La réforme des pensions en Suisse : points forts et points d'interrogation

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La réforme des pensions en Suisse : points forts et points d'interrogation

GREBER, Pierre-Yves

GREBER, Pierre-Yves. La réforme des pensions en Suisse : points forts et points

d'interrogation. In: Důchodová reforma v České republice, ve Švýcarsku a ve Francii = La réforme des pensions en République tchèque, en Suisse et en France . Praha : Právnická fakulta, 2007. p. 7-18

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http://archive-ouverte.unige.ch/unige:44008

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LA REFORME DES PENSIONS EN SUISSE:

POINTS FORTS ET POINTS D'INTERROGATION

Prof Pierre-Yves Greber

1. INTRODUCTION

1. Selon les observateurs internationaux, la réforme des pensions est à l'agenda dans un très grand nombre de pays.¹ Il en va de même en Suisse.

2. Lon peut rappeler quelques raisons de cette actualité:

!'espérance de vie s'allonge;

dans certains pays, l'âge réel, effectif, de la retraite, est inférieur à l'âge fixé par la loi;

le risque de perte cl' autonomie des personnes très âgées s'accroît;

la montée des travaux atypiques fragilise les populations pendant la vie active et, par ricochet, pendant la retraite;

les pensions de retraite coûtent cher: avec les prestations de survivants, elles représentent en moyenne le 45% des dépenses de sécurité sociale dans l'Union européenne et en Suisse;

le climat politique et économique s'est modifié ces dernières années. Sous l'influence importante du néo-libéralisme, l'action de l'Etat, la politique sociale et la sécurité sociale sont très souvent critiquées. En fait, de nos jours, la sécurité sociale est beaucoup plus souvent présentée comme un ensemble de problèmes, de sources de difficultés que comme une réussite, une réalisation de justice sociale.²

1 Patrick BOLLÉ: Réforme des retraites: les termes du débat. Revue internationale du travail, vol. 139, 2000, pp. 221 SV.

2 Bea CANTILLON: Les transformations des modèles du travail et de la famille et leurs implications sur la sécurité sociale. ln: Repenser la sécurité sociale (J.-P. FRAGNIÈRE, éditeur). Réalités sociales.

Lausanne 1995, pp. 115 sv. - Colin GILLION /John TURNER/ Clive BAILEY /Denis LATUL!PPE (edirors): Social security pensions. Development and reform. International Labour Office. Geneva 2000.

Patrick HENNESSY: Le risque croissant de dépendance des personnes âgées: rôle des familles et de la sécurité sociale. Revue internationale de sécurité sociale, 111997, pp. 25 sv. - Bettina KAHIL-WOLFF / Pierre-Yves GREBER: Sécurité sociale: aspects de droit national, international et européen. Dossiers de droit européen, N° 14. Helbing & Lichtenhahn, Base!/ Bruylant, Bruxelles/ L.G.D.J, Paris 2006.

- Vladimir RYS: Une décennie de réformes en Europe centrale: les facteurs qui déterminent l' évolntion de la sécurité sociale. Cahiers genevois et romands de sécurité sociale, N° 28 2002, pp. 9 sv. - Hedva SARFATII Giuliano BONO LI (éditeurs): Mutations du marché du travail et protection sociale dans une perspective internationale. AISS /ISSA. Peter Lang. Bern 2002. - Social Security at the Dawn of the 21"

Century. D. HOSKINS / D. DOBBERNACK / C. KUPTSCH (editors). Transaction Pnblishers. New Brunswick/London 2001. - Pierre-Yves GREBER: Les régimes de retraite en Europe: changements profonds et orientations constantes. Cahiers genevois et romands de sécurité sociale, N° 30-2003, pp. 63 sv.

3. Tous ces éléments sont présents en Suisse. Dans ce pays, les discussions notamment sur les pensions sont devenues plus dures; les consensus sont difficiles à trouver.

4. La suite de cette étude abordera les points suivants:

une synthèse de la structure générale des pensions de retraites, de survivants et d'invalidité en Suisse;

un rappel de l'influence de la démocratie directe sur la sécurité sociale;

ensuite, le cœur du sujet: pour les pensions en Suisse, dans le contexte actuel, quels sont les points forts (solides), quels sont les points d'interrogation?

2. LA STRUCTURE GENERALE DES PENSIONS EN SUISSE

5. La Suisse a un système à trois étages pour la retraite, les survivants et l'invalidité.

Ce système est composé d'un régime public, de régimes professionnels, enfin de protections individuelles. Le tout est inscrit dans la Constitution^3•

2.1 Le régime public de pensions

6. Le régime public de pensions a les caractéristiques suivantes:

il est universel, c'est-à-dire qu'il couvre toute la population (salariés, indépendants, personnes sans activité rémunérée);

il est conçu sous la forme d'une assurance sociale de base;

il couvre les trois éventualités (risques) vieillesse ou retraite, survivants, invalidité;

il ne garantit qu'une protection minimale, c'est-à-dire les besoins vitaux (le minimum de ce qu'il faut pour vivre);

en matière d'invalidité, la priorité est donnée à la réinsertion professionnelle;

la technique financière est celle de la répartition (payas you go)

les sources de financement sont les cotisations des assurés sociaux, les cotisations des employeurs, les contributions des pouvoirs publics;

l'administration est décentralisée, mais toutes les caisses appliquent les mêmes normes juridiques et font partie du même système financier.

