» (731). En effet, comme il a déjà été indiqué, il n'existait aucune disposition dans le GATT qui traitait de la relation entre, d'une part, les Parties Contractantes du GATT ou le Secrétariat du GATT et, d'autre part, les ONG. Dès lors, la pratique résultant des deux Arrangements du Cycle de Tokyo est de nature sui generis et témoigne de la fragmentation du GATT qui prévalait à l'époque.
L'obligation de mise en oeuvre d'arrangements aux fins de la consul- tation et de la coopération avec les ONG n'est pas la seule pratique insolite résultant des deux Arrangements du Cycle de Tokyo. Ces der- niers prévoyaient, par ailleurs, que les Conseils par eux institués pou- vaient «inviter toute organisation (non gouvernementale) à assister à l'une quelconque de ses réunions en qualité d'observateur » (732).
La possibilité pour les ONG de bénéficier d'un statut d'observateur dans les réunions du Conseil général de l'OMC ou d'autres organes de l'OMC n'est pas explicitement mentionnée par l'Accord de Marrakech.
(729) Arrangement relatif à la viande bovine, 1979, article V.4 et Arrangement international relatif au secteur laitier, 1979, article VJI.l d).
(730) CH. SoH, « The Role of NGOs in International Economie Organizations : Critical Theory Perspectives», p. 28, disponible sur [http://www.koreagsis.ac.kr/research/journal/vol7/7-02-Chan- grok%20Soh.pdf].
(731) Convention de Vienne sur le droit des traités, 1969, article 31.3 b).
(732) Arrangement relatif à la viande bovine, 1979, article V5 et Arrangement international relatif au secteur laitier, 1979, article VJI.l e). Nous soulignons.
Ces divers aspects renforcent la présomption selon laquelle la rédac- tion de l'article V:2 de l'Accord de Marrakech s'est principalement ins- pirée de la Charte de La Havane et non des deux Arrangements du cycle de Tokyo ni des clauses prévues dans d'autres actes constitutifs d'organisations internationales. Il est difficile d'avoir une certitude à cet égard tant il y a peu de traçabilité sur l'historique de l'incorporation et de la négociation de l'article V:2 de l'Accord de Marrakech. Ainsi que l'explique Steve Charnovitz, «in 1991, the language on NGOs came into the Uruguay Round as part of a compromise negotiating text cob- bled together by Arthur Dunkel, then Director-General of GATT. The trade negotiators did not discuss this NGO language in detail. Had they done so, it might have been deleted » (733).
Le pessimisme d'un tel constat traduit en filigrane les obstacles aux- quels les ONG sont confrontées dans le cadre du système commercial multilatéral. Les obstacles en question sont de nature idéologique et juridico-institutionnelle. Si les obstacles de nature idéologique sont souvent abordés dans la doctrine (734), il n'en est pas de même des obstacles de nature juridico-institutionnelle dont le plus important a trait au statut de sujets de droit interne des ONG.
(733) S. CHARNOVITZ, « Opening the WTO to Non-Governmental Interests »,op. cit., p. 498.
(734) Sur ces obstacles idéologiques, v. par exemple, D. Esty, « Non-Governmental Organiza- tions at the World Tracte Organization: Cooperation, Competition, or Exclusion», JIEL, vol. 1, 1998, p. 136; J. 1. DUNOFF, «The Misguided Debate over NGO Participation at the WTO », JIEL, vol. 1, 1998, p. 437; M. Krajewski, « Democratic Legitimacy and Constitutional Perspectives of WTO Law», JWT, vol. 35, 2001, pp. 167-186; D. D. BRAD10w, «The Times They Are A-Changing:
Sorne Preliminary Thoughts on Developing Countries, NGOs and the Reform of the WTO »,George Washington International Law Review, vol. 33, 2001, p. 503 ; J. DUNOFF, «Public Participation in the Tracte Regime: Of Litigation, Frustration, Agitation and Legitimation », Rutgers Law Review, vol. 56, 2004, p. 970 ; R. HowsE, « From Politics to Technocracy- and Back Again : The Fate of the Multilateral Trading Regime »,AJJL, vol. 96, 2001, p. 115; P. VAN DEN BosscHE, «NGO lnvolvement in the WTO: A Comparative Perspective», op. cit., pp. 720-721. Van den Bossche présente de façon systématique les différents arguments en faveur ou contre la participation des ONG au sein du système commercial multilatéral: ainsi, « [t]here are four main arguments in favour of (greater) NGO involvement in WTO activities ( ... ). First, NGO participation will enhance the WTO decision- making process because NGOs will provide information, arguments, and perspectives that govem- ments do not bring forward ( ... ). Second, NGO participation will increase the legitimacy of the WTO ( ... ). Third, transnational interests and concems may not be adequately represented by any national government. By allowing NGO involvement in WTO discussions, the WTO would hear about important issues which are international in nature ( ... ). Finally, hearing NGOs at the WTO can compensate for the fact that NGOs are not always heard at the national level in every country (. .. ). There are equally four main arguments against (greater) involvement of NGOs in the work of the WTO. First, NGO involvement may lead the decision-making process to be captured by special interests ( ... ).Second, many NGOs Jack legitimacy ( ... ). Third, most developing-country Members abject to greater involvement of NGOs ( ... ). Finally, WTO decision making, with its consensus requirement, is already difficult. NGO involvement will make negotiations and decision making even more difficult ( ... ) ».
