Club du sahel OLIS : 09-Aug-2000 Organisation de Coopération et de Développement Economiques Dist. : 10-Aug-2000 __________________________________________________________________________________________
Texte français seulement CLUB DU SAHEL
Réforme de l'aide
LA COMPTABILISATION DES FLUX D'AIDE AU MALI
par
Jean-David Naudet Non classifié SAH/REFA(2000)1Texte français seule
Ce rapport a été rédigé à la suite d'une mission effectuée au Mali en mai 2000.
Une synthèse sera prochainement disponible en français et en anglais [SAH/REFA(2000)2].
94282
LA COMPTABILISATION DES FLUX D’AIDE AU MALI
Table des matières
RÉSUMÉ EXÉCUTIF... 4
APERÇU MACRO-ÉCONOMIQUE DE LA COMPTABILISATION DE L’AIDE... 4
PROCÉDURES, CYCLE DES ACTIONS ET COMPTABILISATION DE L’AIDE... 4
DES CIRCUITS DE COMPTABILISATION DIFFÉRENTS POUR DIFFÉRENTS TYPES D’AIDE... 5
PISTES POUR L’AMÉLIORATION DE LA COMPTABILISATION DE L’AIDE... 6
INTRODUCTION ... 7
I. ANALYSE STATISTIQUE DE LA COMPTABILISATION DE L’AIDE ... 8
1. LES DIFFÉRENTES SOURCES DE COMPTABILISATIONS DE L’AIDE... 8
1.1. Les sources externes... 8
1.2. Les sources nationales ... 9
2. COMPARAISON DES FLUX D’AIDE SELON LES DIFFÉRENTES SOURCES... 10
2.1. L’offre d’aide selon les différentes sources... 10
2.1.1 Comparaison des différentes sources externes de comptabilisation de l’aide... 10
2.1.2 Une estimation de l’aide accordée au Mali ... 13
2.2. L’enregistrement de l’aide par les sources nationales ... 14
2.2.1. Les montants globaux enregistrés par les différents instruments ... 14
2.2.2. Le budget d’investissement ... 16
2.2.3. Les autres instruments de comptabilisation... 19
2.3. En résumé : une comptabilisation lacunaire des flux d’aide ... 21
II. CYCLE DES ACTIONS D’AIDE, COMPTABILISATION ET ÉCHANGES D’INFORMATION... 21
1. L’ENGAGEMENT... 21
1.1. Des engagements de nature différente ... 21
1.2. Des engagements diplomatiques, financiers, économiques ou techniques ? ... 22
1.3. En résumé : l’absence de gestion économique globale des engagements des partenaires extérieurs... 23
2. L’ORDONNANCEMENT... 23
2.1. Des procédures potentiellement intégrables dans les circuits comptables nationaux ... 23
2.2. Des procédures hors des circuits comptables nationaux ... 24
2.3. Des cas hybrides ... 24
3. L’EXÉCUTION... 25
4. EN RÉSUMÉ : DES PROCÉDURES COMPLEXES ET VARIÉES QUI NÉCESSITENT DES MODES DE SUIVI DIFFÉRENCIÉS... 26
4.1. Les difficultés du suivi ou de la comptabilisation des flux d’aide... 26
4.2. Des circuits de comptabilisation différents pour différents types d’aide ... 27
III. OÙ ET COMMENT COMPTABILISER L’AIDE : QUESTIONS TECHNIQUES ... 29
1. DÉPENSE BUDGÉTAIRE ET DÉPENSE PUBLIQUE... 29
2. L’OBSOLESCENCE DU SYSTÈME PTI/BSI ... 30
3. COMPTABILISATION FINANCIÈRE ET COMPTABILISATION STATISTIQUE... 32
4. VALORISATION LOCALE DES FLUX D’AIDE... 33
IV. OÙ ET COMMENT COMPTABILISER L’AIDE : QUESTIONS INSTITUTIONNELLES 34 1. LES PRÉALABLES... 34
2. AMÉLIORER L’EXISTANT... 35
3. ALLER VERS DE RÉFORMES PLUS AMBITIEUSES... 37
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Aperçu macro-économique de la comptabilisation de l’aide
L’aide déclarée par les donateurs en faveur du Mali se monte ces dernières années à environ 15%
à 20% du PIB, soit environ 200 à 250 milliards de FCFA.