2.2 Les régimes complémentaires professionnels

7. Le deuxième étage des pensions est occupé par un régime professionnel obligatoire, complété par des régimes professionnels facultatifs. ⁴ Les caractéristiques sont les suivantes:

3 Alexandre BERENSTEIN: I.:assurance-vieillesse suisse. Son élaboration et son évolution. Réalités sociales. Lausanne 1986. - Peter BINSWANGER: Geschichte der AHV. Schweizerische Alters- und Hinterlassencnversicherung. Pro Senecrute Verlag. Zürich 1986. - Thomas LOCHER: Grundriss des Sozialversicherungsrechts. 3' éd. Stampfli. Bern 2003. -Alfred MAURER: Bundessozialversicherungsrecht.

Helbing & Lichtenhahn. Base! 1993. - Dieter WIDMER: Die Sozialversicherung in der Schweiz. 5' éd.

Schulthess. Zürich 2005 - Pierre-Yves GREBER / Bettina KAHIL-WOLFF: Introduction au droit suisse de la sécurité sociale. 2' éd. Hors Série N° 4 des Cahiers genevois et romands de sécurité sociale. Genève 2003.

4 Carl HELBLING: Personalvorsorge und BVG. 7' éd. Haupt. Bern 2000. - Romolo MOLO: Aspects des

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le régime professionnel obligatoire couvre une grande partie des salariés;

il est ouvert facultativement aux indépendants;

il couvre les trois éventualités retraite, survivants et invalidité;

sa fonction, en tenant compte de la protection du régime public, est de garantir le niveau de vie antérieur;

la technique financière est principalement celle de la capitalisation;

les sources de financement sont les cotisations des employeurs, les revenus des placements (=capitaux) effectués par les caisses;

!'administration est assumée par des caisses dotées de la personnalité juridique. Il s'agit soit de caisses créées par une administration publique ou par une entreprise privée; soit de fondations collectives, créées par des compagnies d'assurance privée, auprès desquelles les employeurs viennent affilier leur personnel.

8. Il y a enfin un troisième étage des pensions, celui des protections individuelles.

Il est facultatif Ce troisième étage bénéficie d'exemptions fiscales, dans certaines limites fixées par la législation.

9. Sur le plan social et financier, la protection relative aux pensions est essentiellement assumée par les deux premiers étages de protection (public, professionnels).

2.3 L'influence de la démocratie directe sur la sécurité sociale

10. Un élément spécifique à la Suisse doit être mentionné, c'est celui de la démocratie directe.

11. Le peuple peut influencer le développement de la sécurité sociale (ou de tout autre domaine) par le moyen de l'initiative populaire. Cela permet de modifier la Constitution, plus récemment de proposer une loi. Il n'y a jamais eu, à ce jour, d'initiative populaire concernant la sécurité sociale acceptée lors d'un vote. Mais une pression est exercée sur les autorités: celles-ci font alors une partie du chemin qui était proposé par l'initiative. Ceci a historiquement fonctionné à plusieurs reprises: sans les initiatives populaires, les régimes de pensions en Suisse seraient certainement moins développés qu'actuellement.

12. Le deuxième instrument de démocratie direcre est constitué par le référendum législatif facultatif Cette institution peut être résumée comme suit:

a) Le Parlement fédéral adopte une loi;

b) Selon des règles fixées par la Constitution, des citoyens peuvent demander que cette loi fasse l'objet d'un vote populaire;

c) Si les conditions sont remplies, le vote populaire est organisé;

fondations collectives et communes dans la prévoyance professionnelle suisse. Schulthess. Zürich 2000. - Jacques-André SCHNEIDER: Les régimes complémentaires de retraite en Europe: libre circulation et participation. Faculté de Droit de Genève. Helbing & Lichtenhahn. Base! 1994. - Hans-Ulrich STAUFFER: Berufliche Vorsorge. Schulthess, Zürich f Base! f Genève 2005. - Cf. les références 3 à 6 de la note précédente.

d) Si la loi est acceptée par le peuple, le gouvernement peut fixer la date d'entrée en vigueur;

e) Si, au contraire, la loi est refusée par le peuple, elle est caduque. On peut «la mettre au musée»!

13. Le référendum législatif facultatif a joué un grand rôle, en Suisse, dans !'Histoire de la sécurité sociale. Il est important actuellement et il le sera pour les réformes sociales futures.