B. Du national au « transnational » ou le débat sur l'intérêt d'une participation des ONG au sein du système commercial multilatéral
Se posant la question de savoir ce qu'est l'OMC, un auteur répond avec justesse que « a reader of the Marrakech Agreement Establishing the World Trade Organization would see that it is an international orga- nization set up to supervise national trade policy » (735). C'est en raison de cette perception selon laquelle l'OMC est un simple forum de négociations et de supervision de la politique commerciale nationale de ses États Membres qu'un léger consensus se dessine parmi certains États membres de l'OMC quant à la nécessité d'instaurer le débat public sur l'OMC à l'échelon national et non à l'échelon du système commercial multilatéral. Partant, la tendance qui consiste à labelliser (pour ne pas dire qualifier !) les ONG de sujets de droit interne peut être préjudiciable aux ONG. En effet, cela implique que les ONG sont chacune soumise à la juridiction nationale d'un État et que c'est essen- tiellement dans les limites de cette juridiction qu'une ONG donnée devrait faire entendre sa voix et non nécessairement au sein de l'OMC perse.
Les Lignes directrices pour les arrangements concernant les rela- tions avec les organisations non gouvernementales (ci-après, les
«Lignes directrices de 1996 ») adoptées par le Conseil général de l'OMC en juillet 1996 en vertu de l'article V:2 de l'Accord de Marrakech s'inscrivent quelque peu dans cette logique. Le point 6 des Lignes directrices de 1996 précise que « la consultation et la coopération avec les ONG peuvent aussi être renforcées de façon constructive par des processus appropriés au niveau national, où réside la responsabi- lité première de tenir compte des différents éléments d'intérêt public qui influent sur l'élaboration de la politique commerciale » (736). Ce passage fait suite, en réalité, à la première partie du point 6 des Lignes directrices de 1996 dans laquelle le Conseil général déclare: « [à] la suite de longues discussions, il apparaît que, de l'avis général, il ne sera pas possible de faire participer directement les ONG aux travaux de l'OMC ni à ses réunions » (737).
(735) S. CHARNOVITZ, « Opening the WTO to Non-Governmental Interests », op. cit., p. 495.
Nous soulignons.
(736) Lignes dITectrices pour les arrangements concernant les relations avec les organisations non gouvernementales, Décision adoptée par le Conseil général de l'OMC le 18juillet 1996, doc.
WTIU162 (23 juillet 1996), point 6. Nous soulignons.
(737) Ibid.
Autrement dit, ce n'est pas de la seule qualité de sujets de droit interne des ONG dont résulte le souci de confier« au niveau national», la «responsabilité première» de garantir la participation des ONG.
C'est aussi et surtout une conséquence de 1'« avis général» des États Membres de l'OMC. Or, une telle perspective semble a priori poser pro- blème eu égard au mandat constitutionnel du Conseil général. L'article V:2 de l'Accord de Marrakech prévoit que « [l]e Conseil général pourra conclure des arrangements appropriés aux fins de consultation et de coopération avec les organisations non gouvernementales s'occupant de questions en rapport avec celles dont l'OMC traite» (738).
Il n'est fait aucune mention de la nécessité de conclure des arrange- ments ou de formuler des lignes directrices concernant la participation des ONG au« niveau national». Le Conseil général est le destinataire de l'article V:2. En tant que tel et à la lumière du pouvoir discrétion- naire dont il bénéficie en vertu de l'article V:2, le Conseil général peut décider des arrangements appropriés pour encadrer la consultation et la coopération avec les ONG au sein du système commercial multilaté- ral et non en dehors (739). Ainsi que le remarque Steve Charnovitz,
« the Guidelines did not explain why the national level should be the primary one for taking into account the different elements of public interest which are brought to bear on trade policy-making » (7 40).
Limiter la participation directe des ONG au niveau national pour ce qui est de la politique commerciale n'est pas un gage suffisant de
« consultation » ou de « coopération » avec les organisations gouverne- mentales et pourrait dénaturer l'objet et le but de l'article V:2 de l'Accord de Marrakech. L'interprétation de l'article V:2 de l'Accord de Marrakech doit tenir compte de son contexte, et en particulier, de la Déclaration ministérielle de Marrakech qui souligne que « l'établisse- ment de l'Organisation mondiale du commerce marque l'avènement d'une ère nouvelle de coopération économique mondiale, répondant au désir généralisé d'opérer dans un système commercial multilatéral plus juste et plus ouvert au profit et pour la prospérité de la population de leurs pays» (741). Si le système commercial multi-
(738) Nous soulignons.
(739) V. P. VAN DEN BosscHE, «NGO Involvement in the WTO: A Comparative Perspective», op.
cit., p. 724. Selon ce dernier, « [w]hile Article V:2 of the WTO Agreement allows the General Council to provide for full-fiedged involvement of NGOs in WTO activities, the General Council opted in 1996 to direct the main responsibility for engaging with civil society to the national level ».
(740) S. CHARNOVITZ, « Opening the WTO to Non-Govemmental Interests »,op. cit., p. 500.