Cette aide est en principe enregistrée dans les comptes publics, essentiellement dans le budget d’investissement, et dans les comptes extérieurs au sein de la balance des paiements.
Une confrontation des différentes sources (sources bailleurs et sources nationales) montre approximativement que près de 100 milliards de FCFA échapperaient à toute forme de comptabilisation, tandis que le reste (soit environ 150 milliards) seraient comptabilisé en principe dans le budget d’investissement, mais en fait de façon très approximative. Plus de la moitié des projets déclarés par les bailleurs de fonds ne se retrouvent pas dans ce budget d’investissement.
La mauvaise fiabilité du BSI peut se voir à travers les tendances qu’il dégage : entre 1994 et 1998 le financement extérieur du BSI est censé avoir progressé de 60% alors que les dépenses des donateurs ont en réalité quasi stagné.
La mauvaise comptabilisation des flux d’aide entraîne un suivi incorrect de l’économie malienne et notamment des erreurs importantes dans tous les principaux tableaux économiques nationaux : TOFE, balance des paiements et comptabilité nationale.
Procédures, cycle des actions et comptabilisation de l’aide
Le cycle de la dépense dans les actions d’aide peut se découper schématiquement en trois phases : engagement, ordonnancement, exécution.
L’engagement se fait sous la forme d’accords formels que le partenaire peut prendre selon les cas avec le Ministère de l’Economie et des Finances (MEF), le Ministère des Affaires Etrangères et des Maliens à l’Extérieur (MAEME), les Ministères sectoriels, voire des structures para-étatiques ou civiles.
Cette diversité dans l’étape d’engagement, jointe à une circulation d’information insuffisante, fait qu’il n’existe dans aucune institution une base relativement complète des accords et conventions signés entre le Mali et ses partenaires extérieurs, qui pourrait servir d’instrument pour l’orientation et le suivi des flux d’aide.
Toutefois cette variété n’est rien en face de celle que l’on retrouve dans l’étape suivante d’ordonnancement où de nombreux cas de figure sont possibles. Ainsi, au sein de l’administration les ordonnateurs peuvent être, selon les bailleurs et les projets, le Ministre des Finances, le Ministre des Affaires Etrangères, les secrétaires généraux, directeurs de CPS ou de DAF des ministères sectoriels, les directeurs régionaux des mêmes ministères ou encore les chefs de projets. Mais on trouvera également souvent des ordonnateurs en dehors de l’administration dans des entreprises publiques, dans des structures ad hoc, des collectivités territoriales ou encore dans des organisations civiles. Enfin, un certain nombre de bailleurs sont, eux-mêmes ou par l’intermédiaire d’un contractant privé, ordonnateurs d’un certain nombre de leurs projets.
La phase d’exécution de la dépense découle de la phase précédente d’ordonnancement à la différence que le bailleur de fonds est plus souvent lui-même l’exécuteur de la dépense. Cette dernière phase est importante car c’est l’exécutant de la dépense qui est détenteur des pièces justificatives et qui est le véritable «comptable» des flux d’aide.
Ce rapide survol de la diversité des pratiques et procédures illustre bien la difficulté du suivi des flux d’aide et permet de comprendre les insuffisances constatées plus haut. Il est rare qu’une structure nationale soit responsabilisée sur la totalité de l’exécution d’une action. Il en résulte que le suivi des flux d’aide ne peut être généralement placé dans une optique purement comptable (vérifiable par des pièces justificatives), mais doit relever d’une opération statistique. Le suivi des dépenses extérieures se fait donc par une circulation d’information entre des acteurs nombreux et diversifiés (non liés institutionnellement dans beaucoup de cas), sans possibilité de sanction ou de vérification et sans base exhaustive de l’ensemble des actions en cours. Il en résulte une très faible fiabilité de ce suivi.