14. Par exemple, le 16 mai 2004, le peuple suisse a refusé, en vote populaire (le référendum avait été demandé), une importante révision du régime public de pensions.⁵ Face aux perspectives économiques et démographiques, les autorités avaient choisi une révision stricte, qui diminuait la protection garantie. La loi a été sèchement refusée: deux tiers de non, un tiers de oui. Le gouvernement a alors dû analyser le vote, puis reprendre au départ la révision.⁶ Celle-ci est à nouveau au Parlement, avec un projet un peu moins restrictif.

3. LE CADRE DE LA REFORME DES PENSIONS EN SUISSE:

QUELS SONT LES POINTS FORTS?

QUELS SONT LES POINTS D'INTERROGATION?

3.1 Le régime public de pensions est universel

15. Depuis 1948 pour l'assurance-vieillesse et survivants/ depuis 1960 pour l'assurance- invalidité, ⁸ le régime public de pensions protège !'ensemble de la population.⁹ Il inclut aussi bien les salariés de l'économie privée, les fonctionnaires et employés du secteur public, les travailleurs indépendants, les personnes qui n'ont pas d'activité rémunérée. ¹⁰

5 Message [du Gouvernement fédéral au Parlement fédéral] concernant la 11' révision de l'assurance- vieillesse et survivants et sur le financement à moyen terme de l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité, du 2 février 2000. Feuille fédérale 2000, pp. 1771 sv. - Loi fédérale (rejetée!] sur l'assurance- vieillesse et survivants (11' révision de l'AVS). Modification du 3 octobre 2003. Feuille fédérale 2003, pp. 6073. Les documents sont accessibles sur le site Internet de la Confédération suisse: www.admin.ch.

6 11' révision de l'AVS (nouvelle version). Deux messages, du 21 décembre 2005. Feuille fédérale 2006, pp.

1917 sv. et 2019 sv. (même accès Internet).

7 Loi fédérale sur!' assurance-vieillesse et survivants, du 20 décembre 1946. Recueil systématique du droit fédéral (RS) 831.l 0.

8 Loi fédérale sur l'assurance-invalidité, du 19 juin 1959. RS 831.20.

9 Les lois indiquées sont également accessibles sur le site Internet de la Confédération suisse: www.admin.

ch (en français, allemand et italien).

IO Dit en d'autres termes, il n'y a pas en Suisse plusieurs régimes publics de pensions (salariés, fonctionnaires, indépendants), comme c'est généralement le cas en Europe, mais un seul régime public de pensions, fédéral.C'est, par exemple, une situation complètement différente de celle valant pour la France. Cf. Jean- Pierre LABORDE: Droit de la sécurité sociale. Presses universitaires de France. Paris 2005. Différente également du cas de l'Allemagne. Cf. Eberhard EICHENHOFER: Sozialrecht. 4' éd. Mohr Siebeck.

Tübingen 2003, pp. 154 sv.

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16. Et le régime public de pensions est fondé sur une double solidarité:

entre générations, par la technique financière de la répartition (payas you go), ce qui est classique;

entre revenus (donc des catégories les plus favorisées en faveur des catégories les moins favorisées), ce qui est nettement plus original (les cotisations des salariés et des indépendants, de même que celles des employeurs sont prélevées sans aucun plafond; au contraire, les pensions sont plafonnées).

17. I.:universalité est un point fort très important: le régime public réunit toute la population d'un pays diversifié qui comprend trois langues et trois cultures, germanophone, francophone et italophone.

18. Qu'en sera-t-il à l'avenir? Ce point fondamental apparait solide. Il n'a été contesté - très fortement d'ailleurs - que par certains néo-libéraux (rapport de Pury en 1996). ¹¹ I.: universalité devrait donc être maintenue dans les réformes futures. Mais il faut continuer de la cultiver, de l'expliquer (elle n'est en effet pas «naturelle», mais «construite»).

3.2 La Constitution fédérale contient des principes importants pour les pensions

19. La Constitution ¹²•13 consacre trois articles aux pensions:

l'art. 111 fixe l'architecture à trois étages déjà mentionnée;

l'art. 112 contient des principes applicables au régime public de pensions;

l'art. 113 contient des principes applicables au régime professionnel de pensions.

20. Tout ceci figure dans la Constitution actuelle de 1999. C'était quasiment la même chose dans l'ancienne Constitution de 1874 plusieurs fois révisée. Quels sont les éléments importants qui ont un rang constitutionnel? Quel est leur impact sur les réformes des pensions?

21. Le régime public de pensions (assurance-vieillesse, survivants et invalidité) représente la base du système. C'est un premier socle à portée (protection) limitée, qui doit être complété. La voie choisie est donc différente de celle suivie par l'Allemagne (protection publique développée); elle s'apparente à la conception scandinave (pensions de base). Cependant, la technique utilisée est celle de l'assurance sociale (non celle d'un régime qui serait financé par l'impôt). Ce choix original lie le législateur. Il n'est pas contesté.