(741) Déclaration ministérielle de Marrakech, 1994, § 2. Nous soulignons.
latéral a pour objectif la « prospérité de la population » des États Mem- bres de l'OMC, alors l'OMC (et le Conseil général en vertu de l'article V:2) doit garantir une coopération effective avec les ONG qui souvent repré- sentent des fragments importants de la population des États (7 42).
La Déclaration de la Conférence ministérielle de Doha opte pour un équilibre entre le niveau national et le niveau multilatéral aux fins de la consultation et de la coopération avec les ONG. La Déclaration indique que «tout en soulignant le caractère intergouvernemental de l'organi- sation, nous sommes déterminés à rendre les activités de l'OMC plus transparentes, y compris par une diffusion plus efficace et plus rapide de l'information, et à améliorer le dialogue avec le public. Nous conti- nuerons donc, aux niveaux national et multilatéral, de mieux faire comprendre l'OMC au public et de faire connaître les avantages d'un système commercial multilatéral libéral, fondé sur des règles » (7 43).
La Déclaration de Doha permet ainsi de « relier le local avec le global » (7 44) et confirme que le rôle de « la société civile est vital dans les deux sens » (7 45).
La perspective du point 6 des Lignes directrices de 1996 est en déphasage avec la réalité de l'action des ONG dans le champ du com- merce international. Les ONG ont tendance de plus en plus à agir en réseaux transnationaux. Ainsi, le lien national devient diffus et l'idée d'un cantonnement de la participation des ONG « au niveau national » perd de son sens. Pour illustration, en 2006, l'Association des Nations de l'Asie du Sud-Est (« ANASE »et de son sigle anglais, «ASEAN») a révisé les Lignes directrices relatives aux relations entre l'ASEAN et les ONG. Ces lignes sont désormais des Guidelines on ASEAN's rela- tions with Civil Society Organisations (CSO). Elles ne font plus référence aux ONG, mais aux« Organisations de la société civile» dans la mesure où cette expression recouvre mieux la complexité institu- tionnelle des ONG ou leur propension à agir en réseaux. En outre, les nouvelles lignes directrices de l'ANASE font abstraction de la qualité de sujets de droit interne des CSO et définissent un CSO comme étant composé de personnes physiques ou morales de « l'ANASE » et non exclusivement de personnes physiques ou morales provenant d'un des
(7 42) Pour une position similaire, v. R. HowsE, « For Citizen's Task Force on the Future of the World Tracte Organization », Rutgers Law Review, vol. 56, 2004, pp. 877-884.
(743) Déclaration de la Conférence ministérielle de Doha, 2001, § 10. Nous soulignons.
(744) Nous peuples: société civile, Organisation des Nations Unies et gouvernance mon- diale, Rapport du Groupe de personnalités éminentes sur les relations entre !'Organisation des Nations Unies et la société civile, A/58/817, 11juin2004, p. 10.
(745) Ibid.
États membres de l'ANASE : « [a] civil society organization (hereinaf- ter referred to as « CSO ») that is a non-profit making association of ASEAN persons, natural or juridical, organized to promote, strengthen and help realize the airns and objectives of ASEAN cooperation in the political, econornic, social, cultural, scientific, medical and technologi- cal fields, may be affiliated to ASEAN » (7 46).
L'action des ONG en réseaux se fait ressentir à différents niveaux du système commercial multilatéral. Par exemple, à l'échelle du système de règlement des différends de l'OMC, ce sont de plus en plus des coa- litions transnationales d'ONG qui procèdent à la soumission de mémoi- res d'amici curiae. Pensons à l'affaire Brésil - Mesures visant l'importation de pneumatiques rechapés dans laquelle une coalition d'ONG provenant d'Europe et des pays membres du MERCOSUR a soumis conjointement un mémoire d'amicus curiae à l'Organe d'appel de l'OMC. Il s'agissait plus précisément des neuf ONG suivantes : Asso- ciaçêio de Combate aos Poluentes ( « ACPO »), Brésil ; Associaçêio de Proteçêio ao Meio Ambiente de Cianorte (« APROMAC »), Brésil;
Centra de Derechos Humanos y Ambiente (« CEDHA »),Argentine;
Center for International Environmental law - Centre du droit international de l'environnemental («CIEL»), États-Unis et Suisse;
Conectas Direitos Humanos, Brésil ; Amis de la Terre Europe, Belgique ; The German NGO Forum on Environment and Develop- ment, Allemagne ; Justiça Global, Brésil ; et Instituto 0 Direito por UmPlaneta Verde, Brésil (747).
Une autre tendance intéressante se dessine. C'est celle qui consiste pour certains États Membres de l'OMC à soumettre eux-mêmes des rap- ports, communiqués ou exposés provenant d'ONG « transnationales » ou agissant en réseaux, lorsque lesdits rapports ou communiqués reflètent des positions que ces États partagent. Ainsi, en 2000, l'Australie a demandé au Secrétariat de l'OMC de faire circuler auprès des autres États Membres, un« exposé» préparé par les Chefs de file du secteur agricole dans le cadre du Groupe de Cairns (Cairns Group Farm Leaders) (7 48)
(746) Guidelines onASEAN's relations with Civil Society Organisations, 2006, § 1, disponi- ble sur [http://www.aseansec.org/18362.htm]. Le paragraphe 8 e} des Lignes directrices prévoit éga- lement que «[a] CSO whose membership cornes from a relatively even spread of the ASEAN Member Countries may be aJlowed affiliation, provided that ASEAN is satisfied that the CSO merits affiliation and the non-participating Member Countries have given their consent to the CSO and provided further that membership shaJl remain open for other Member Countries ».