Des circuits de comptabilisation différents pour différents types d’aide
Du point de vue des procédures et des perspectives d’enregistrement des flux, on peut distinguer quatre principales catégories d’aide :
− L’aide budgétaire. Cette aide parfaitement intégrée dans les procédures budgétaires nationales ne pose en principe aucun problème de comptabilisation.
− L’aide projet au gouvernement. Cette aide est suivie par le budget d’investissement de manière non satisfaisante du fait de la variété des structures impliquées et des procédures.
Pour mieux fonctionner, le système devrait être conçu autour de deux principes : (i) s’appuyer sur un nombre restreint de sources d’information centralisatrices, (ii) obtenir l’information de plusieurs sources afin de pouvoir la vérifier. Il est indispensable que ce système, pour être efficace, s’appuie en partie sur une collecte d’information directe auprès des bailleurs de fonds.
− L’aide résiduelle (secteur public non enregistré). Cette catégorie très variée comprend tout ce qui n’est pas aide budgétaire ou projet au gouvernement, c’est-à-dire de façon non exhaustive : les projets menés avec des structures publiques non strictement gouvernementales, les appuis ONG, collectivités territoriales ou société civile, les instruments souples à disposition des agences locales, les instruments gérés par les sièges des agences (assistance technique, volontaires, lignes budgétaires thématiques), les fonds d’urgence, les projets régionaux, le fonctionnement des agences locales, etc. A l’heure actuelle cette aide n’est pas du tout comptabilisée par l’Etat, si bien que l’on peut parler à son sujet de « secteur public non enregistré ». Ce type d’aide ne peut être enregistré qu’à l’aide d’une enquête régulière auprès des bailleurs de fonds.
Il est difficile de situer les ordres de grandeur de ces différents types d’aide. Mais de manière très approximative, sur un total d’environ 265 milliards de FCFA correspondant à l’année 1998, on peut estimer grossièrement l’aide projet avec le gouvernement autour de 140 milliards de FCFA, l’aide budgétaire à environ 25 milliards ; le reste, soit de manière très approximative un peu moins de 100 milliards de FCFA, est résiduel et se répartit en trois grandes enveloppes principales : l’aide aux structures para-étatiques (entreprises publiques, structures publiques ou mixtes autonomes, organisations régionales), l’aide à la société civile et aux entités décentralisées, la coopération technique et le fonctionnement des agences.
Pistes pour l’amélioration de la comptabilisation de l’aide
La comptabilisation de l’aide (première étape pour un meilleur pilotage national) est un sujet extrêmement complexe qui ne peut être traité que dans un partenariat étroit entre le gouvernement et l’ensemble des partenaires au développement. A ce titre, le dispositif institutionnel de la réforme de l’aide apparaît pour le Mali comme un avantage certain pour progresser sur cette question et un cadre tout à fait approprié pour discuter des pistes d’amélioration.
Dans une première phase, il serait sans doute assez simple d’améliorer la fiabilité et la couverture du BSI. Il suffirait de confronter les informations existantes avec celles détenues par les bailleurs de fonds, de compléter la liste des projets en cours et d’améliorer le suivi des décaissements. Cette amélioration pourrait grandement profiter de l’expérience et de la base de données du PNUD, ainsi que des bases de données OCDE, et donner lieu à une collaboration active entre la DNP, le PNUD et l’ensemble des bailleurs de fonds. Cette collaboration pourrait se dérouler dans le cadre du processus de réforme de l’aide.