11 David de PURY /Heinz HAUSER/ Beat SCHMID (éditeurs): Ayons le courage d'un nouveau départ.

Un programme pour la relance de la politique économique de la Suisse. Orell Füssli. Zürich 1996, pp. 39-40, 61-63. - La version originale est parue sous le titre «Mut zum Aufbruch. Eine wirtschftliche Agenda für die Schweiz», même éditeur, 1995.

12 Constitution fédérale de la Confédération suisse, du 18 avril 1999. RS 101.

13 Jean-François AUBERT/ Pascal MAHON: Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999. Schulthess. Zürich I Base! I Genève 2003. -Andreas AUER I Giorgio MALlNVERNI /Michel HOTTELIER: Droit constitutionnel suisse 2' éd. 2 volumes. Stampfli. Bern 2006.

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22. Le régime public de pensions doit, selon la Constitution, couvrir les besoins vitaux. Cette fonction n'était pas présente à l'origine, mais elle a été introduite dans le texte fondamental en 1972. Il ne s'agit pas de couvrir le seul minimum vital biologique, en dessous duquel l'individu est menacé dans sa santé. L'idée est de garantir un genre de vie simple. Cette fonction est normalement réalisée, mais en recourant, dans certains cas, à des prestations ciblées ou sous condition de ressources¹⁴ (means tested). Mais si l'hébergement dans un home pour âgés ou handicapés est nécessaire, les prestations sont souvent insuffisantes.

23. Dans ce domaine, il y a un point d'interrogation: les autorités (Parlement, Gouverne- ment) seront-elles décidées à tout mettre en oeuvre pour continuer de réaliser cette couverture minimale? Cela n'est actuellement plus sûr.¹⁵ les projets à l'étude devant le Parlement prévoient de ralentir, dans certaines hypothèses même de stopper l'indexation des pensions; les pensionnés continuant d'exercer une activité rémunérée paieraient plus de cotisations; il y a aussi une volonté de diminuer de plus de 20% le nombre des rentes d'invalidité. ¹⁶ Sera-t-il possible de mettre en oeuvre ces modifications et simultanément de garantir les besoins vitaux au sens de la Constitution? C'est une question très discutée sur le plan politique.

24. D'ailleurs, la Constitution demande que les pensions du régime public soient indexées au moins à l'évolution des prix. La législation actuelle va plus loin, puisqu'elle prévoit une indexation qui tient compte pour moitié des prix et pour moitié des salaires. On ne voit pas très bien comment harmoniser les projets actuels et le texte de la Constitution.

25. La Constitution contient des règles sur l'organisation et le financement. Elles sont assez techniques et on peut les laisser de côté pour cette étude.

26. L'art. 113 de la Constitution contient les règles relatives au régime professionnel obligatoire de pensions. L'Etat fédéral a la compétence de légiférer sur ce deuxième niveau des pensions; il a aussi l'obligation de le faire. C'est une question qui a été débattue à la fin des années 1970. L'une des Chambres du Parlement hésitait beaucoup à légiférer après les chocs pétroliers de 1973 et 1975. Des experts constitu- tionnalistes furent consultés et leur réponse fut claire: l'Etat fédéral avait l'obligation

14 Loi fédérale sur les prestations complémentaires [ciblées] à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité, du 19 mars 1965. RS 831.30.

15 En revanche, historiquement, la réponse est positive. De la l "' à la 1 Û' révision de !'assurance-vieillesse et survivants, de la l '"à la 4' révision de l'assurance-invalidité (sans parler des modifications non numérotées), les autorités ont développé la législation, l'ont adaptée aux conditions changeantes et ont pris des mesures de consolidation financière qui n'affectaient pas la substance de la protection (ou alors de façon marginale).

16 En mettant davantage l'accent sur la réinsertion des personnes handicapées. Un but en soi tout à fait louable, mais qui se heurte à une situation de !'emploi devenue beaucoup plus défavorable pour les salariés et pour les personnes à la recherche d'un emploi (même en bonne santé).

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de légiférer; il pouvait, en cas de nécessité, procéder par étapes.17 On a ici un bon exemple de l'impact des règles constitutionnelles. Il faut pourtant relever que le Parlement n'aurait pas subi de sanction ¹⁸ s'il s'était quand même refusé à agir.

27. Non seulement le Parlement doit légiférer sur le deuxième niveau des pensions, mais il doit observer certains principes posés par la Constitution. Le but à atteindre - en additionnant les prestations du régime public et du régime professionnel est ainsi le maintien du standard de vie. Dans la réalité, ce but n'est pas encore atteint pour tous les salariés occupés en Suisse.