(747) Brésil - Mesures visant l'importation de pneumatiques rechapés, rapport de
!'Organe d'appel, 3 décembre 2007, WT/DS332/AB/R, § 7.
(7 48) V. Exposé par les Chefs de file du secteur agricole dans le cadre du Groupe de Cairns aux Ministres du Groupe de Cairns, Communication de l'Australie, doc. WT/L/368, 30 octobre 2000.
et une « invitation à agir » de l'Alliance mondiale pour la réforme et la libéralisation du commerce du sucre (Global Alliance for Sugar Trade Rejorm and Liberalization) (749). Le Groupe de Cairns compte 18 pays exportateurs de produits agricoles et représente des millions d'agriculteurs d'Amérique latine, d'Australasie, du Canada, de l'Afrique du Sud, de l'Asie et du Pacifique. L'Alliance mondiale pour la réforme et la libéralisation du commerce du sucre, quant à elle, regroupe des ONG d'Afrique du Sud, d'Amérique latine, de l'Asie, de l'Australie et du Canada. Méconnaître cette réalité « transnationale »
de la structure institutionnelle ou de l'action des ONG et « telling these groups that they must exert influence only at the national level » (750), revient à « deprive them of their transnational essence » (751).
Ces divers développements démontrent que le contenu à donner à la
« consultation » et à la « coopération » avec les ONG en vertu de l'arti- cle V:2 de l'Accord de Marrakech est avant tout une question d'entende- ment et d'interprétation de ces mots. Comme l'explique Steve Charno- vitz, « the real issue is not whether NGOs should receive recognition from the WTO, but rather what forms of consultation and cooperation are appropriate ( ... ) . In deciding what modes of cooperation are appro- priate, governments are hindered by verbal barriers. Phrases like
« NGOS should be able to participate » or « NGOs deserve a seat at the table » are ambiguous in English and probably equally confusing in other languages. Thus, at least some of the conflict about NGOs may result from verbal misunderstanding rather than real disagreement » (752).
II. - « Les Chemins de la Liberté » : du formel à l'informel dans la consultation et la coopération avec les ONG
L'adoption des Lignes directrices de 1996 n'a pas eu d'effet
« calmant » sur les passions qui entourent le débat relatif aux relations entre ONG et OMC, mais elle a permis de poser quelques jalons en vue de l'établissement de mécanismes de consultation et de coopération avec les ONG. En 1998, la question de la« transparence des travaux de
(749) V. Alliance mondiale pour la réforme et la libéralisation du commerce du sucre, Corrununication de l'Australie, doc. WT/L/367, 30 octobre 2000.
(750) D. EsTY, « Non-Goverrunental Organizations at the World Tracte Organization: Coopera- tion, Cornpetition, or Exclusion», op. cit., p. 141.
(751) Ibid.
(752) S. CHARNOVITZ, « Opening the WTO to Non-Goverrunental Interests », op. cit., pp. 521- 522.
l'OMC » fut de nouveau discutée lors d'une réunion du Conseil général de l'OMC et, ce fut l'occasion pour le Directeur Général de l'époque, Renato Ruggiero, de faire le point sur les actions présentes et futures du Secrétariat de l'OMC en matière de collaboration avec les ONG (753). Il est intéressant de noter que le Directeur Général a insisté sur le fait que les mesures qui avaient été prises concernant les relations de l'OMC avec la société civile « étaient fondées sur un man- dat très clair et précis confié par le Conseil général» (754).