Dans un deuxième temps, il serait nécessaire pour parvenir à une situation pleinement satisfaisante de procéder d’une part à une simplification institutionnelle des mécanismes de partenariat avec les bailleurs de fonds (conformément aux propositions de l’atelier de 1999 sur le dispositif institutionnel de gestion de l’aide), d’autre part de construire des instruments complémentaires ou alternatifs au BSI pour prendre en compte la diversité des pratiques des donateurs et le contexte de décentralisation. Cela nécessiterait de responsabiliser pleinement une structure unique, à vocation économique et financière, pour le suivi (des accords et conventions comme des engagements et décaissements) de l’aide extérieure. Cette structure aurait pour tâche d’assurer la transparence des flux d’aide extérieure que reçoit le Mali, ce qui apparaît comme une nécessité pour un meilleur pilotage de l’économie et une meilleure maîtrise nationale de la coopération internationale.
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Depuis le démarrage du processus de revue puis de réforme de l’aide au Mali, la question de l’information sur les flux d’aide a été reconnue comme un préalable indispensable à toute fonction de coordination et de pilotage et, en même temps, évoquée comme une lacune importante dans la situation actuelle.
En particulier, les rares tentatives de conciliation entre les différentes sources d’information montraient des écarts importants dont on ne saisissait pas précisément les causes et les conséquences. En particulier l’«atelier sur les réformes institutionnelles pour une meilleure coordination de l’aide au Mali», tenu du 22 au 24 novembre 1999 sous l’égide du Ministère de l’Economie, du Plan et de l’Intégration, constatait dans ses conclusions :
« La divergence importante entre les flux d’aide annoncés par les donateurs, et agrégés par l’OCDE ou le PNUD dans le rapport sur la coopération pour le développement, et les flux faisant l’objet d’inscription nationale (budget, balance des paiements). Il a été reconnu que cette divergence traduisait un problème plus général de manque d’information sur les flux d’aide qui entraîne une insuffisante lisibilité de la destination, du contenu et de l’utilisation de l’aide reçue, préjudiciable à la coordination et à l’efficacité de la gestion du développement. »
A la suite de ce constat, et conformément au programme de travail arrêté par la Commission mixte Mali-donateurs, le Secrétariat de la réforme de l’aide (SRAM) et le Club du Sahel ont préconisé une étude-diagnostic faisant le point sur la question de la comptabilisation des flux d’aide au Mali. Cette étude devait en particulier :
− dresser l’inventaire des sources d’information disponibles sur les flux d’aide ;
− comparer ces différentes sources et expliquer, le cas échéant, les écarts constatés ;
− décrire les systèmes d’échanges d’information sur les flux d’aide en les replaçant dans une compréhension globale des modalités de mise en œuvre des financements ;
− esquisser des propositions pour améliorer les instruments d’information actuels et mettre en place un système d’information plus performant.
Ce travail a été mené du 26 avril au 26 mai 2000. Les principaux responsables des structures concernées au Mali1 ainsi que les principaux donateurs présents sur place2 ont été interviewés par une équipe constituée des membres du SRAM3 et d’une mission du Club du Sahel4. A la suite de cette collecte d’information, le présent rapport a été écrit par Jean-David Naudet, consultant du Club du Sahel.
1. Ministère de l’Economie et des Finances : Secrétariat Général, Direction Générale de la Dette Publique, Direction Nationale du Budget, Direction Nationale du Plan, Direction Nationale de la Statistique et de l’Informatique ; Ministère des Affaires Etrangères et des Maliens de l’Extérieur : Direction de la Coopération Internationale ; Ministère de la Santé, de la Solidarité et des Personnes Agées : Cellule de Planification et de Statistique ; BCEAO : Direction des Etudes.
2. UNICEF, PNUD, Banque Mondiale, Union Européenne, Etats-Unis, Allemagne, France, Pays-Bas, Canada.
3. MM. Kante et Idrissa Danté.
4. Mme Julia Benn, OCDE , et M. Jean-David Naudet, DIAL consultant.
Les deux premières parties du rapport établissent le constat de la situation actuelle. La première est une comparaison des différentes sources d’origine externe ou nationale sur les flux d’aide attribués au Mali. La seconde propose un descriptif de la variété des procédures de mise en œuvre des dépenses sur financement extérieur selon les différentes phases – engagement, ordonnancement, exécution - et des échanges d’information relatifs au suivi de cette dépense.