28. Il y a ici un point d'interrogation important. Nous sommes dans un régime de sécurité sociale fonctionnant en capitalisation. Dès lors, la loi fixe des taux que les caisses de pensions doivent au minimum appliquer (elles peuvent faire mieux). Or, la dernière révision de la législation ¹⁹ a abaissé:

le taux d'intérêt applicable aux comptes d'épargne-vieillesse;

le taux de conversion appliqué en fin de carrière pour calculer, à partir du capital, les pensions. Et ici un projet mis en consultation propose d'abaisser encore plus vite et encore plus bas le taux qui vient d'être fixé dans la loi.

29. Les raisons invoquées par le gouvernement se réfèrent à l'évolution démographique (allongement de l'espérance de vie) et à l'évolution économique (situation de la bourse; rendements espérés dans le futur). Ces baisses du taux d'intérêt et du taux de conversion du capital en pension de retraite entraîneraient un abaissement du montant des pensions du régime professionnel.

30. C'est une question très débattue sur le plan politique, car l'on s'écarterait du but fixé par la Constitution et qui est, comme déjà mentionné le maintien du standard de vie. Il est intéressant de relever que les critiques ne viennent pas seulement de la gauche politique et des syndicats. Elles viennent aussi de certains experts;

récemment même d'une organisation patronale. Ces acteurs avertissent avec raison d'un danger: la crédibilité du régime professionnel pourrait être remise en question, de même que la confiance de la population dans cette forme de protection.

31. A nouveau cela montre l'impact de la Constitution: est-on prêt à prendre les mesures nécessaires pour atteindre le but constitutionnel? La Constitution contient d'autres règles, plus techniques, qui sont laissées de côté pour cette étude.

17 Pierre-Yves GREBER: Droit suisse de la sécurité sociale. Avec un aperçu de théorie générale et de droit international. Réalités sociales. Lausanne 1982, pp. 175 sv.

18 Pas de sanction juridique. Sur le plan politique, le peuple pouvait évidemment en tenir compte lors des élections!

19 Révision du 3 octobre 2003. Recueil officiel des lois fédérales 2004 1677. Elle est incluse dans la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité, du 25 juin 1982. RS 831.40 (voir ci-dessus la note 9).

3.3 La discussion sur la fixation de l'âge de la retraite (régime public) 32. La question de la fixation de l'âge de la retraite²⁰ est discutée d'une manière générale

en Europe. C'est aussi le cas en Suisse.

33. La situation actuelle en Suisse est la suivante:

pour les hommes, l'âge d'ouverture à pension est fixé à 65 ans depuis l'origine; c'est- à-dire 1948 pour le régime public, 1985 pour le régime professionnel obligatoire;

pour les femmes, l'âge d'ouverture à pension a varié au cours de !'Histoire. Dans le régime public, il a été fixé aussi à 65 ans en 1948. Lâge a été descendu à 63 ans, puis à 62 ans dans les années 1950 et 1960. Il a été remonté progressivement à 63 ans, enfin à 64 ans en 2001 et 2005. On peut signaler que dans le régime professionnel l'âge a été fixé à 62 ans en 1985 et qu'il vient de passer à 64 ans dès 2005.

34. Le projet actuel, discuté au Parlement,²¹ propose de maintenir l'âge d'ouverture à pension pour les hommes à 65 ans et de l'augmenter pour les femmes à 65 ans également. En cas d'acceptation, le régime professionnel obligatoire reprendrait la même solution.

35. Les autorités se fondent sur l'évolution démographique:

a) - en 1970, il y avait 4,6 cotisants pour payer une pension du régime public;

- en 2002, 3,6 cotisants pour une pension;

- en 2035, il y aurait 2,3 cotisants pour une pension.²²

b) Lespérance de vie moyenne en Suisse a progressé d'un an tous les dix ans et elle continue d'augmenter.²³

c) Le taux de natalité a baissé en Suisse. En 1970, on comptait 2,1 naissances par femme, soit le taux de renouvellement des générations. Il s'élève actuellement à 1,4 naissance par femme.²⁴

d) Jusqu'en 1995 environ, le nombre des personnes exerçant une activité rémunérée a évolué dans la même mesure que le nombre des pensionnés. Depuis 1995, la progression des personnes exerçant une activité rémunérée s'est ralentie, alors que le nombre des pensionnés a continué d'augmenter.²⁵

36. Compte tenu de ces éléments, le gouvernement fédéral propose d'augmenter l'âge de la retraite pour les femmes à 65 ans dès 2009. Il y aurait alors égalité avec les

20 Il serait plus correct d'écrire la fixation de l'âge d'ouverture à pension de retraire. Il n'appartient en effet pas à la sécurité sociale de fixer l'âge de la retraire, lequel relève des conditions de travail. Mais la première expression est plus simple et généralement utilisée.