Une telle affirmation peut sembler étrange à tout lecteur attentif des Lignes directrices de 1996. Celles-ci, loin de confier un mandat « clair et précis», portent plutôt à croire que le Conseil général de l'OMC a délégué le pouvoir qui lui est reconnu en vertu de l'article V:2 de l'Accord de Marrakech de « conclure des arrangements » au Secréta- riat de l'OMC. Faut-il le rappeler, la Décision de 1996 n'est pas une décision sur les « arrangements » per se concernant les relations avec les ONG ; c'est une décision sur les « lignes directrices » concernant la formulation et/ou la mise en œuvre de tels arrangements. En d'autres termes, la Décision de 1996 du Conseil général n'établit aucune règle de
(753) V Conseil général, Compte rendu de la réunion, doc. WT/GC/M/29, 30 septembre 1998, p. 26-27. Le Directeur Général de l'OMC a affirmé que les Lignes directrices de 1996 avaient« permis d'ouvrir les portes de la Conférence ministérielle aux ONG. Plus de 300 représentants d'ONG du monde entier s'étaient rendus à Singapour pour assister à la première Conférence ministérielle et la Conférence ministérielle tenue à Genève en mai 1998 avait connu le même succès. Le Secrétariat avait organisé quatre symposiums très utiles sur des questions allant de la facilitation des échanges et de la marginalisation des pays les moins avancés jusqu'aux relations entre commerce et environne- ment. Il organisait actuellement sept symposiums régionaux sur le commerce et l'environnement avec le concours des pays en développement. Sur la base de cette expérience, il était prévu d'organiser d'autres symposiums (. .. ).Par ailleurs, l'OMC avait créé sur le réseau Internet un site Web générale- ment considéré comme l'un des meilleurs parmi ceux des organisations internationales. Tous les documents mis en distribution générale étaient maintenant accessibles sur-le-champ aux ONG, uni- versitaires et autres membres intéressés du public et pouvaient être téléchargés. Selon les estimations du Secrétariat, plus d'un million de personnes dans 134 pays consultaient chaque année le site Web de l'OMC. Ces réalisations - toutes obtenues au cours des trois dernières années seulement - consti- tuaient un important pas en avant. Il serait pourtant possible de faire mieux et davantage. C'était pour cette raison que, conformément aux lignes directrices de 1996 du Conseil général, le Secrétariat envi- sageait maintenant en premier lieu d'organiser périodiquement à l'intention des ONG des réunions d'information similaires à celles dont bénéficiaient déjà les médias, mais adaptées aux intérêts et au contexte particuliers de la communauté des ONG. Deuxièmement, la Division des relations extérieu- res établirait dorénavant chaque mois une liste des documents des ONG reçus par le Secrétariat qui seraient mis à la disposition des Membres intéressés. Désormais, les délégations intéressées pour- raient accéder aisément et systématiquement à tous les documents susmentionnés. Troisièmement, un forum spécial destiné aux ONG apparaîtrait bientôt sur le site Web de l'OMC. Ce forum, aisément accessible à tous les visiteurs du site, contiendrait des renseignements d'un intérêt particulier pour les ONG, comme, par exemple, l'annonce des futurs symposiums ou l'indication des publications et des personnes à contacter au Secrétariat. Quatrièmement, le Directeur général rencontrerait le jour sui- vant plusieurs représentants d'ONG. Il s'agirait de la première d'une série de réunions informelles organisées entre le Directeur général et les représentants de différentes ONG, toutes ces réunions ayant pour objet d'améliorer et d'approfondir la compréhension mutuelle qui existait actuellement».
(754) Ibid., p. 26.
procédure particulière régissant les relations entre l'OMC et les ONG.
Par exemple, si telle était l'intention de la Décision de 1996, il aurait fallu au moins, pour s'inscrire dans le cadre du mandat constitutionnel résul- tant de l'article V:2 de l'Accord de Marrakech, préciser les critères juridiques généraux permettant d'identifier « les organisations non gou- vernementales s'occupant de questions en rapport avec celles dont l'OMC traite» (755). Qu'est-ce qui permet de déterminer que des ONG aussi diverses et différentes que Médecins sans frontières, Third World Network, International Center for Sustainable Trade and Development (« ICTSD »), Greenpeace, OXFAM, le World Wide Fund for Nature (« WWF »), la CCI, soient considérées comme des ONG «s'occupant de questions en rapport avec celles dont l'OMC traite» ? Les Lignes directrices de 1996 n'apportent aucune clarification.
Pour mieux mesurer le fait selon lequel la Décision de 1996 du Conseil général de l'OMC n'est pas une décision incorporant des « arrangements », il suffit de comparer les Lignes directrices de 1996 avec la Résolution E/1996/31 du CES des Nations Unies (qui, rappelons-le, jouit en vertu de l'article 71 de la Charte des Nations Unies d'un mandat quasi similaire à celui du Conseil général de l'OMC en vertu de l'article V:2 de l'Accord de Marrakech). La Résolution E/1996/31 « Relations au:x: fins de consulta- tions entre ['Organisation des Nations Unies et les organisations non gouvernementales » contient des dispositions précises et détaillées rela- tives inter alia aux « principes régissant l'établissement de relations aux fins de consultations », « principes régissant la nature des relations aux fins de consultations», à la« participation des ONG aux préparatifs et aux travaux des conférences internationales convoquées par l'Organisation des Nations Unies » ou encore, à la « suspension » et au « retrait du statut consultatif ».
Le seul point« clair et précis» des Lignes directrices de 1996 est celui qui stipule que «pour contribuer à accroître la transparence, les Mem- bres feront en sorte que l'information sur les activités de l'OMC s'ampli- fie, notamment en donnant accès à des documents qui seraient mis en distribution générale plus rapidement que par le passé. Afin de faciliter ce processus, le Secrétariat mettra à la disposition des intéressés, sur un réseau informatique à accès direct, la documentation accessible au public, y compris les documents mis en distribution générale » (756).
(755) Nous soulignons.
(756) Lignes directrices pour les arrangements concernant les relations avec les organisations non gouvernementales, Décision adoptée par le Conseil général de l'OMC le 18juillet 1996, doc.
WT/IJ162 (23 juillet 1996), point 3.