21 Voir la note 22.

22 11' révision de l'AVS (nouvelle version). Premier message concernant le Fonds de compensation de l'AVS, l'uniformisation de l'âge de la retraite, l'assouplissement de l'anticipation et de l'ajournement de la retraite, du 21décembre2005. Feuille fédérale 2006, pp. 1917 sv. (p. 1932).

23 Idem, p. 1932.

24 Idem, p. 1932.

25 Idem, p. 1933.

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hommes. Simultanément, il envisage d'élargir les possibilités de flexibilité de l'âge de la retraite:

le projet prévoit une anticipation possible de trois ans au plus;²⁶ elle pourrait porter sur une pension entière ou une demi-pension;²⁷

le montant des pensions serait réduit actuariellement;

un deuxième projet prévoit une préretraite soumise à des conditions de revenus et de fortune. ²⁸

37. I.:élévatîon de l'âge de la retraite devrait ensuite continuer, pour les femmes comme pour les hommes, mais plus tard.

38. Ici aussi, il y a un grand point d'interrogation: comment concilier l'élévation de l'âge ouvrant droit à une pension avec la situation de !'emploi? Il devient en effet plus difficile de garder un emploi avec l'âge, encore plus difficile d'en retrouver un après un licenciement.

39. Certes la position de la Suisse est favorable en comparaison internationale, mais la situation n'évolue pas dans le bon sens:

en 1990, 86,6% des hommes âgés de 60 à 64 ans vivant en Suisse cotisaient en qualité de salariés ou indépendants;

en 1996, ce pourcentage était descendu de 86,6% à 79,l %.²⁹

40. Les autorités estiment que !'élargissement des possibilités de flexibilité de l'âge de la retraite - normales ou sous conditions de revenus et de fortune - permettront de faire face à ces problèmes d'emploi. Mais !'accord est loin d'être général. Vu l'institution du référendum législatif facultatif, déjà présentée,³⁰ le peuple suisse pourra trancher la question s'il le désire.

3.4 Autres éléments importants

41. Pour terminer cette étude, j'aimerais signaler, très brièvement, deux éléments importants pour les réformes en cours des pensions en Suisse.

42. Il s'agit tout d'abord de l'insertion et de la réinsertion professionnelle des personnes handicapées. Cette réinsertion est inscrite dans la Constitution.³¹ Depuis l'origine, le régime public de pensions, pour la branche invalidité, donne la priorité à la réinsertion professionnelle; la pension d'invalidité ne vient qu'en deuxième étape. La législation

26 En droit actuel, sous réserve de dispositions transitoires, la durée d'anticipation est de deux ans au plus.

27 En droit actuel, l'anticipation d'une demi-pension n'est pas prévue.

28 Il s'agit de nouvelles mesures: 11' révision de l'AVS (nouvelle version). Second message concernant l'introduction d'une prestation de préretraite, du 21décembre2005. Feuille fédérale 2006, pp. 2019 sv.

29 li' révision de l'AVS (nouvelle version). Premier message cité à la note 22, p. 1942.

30 Voir ci-dessus les Nœ 12-14.

31 Art. 112 al. 6 de la Constitution fédérale.

était novatrice dès le départ (1960) et tout à fait dans la ligne des instruments de l'Organisation internationale du Travail (IL0).³² C'est un point fort.

43. Mais la situation devient plus difficile. De 1980 à 2005, le nombre de bénéficiaires de rentes d'invalidité par rapport à l'ensemble de la population a presque doublé.

Depuis une dizaine d'années, l'assurance-invalidité accumule les déficits en milliards de francs suisses (CHF).

44. Plusieurs explications sont données pour expliquer cette évolution préoccupante:

le vieillissement de la population, le chômage, un élargissement de la notion de maladie (surtout du côté des causes psychiques), l'attitude des entreprises (elles ont moins la volonté d'intégrer les personnes handicapées), le problème des immigrés peu qualifiés et donc plus difficiles à réadapter. D'autres explications peuvent être discutées et font l'objet de débats parfois vifs: la législation est-elle trop favorable aux assurés sociaux, l'ouverture du droit aux prestations est-elle trop rapide, les organes d'application ont-ils trop d'autonomie, les assurés sociaux font-ils trop souvent recours contre les décisions, les services de placement sont-ils insuffisants, le régime a-t-il les instruments de pilotage nécessaires, les abus sont-ils nombreux?

45. Dans la révision en discussion devant le Parlement, les autorités choisissent actuelle:..

ment une approche stricte, destinée à réduire fortement (au moins 20%) le nombre des pensions d'invalidité. Les autorités pensent que la réinsertion des handicapés pourra à l'avenir donner des résultats nettement meilleurs malgré la situation actuelle de l'emploi peu favorable aux travailleurs.³³

46. Le deuxième élément, juste mentionné, concerne le pilotage du régime professionnel.

Pour une moitié des assurés sociaux, la gestion est faite par des caisses de pensions liées à une administration ou à une entreprise (tout en étant juridiquement indépendantes). Pour l'autre moitié, la gestion est faite par de grandes fondations collectives, créées par des compagnies privées d'assurance.³⁴ On peut dire que ce sont les premières caisses, petites et moyennes, qui représentent l'idée, le concept même de ce régime professionnel. Chez elles, la gestion est paritaire (décisions prises par les employeurs et par les salariés).

47. Le point d'interrogation est ici le suivant: la législation devient de plus en plus compliquée, le pilotage financier et actuariel (vieillissement de la population) est aussi plus complexe. Les caisses petites et moyennes seront-elles capables à l'avenir de gérer le régime professionnel de pensions? La question est ouverte.

32 Recommandation OIT/ILO N° 99 concernant l'adaptation et la réadaptation professionnelle des invalides (1955). - Convention OIT/ILO N° 159 concernant la réadaptation professionnelle et l'emploi des personnes handicapées (1983). - Recommandation OIT/ILO N° 168 concernant la réadaptation professionnelle et l'emploi des personnes handicapées (1983).

33 Cf. notamment: Augmentation du nombre de rentes versées par l'assurance-invalidité: vue d'ensemble des facteurs conduisant à l'augmentation du nombre de rentes et rôle joué par la Confédération. Rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats, du 19 août 2005. Feuille fédérale 2006, pp. 2195 sv.

34 Voir la note 4.

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4. BREVE CONCLUSION

48. La réforme des pensions en Suisse comprend des points forts: la structure générale, l'universalité du régime public, des grands principes inclus dans la Constitution.

Cette réforme comprend aussi des points d'interrogation: quelle sera l'attitude des autorités et de la population (référendum), comment fixer l'âge de la retraite, est-il réellement possible d'améliorer la réinsertion des personnes vivant avec un handicap? En résumé, quelle sécurité sociale la Suisse pourra-t-elle et voudra-t-elle avoir en ce XXIe siècle?

RESUME DE L'ETUDE

1. La réforme des pensions est à l'agenda dans un très grand nombre de pays et il en va de même en Suisse. Cela est dû à l'évolution démographique, au coût des pensions, à l'évolution économique et politique (influence du néo-libéralisme). Le consensus devient difficile à trouver.

2. La structure générale des pensions en Suisse comprend trois niveaux de protection:

un régime public de pensions, qui est universel, conçu sous la forme d'une assurance sociale, couvrant les trois éventualités vieillesse (ou retraite), survivants et invalidité. Il ne garantit qu'une protection minimale (besoins vitaux). En matière d'invalidité, priorité est donnée à la réinsertion. La technique financière est celle du payas you go system. Toutes les caisses appliquent les mêmes normes et font partie d'un seul système financier;

un régime professionnel obligatoire couvre obligatoirement une grande partie des salariés et il est ouvert facultativement aux indépendants. II protège également les trois éventualités retraite, survivants et invalidité. Il vise le maintien du niveau de vie antérieur. La technique financière est principalement celle de la capitaiisation. Les caisses appliquent les normes légales, mais bénéficient d'une certaine autonomie. De plus, des protections professionnelles facultatives améliorent la situation des personnes protégées. Chaque caisse est responsable de son propre financement;

les protections individuelles forment le troisième niveau. Elles sont facultatives (accès aux salariés et aux indépendants). Dans certaines limites, les contributions font !'objet d'exemptions fiscales.

3. La démocratie directe permet à la population suisse d'exercer une grande influence notamment sur la sécurité sociale. Dans ce cadre, l'initiative populaire donne des impulsions. Le référendum législatif facultatif permet au peuple, s'il le désire, d'accepter ou de refuser une loi. Par exemple, en 2004 le peuple a refusé très nettement une révision restrictive du régime public de pensions; les autorités ont dû revoir leur stratégie.

4. Quels sont les points forts et quels sont les points d'interrogation pour la réforme des pensions? .Cuniversalité est une caractéristique très importante du régime public de pensions; elle n'est actuellement pas en danger.

5. La Constitution fédérale suisse est développée en matière de sécurité sociale et notamment pour les pensions. On y trouve une série de principes et de règles à l'intention du législateur. Cela donne un cadre utile aux deux premiers niveaux de protection. Quelques révisions en cours semblent parfois avoir de la peine à se conformer pleinement aux règles constitutionnelles lorsqu'elles veulent diminuer la protection. Les débats politiques sont parfois vifs.

6. La question de l'âge de la retraite est discutée en Suisse. Actuellement, les âges légaux d'ouverture à pension sont fixés à 65 ans pour les hommes et à 64 ans pour les femmes (régime public et régime professionnel obligatoire). Les autorités veulent aligner l'âge valant pour les femmes sur celui déjà applicable aux hommes.

Mais comment concilier l'évolution démographique et la situation de l'emploi?

Les deux donnent des indications contraires!