Le restant du texte des Lignes directrices de 1996 pour ce qui est des soi-disant « arrangements » (le point 6 des Lignes directrices n'est donc pas concerné) est plutôt de nature exhortative et rédigé au conditionnel : « [l]e Secrétariat devrait jouer un rôle plus actif dans ses contacts directs avec les ONG qui, parce qu'elles sont un élément de valeur, peuvent contribuer à rendre le débat public plus exact et plus riche. Cette interaction avec les ONG devrait être développée par différents moyens, entre autres l'organisation ponctuelle de sympo- siums sur des questions spécifiques en rapport avec l'OMC, des arran- gements informels qui permettraient de recevoir les renseignements que les ONG souhaiteraient mettre à la disposition des délégations intéressées pour consultation et le maintien de la pratique antérieure consistant à répondre aux demandes de renseignements d'ordre géné- ral et de séances d'information sur l'OMC» (757). C'est ce caractère exhortatif et imprécis qui laisse penser que le Secrétariat de l'OMC bénéficie d'un droit d'initiative pour conclure proprio motu des arran- gements avec les ONG, même si en pratique le Secrétariat demeure prudent quant à une interprétation et à une application larges des Lignes directrices de 1996.
La présente contribution n'a pas pour objet de procéder à la descrip- tion des différents mécanismes mis en place pour permettre une parti- cipation plus effective des ONG au sein du système commercial multilatéral. Lesdits mécanismes ont fait l'objet d'analyses approfon- dies dans plusieurs travaux de doctrine (758). La présente contribu- tion s'appesantira sur un point qui n'a pas véritablement fait l'objet d'attention : la dialectique entre le formel (A) et l'informel (B) dans les relations entre les ONG et l'OMC.
(757) Lignes directrices pour les arrangements concernant les relations avec les organisations non gouvernementales, Décision adoptée par le Conseil général de l'OMC le 18juillet 1996, doc.
WT/L/162 (23 juillet 1996), point 4. Nous soulignons. Nous nous abstiendrons de mentionner le point 5 des Lignes directrices de 1996 tant il est flou. «Si les Présidents des conseils et comités de l'OMC participent aux discussions ou aux réunions avec les ONG, ils le feront à titre personnel à moins que le conseil ou le comité concerné n'en décide autrement».
(758) V., par exemple, G. MARCEAU, P. N. PEDERSEN, «The World Tracte Organization and Civil Society», JWT, vol. 33, 1999, p. 18; L. ZHENGLING, «An Analysis of the Role of NGOs in the WTO », Chinese Journal of International Law, vol. 3, 2004, pp. 485-497; P. VAN DEN BosscHE, «NGO Involvement in the WTO : A Comparative Perspective», op. cit.
A. Le formel : de l'accès des ONG à l'information à l'information sur l'OMC par les ONG
Lorsque l'on évoque le formel, on pense aux règles proprement dites qui régissent de façon continue les relations entre les ONG et l'OMC.
Un exégète à la recherche de telles règles formelles risque de voir sa quête limitée. En effet, tant le droit primaire institutionnel que le droit primaire substantiel se caractérisent par la pauvreté des règles qu'ils formulent en la matière. Le droit primaire institutionnel qui repose sur l'article V:2 de l'Accord de Marrakech n'est en réalité qu'une clause d'habilitation du Conseil général de l'OMC à adopter des règles plus précises sur les relations entre ONG et OMC. Or, « the potential of Arti- cle V:2 of the WTO Agreement has defuùtely not been exploited by WTO Members to date » (759).
Il en est de même du droit primaire substantiel (760), qui n'énonce également que des règles générales d'habilitation. L'article du 13 du Mémorandum d'accord sur les règles et procédures régissant le règle- ment des différends ( « le Mémorandum d'accord ») en est une parfaite illustration. Cette disposition reconnaît aux groupes spéciaux le « droit de demander des renseignements » à « tout organisme » ou à « toute source » qu'ils jugeront appropriés. C'est sur la base de l'article 13 du Mémorandum d'accord que s'est développée la pratique de soumission d'amici curiae par les ONG. Toutefois, force est de constater que peu, voire pas de règles formelles, ont été développées en pratique pour régir l'acceptation des mémoires d'amici curiae susceptibles d'être présentés par des ONG.
Le droit dérivé institutionnel laisse tout aussi perplexe. Les Lignes directrices de 1996 ne contiennent par de règles détaillées sur les mécanismes institutionnels de consultation et de coopération avec les ONG (par exemple, conditions de l'octroi du statut d'observateur aux réunions des différents organes de l'OMC). Elles se profilent plus comme des règles de « renvoi » aux compétences qui pourraient être développées par le Secrétariat de l'OMC dans ses relations avec les ONG et de manière incidente par les « Présidents des conseils et comi- tés de l'OMC ».
(759) P. VAN DEN BosscHE, «NGO Involvement in the WTO: A Comparative Perspective», op.
cit.,p. 747.
(760) Par droit primaire substantiel, il faut entendre les divers principes, droits et obligations contenus dans les Accords de l'OMC autres que !'Accord de Marrakech.
Sur le plan du droit dérivé substantiel, les Lignes directrices de 1996 n'incorporent quasiment pas de dispositions sur la participation des ONG aux activités de l'OMC. Elles sont axées principalement sur l'accès à l'information. De prime abord, les Lignes directrices de 1996 semblent promouvoir essentiellement l'accès des ONG à l'information concernant les activités de l'OMC. En particulier, le point 3 des Lignes directrices insiste sur la nécessité d'« accroître la transparence» en faisant en sorte que « l'information sur les activités de l'OMC s'amplifie, notamment en donnant accès à des documents qui seraient mis en dis- tribution générale plus rapidement que par le passé» (761).
Et pourtant, une lecture attentive révèle une sorte d'instrumentali- sation des ONG en matière d'information. Il ne s'agit pas uniquement de garantir l'accès des ONG à l'information relative aux activités de l'OMC ; il s'agit aussi de garantir que les ONG informent mieux le public sur l'OMC. Primo, les Lignes directrices de 1996 donnent un rôle de diffuseur d'information aux ONG en indiquant que les « Membres reconnaissent le rôle que les ONG peuvent jouer pour mieux informer le public des activités de l'OMC» (762). Secundo, les Lignes directri- ces de 1996 encouragent l'organisation de symposiums comme moyen de développer les contacts directs entre le Secrétariat de l'OMC et les ONG car ces dernières peuvent « contribuer à rendre le débat public plus exact et plus riche» (763).
Le Conseil général a, par occasions, fait part de son souci d'amélio- rer l'image de l'OMC dans l'opinion publique. En février 1999, le Con- seil a même chargé le Secrétariat de l'OMC d'identifier les moyens de
«promouvoir l'image de l'Organisation mondiale du commerce» (764).
Cette décision a fait suite à une Communication du Venezuela dans laquelle cet État soutenait qu'« il faudrait promouvoir et faire connaître l'image de l'OMC ( ... ) » en ciblant« plus particulièrement des person- nes ou des groupes de personnes ayant un pouvoir de décision et/ou capables d'influencer l'opinion publique dans leurs pays respectifs.
À cet égard, nous suggérons de lancer une campagne d'information axée sur le système commercial multilatéral qui vise spécifiquement, entre autres groupes, les membres des assemblées législatives ou des
(761) Lignes directrices pour les arrangements concernant les relations avec les organisations non gouvernementales, Décision adoptée par le Conseil général de l'OMC le 18 juillet 1996, doc.
WT/L/162 (23 juillet 1996), point 3.
(762) Ibid., point 2.
(763) Ibid. , point 4.
(764) Conseil général, Promotion de l'image de /'Organisation mondiale du commerce, Note du Secrétariat, doc. WT/GC/W/158, 14avril1999.
parlements nationaux, les associations professionnelles, les orga- nisations de consommateurs ainsi que les médias( ... ) » (765).
Les ONG sont donc perçues comme des vecteurs importants pour la
« promotion de l'image » de l'OMC. Cependant, il est intéressant de noter que dans son rapport au Conseil général, le Secrétariat de l'OMC n'a pas mentionné le renforcement des relations entre OMC et ONG comme moyen de promouvoir l'image de l'OMC. Il est difficile de con- naître les raisons d'un tel choix. Il semble raisonnable de penser que le Secrétariat a préféré éviter d'instrumentaliser les relations entre ONG et OMC dans un sens qui profite à l' « image » de !'Organisation et de préserver la relation de respect mutuel qui prévaut entre le Secrétariat de l'OMC et les ONG.
En définitive, le peu de droit « formel » palpable dans les relations entre les ONG et l'OMC opère un numéro d'équilibriste entre l'accès des ONG à l'information et l'intérêt de faire en sorte que cette informa- tion soit utilisée par les ONG dans un sens favorable à l' « image » de l'OMC. La quasi-absence de droit formel dans l'organisation des rela- tions entre les ONG et l'OMC traduit une volonté (inconsciente ?) du Conseil général de régir le moins possible lesdites relations à travers une série de règles précises et détaillées. Un tel choix peut surprendre quand on sait à quel point le respect de la règle de droit ainsi que la prévisibilité des droits et obligations sont cruciaux pour le système commercial multilatéral.
Inconsciente ou non, la volonté du Conseil général de ne pas formali- ser plus que nécessaire la consultation et la coopération avec les ONG est bien réelle. On en veut pour preuve l'absence de toute référence à l'article V:2 de l'Accord de Marrakech et aux Lignes directrices de 1996 dans la Décision du Conseil général de l'OMC sur les Procédures de distribution et de mise en distribution générale des documents de l'OMC (766). Ces procédures qui sont censées en partie faciliter l'accès des ONG aux divers documents de l'OMC ont été adoptées uniquement sur la base des articles N:l, N:2 et IX:l de l'Accord de Marrakech.
(765) Conseil général, Pronwtion de l'image de l'Organi.sation nwndiale du commerce, Note du Secrétariat, doc. WT/GC!W/158, 14 avril 1999, «Communication du Venezuela», Annexe III, p. 23.
Nous soulignons.
(766) Procédures de distribution et de mise en di.stribution générale des documents de l'OMC, Décision du 14 mai 2002, doc. WT/1/452, 16 mai 2002. Sur cette procédure, v. L. BOISSON DE CHAZOURNES, M. M. MBENGUE, « The Amici Curiae at the WTO: The Doors Are Open», The Law and Practice of International Courts and Tribunats, vol. 2, 2003, pp. 205-248.