7. Enfin, deux points importants sont rapidement évoqués: comment améliorer la réinsertion des personnes handicapées (objectif des autorités afin de diminuer - fortement le nombre des pensions d'invalidité) dans un contexte d'emploi défavorable aux travailleurs? Enfin comment piloter, dans le cadre de petites caisses, le régime professionnel qui devient de plus en plus complexe?

8. Ainsi, la réforme des pensions en Suisse se déroule dans un cadre à la fois positif (présence d'éléments solides, confirmés) et plein de questions ouvertes. C'est très probablement la même chose dans les autres pays européens.

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RESUMÉ

Düchodovâ reforma ve Svycarsku:

jejî silné strânky a sporné body

1. V mnoha zemîch probihâ reforma düchodü, stejne tak i ve Svycarsku. Vyvolal ji demograficky vyvoj,

vyk

2. Obecnou strukturu düchodü ve Svycarsku rvoH tfîûroviiova ochrana:

univerzâlnî stâtnî rdim düchodü, vznikly ve formé sociâlnîho pojisténî pokrjva tfi sociâlnî udâlosti: stfü, ztratu zivitele a invaliditu. Zajist'uje pouze minimâlnî ochranu (zivotnî potfeby). Pokud jde o invaliditu, opétné zaClenéni do zivota je prioritni. Finaneni technika je technikou payas you go system. Vsechny pojist'ov- ny pouZîvajî tytéz normy a jsou souè'asti jediného finaneniho systému;

povinny profesni rezim povinné zahrnuje pfevâfoou è'ast zaméstnancü a osoby samostatné vydeleè'né è'inné se mohou do néj fakultativné pfihlasit. Chranî rov- nez tfi eventuality - düchod, pozüstalé a invaliditu. Odrazi uddenî pfedchazeji- d zivotni ûrovné. Finanè'ni technika je hlavné technika kapitalizace. Pojist'ovny uplatiiuji zâlconné normy, ale maji urè'itou autonomii. Nadto, fakultativni pro- fesnî ochrana zlep5uje situaci chrânénych osob. Kaidâ pojist'ovna odpovidâ za své vlastnl financovânî;

individuâlnî ochrany tvofî tfeti ûroveii. Jsou fakultativni (pfîstupné pro zamést- nance i osoby samostatné vydéleè'ne è'inné). V urè'irych limitech jsou pfispévky pfedmétem daiiorych ûlev.

3. Pfîmâ demokracie umoziiuje svycarskému obyvatelstvu znaè'ne ovliviiovat sociâlni zabezpeè'eni. V romto ramci podnéty vychazeji z lidové iniciativy. Legislativni refe- rendum umoziiuje lidu, pokud si to pfeje, pfijmout nebo odmîtnout zâkon. Napf.

V r. 2004 lid zcela jasne odmitl restriktivni revizi Statnfüo duchodového refimu;

ûfady musely zrevidovat svou strategii.

4. V è'em spoè'ivaj! silné stranky reformy düchodü a kde jsou jeji sporné body?

Vyznamnou charakteristikou statnîho duchodového rdimu je univerzâlnost; v sou- è'asné dobé nenî ohro±ena.

5. Svycarska federalnî usrava je ve vécech socialniho zabezpeè'eni a zejména düchodu na vysoké Ûrovni. Je V ni cela fada zasad a pravidel V sou[adu se zamerem zâkono- darce, COZ vytvâfî vhodny râmec pro prvni dve urovne ochrany. Zda se, Ze problé- mem nekterych problhajîdch revizl - pokud chtéjl snffü ochranu - je, aby zcela odpovîdaly ûstavnîm pravidlüm. Politické debaty jsou è'asto velmi bouflivé.

6. Ve Svjcarsku se hodne diskutuje 0 otazce duchodového veku. V soueasné dobe zakonny vek pro odchod do duchodu je stanoven na 65 let u muzu a 64 let u zen (statnî re2:im a povinny profesni re2:im). Üfady chteji, aby duchodovy vek byl u muzu a zen stejny. Ale jak slouCit demograficky vrvoj a zamestnanost? Üdaje obou systému se rozchazejît

7. Na zaver Ize dodat, ze se zde objevujî dva dule±ité aspekty: jak zlepsit opetné zacle- nfoî zdravotne posti:Zenych osob (dlem ûfadu je podstatne snîZit pocet invalidnîch duchodu) V kontextu nepfiznîvé zamestnanosti pro zamestnance? A jak V tomto ramci malych pojisfoven Hdit profesnî re2:im, ktery je cim da! dm slofüejSî?

8. Ramec této probîhajîd reformy duchodu ve Srycarsku je zaroven pozitivnî (pfüom- nost solidnîch prvku, které jsou potvrzeny) a zaroven plny dosud ne zcela vyjasne- nych otazek. V ostatnich evropskych zemîch je situace pravdepodobne stejna.

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