C'est cette même phobie de la « formalisation » des relations entre ONG et OMC qui a conduit nombre d'États Membres de l'OMC à réagir négativement à la procédure de soumission de mémoires d'amici curiae élaborée par l'Organe d'appel de l'OMC à l'occasion de l'affaire Amiante (767). Une réunion extraordinaire du Conseil général fut convoquée sur demande de l'Égypte afin de réagir à l'action de l'Organe d'appel. La position de l'Uruguay est très significative de l'atmosphère qui a régné au sein de cette réunion extraordinaire. Selon cet État, « le Conseil général était l'instance compétente pour exami- ner cette question (procédure de soumission de mémoires d'amici curiae), car c'était l'organe suprême de l'OMC, lorsque la Conférence ministérielle n'était pas en session, et le seul autorisé à interpréter les accords( ... ). Dans ce contexte, l'Uruguay s'inquiétait vivement de voir apparaître et distribuer en masse à l'extérieur de l'OMC la communica- tion de l'Organe d'appel qui établissait la procédure additionnelle de présentation de mémoires écrits provenant de personnes ou d'institu- tions qui n'étaient ni parties ni tierces parties à un différend donné au stade de l'appel. Son inquiétude venait du fait que, malgré l'intention positive à l'origine de ce document, sa forme, sa substance et la manière dont il avait été traité affectaient les droits et obliga- tions des Membres de l'OMC et modifiaient les relations entre les organes à l'intérieur du système (. .. ) » (768).
B. L'informel : de l'accès des ONG à l'information à la participation des ONG aux activités de l'OMC
L'informel a trait aux mécanismes de consultation et de coopération avec les ONG qui ne trouvent pas a priori leur source dans une règle purement formelle. Les Lignes directrices de 1996 évoquent la possibi- lité pour le Secrétariat de l'OMC de développer des « arrangements informels». Toutefois, ceux-ci sont limités comme la majeure partie des Lignes directrices à des questions d'échange d'informations entre les ONG et l'OMC.
Dans la pratique, le recours à des mécanismes ou procédures infor- mels a permis plus de participation pour les ONG aux activités de
(767) Communautés européennes - Mesures affectant l'amiante et les produits en conte- nant, rapport de !'Organe d'appel, 12 mars 2001, doc. WT/DS135/AB/R, § 52.
(768) Communication adressée par l'Organe d'appel au Président de l'Organe de règle- ment des différends sur la question « Communautés européennes Mesures affectant l'amiante et les produits en contenant», Réunion du Conseil général, 22 novembre 2000, doc.
WT/GC/M/60, §§ 4-9. Nous soulignons.
l'OMC. Un tel état de faits est positif car « today, NGOs and non-state actors are more concerned with 'participation' in WTO dispute settle- ment, negotiations, and meetings, than with access to informa- tion» (769). Certains des mécanismes informels mis en place l'ont été praeter legem, c'est-à-dire en s'appuyant sur les Lignes directrices de 1996. C'est le cas des discussions on-line avec le Directeur Général de l'OMC et des échanges réguliers avec le Secrétariat de l'OMC (par exemple, briefs sur les négociations). Du fait de leur ancrage dans le point 4 des Lignes directrices de 1996, ces mécanismes informels se situent aux confluents du formel et de l'informel.
D'autres mécanismes informels sont, quant à eux, irtj'ra legem. Ce sont les mécanismes qui ne s'ancrent pas véritablement dans le droit en vigueur mais qui ne s'en écartent pas non plus. L'exemple le plus proéminent est celui de la possibilité qui est offerte aux ONG de parti- ciper aux sessions de la Conférence ministérielle de l'OMC tous les deux ans. Avant chaque conférence, la Conférence ministérielle fixe une procédure d'accréditation qui prend essentiellement en considéra- tion la compétence « OMC » et le caractère non lucratif de l'activité d'une ONG.
L'informel est ici de nature infra legem car bien que les Lignes directrices de 1996 soient silencieuses sur la question, le Conseil géné- ral bénéficie d'un mandat constitutionnel en vertu de l'article V:2 de l'Accord de Marrakech qui lui permet en permanence de conclure des arrangements aux fins de la consultation et de la coopération avec les ONG. Dans le cadre de la Conférence ministérielle de Hong Kong (2005), le Conseil général a, pour illustration, approuvé des procédu- res concernant l'inscription et la présence des organisations non gou- vernementales (770). Le Conseil a indiqué que « les ONG ne seraient autorisées à assister qu'aux sessions plénières de la Conférence (sans droit de parole) ». Il a également souligné que «les demandes d'ins- cription présentées par les ONG seraient acceptées conformément à l'article V, paragraphe 2, de l'Accord sur l'OMC, c'est-à-dire que seules seraient acceptées les ONG "s'occupant de questions en rapport avec celles dont l'OMC traite"». Cette mention de l'article V:2 de l'Accord de Marrakech témoigne du fait que le mécanisme de consultation et de
(769) D. P. STEGER, «Introduction to the Mirù-Symposium on Transparency in the WTO », JIEL, vol. 11, 2008, p. 709.
(770) Conférence ministérielle de l'OMC, Procédures concernant l'inscription et la présence des Organisations non gouvernementales à la Sixième session de la Conférence ministé- rielle, doc. WT/MIN805)/INF/6, 1 e' juin 2005.