Les deux parties suivantes analysent les faiblesses du système actuel et indiquent des pistes d’amélioration pour parvenir à un suivi satisfaisant des flux d’aide. La troisième se concentre sur les questions techniques et étudie les caractéristiques techniques que devraient posséder des instruments performants de suivi de l’aide. La dernière examine la même question du point de vue institutionnel et fait des propositions sur la gestion institutionnelle du partenariat qui permettrait une meilleure comptabilisation des financements extérieurs.
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1. Les différentes sources de comptabilisations de l’aide
1.1. Les sources externes
Chaque bailleur de fonds tient naturellement la comptabilité de l’aide accordée au Mali. De plus, les déclarations des bailleurs sont collectées au niveau international par le CAD de l’OCDE, et diffusées sous forme d’une base de données accessible (moyennant une autorisation accordée sur demande) sur Internet, et au niveau national par le PNUD, qui tient localement une base de données des activités des bailleurs de fonds au Mali et diffuse régulièrement un rapport sur la coopération au développement avec le Mali.
La base de données du CAD, fondée sur les déclarations globales des sièges des agences d’aide, fournit les décaissements totaux par bailleur et par type de flux (dons, prêts, etc.), ainsi que les engagements par projet ou action (base CRS) classés, le cas échéant, par secteur et sous-secteur. Les données sur les engagements ne sont toutefois pas complètes. La couverture des déclarations sur les engagements faits au CAD s’est élevée à 98% en 1998 en ce qui concerne le Mali, c’est-à-dire une couverture quasi exhaustive. Mais il s’agit d’une amélioration récente, le taux de couverture valait ainsi 86% en 1997, 62% en 1996, 76% en 1995.
La base de données du PNUD Mali est alimentée à partir d’une enquête annuelle réalisée auprès des représentations locales (ou régionales lorsqu’il n’y a pas de représentations locales) des agences d’aide.
Le questionnaire pour chaque projet ou action porte sur le secteur ou sous-secteur concerné, le type d’aide (coopération technique, projet d’investissement, aide budgétaire, etc.), l’institution locale bénéficiaire. Le PNUD publie un rapport intitulé DCR (Development Cooperation Report), celui portant sur les années 1997 et 1998 vient d’être publié.
Les agences sur place possèdent elles-mêmes leur propre comptabilisation de l’aide accordée au Mali. En principe cette source devrait coïncider avec la base de données du PNUD qui précisément recueille les informations détenues par les agences locales. Il peut cependant exister des différences dans la présentation et les catégories d’analyse utilisées, et même dans les chiffres car l’enquête du PNUD auprès des bailleurs est, de l’avis général, malaisée et peut faire l’objet de réponses incomplètes ou mal formulées.
1.2. Les sources nationales
L’aide reçue par le Mali est enregistrée par quatre types de sources différentes.
Des sources budgétaires. Le budget courant de l’Etat enregistre la part de l’aide qui se traduit en aide budgétaire. Le budget spécial d’investissement (BSI) de l’Etat enregistre l’ensemble des projets d’investissements financés en partie ou en totalité par des sources extérieures. Ces deux budgets sont réunis dans le Tableau des Opérations Financières de l’Etat (TOFE).
Le BSI apparaît comme la principale source de comptabilisation de l’aide extérieure au Mali. Il est inscrit dans un Programme Triennal d’Investissement (PTI) glissant, basé sur les projets en préparation et sur les engagements des bailleurs de fonds, dont il constitue la première année de programmation. Ces instruments PTI et BSI sont fondés sur un répertoire national des projets détenu par la Direction Nationale de la Planification (DNP).
Le PTI (et donc le BSI) est établi en collaboration entre la DNP et les ministères sectoriels au cours de réunions annuelles faisant le point des projets en cours et en préparation. Dans ce cadre, les responsables du suivi financier des actions informent la DNP sur une base trimestrielle et annuelle des décaissements effectués sur chaque projet.
Le champ du PTI/BSI ne semble pas clairement défini. Quelles sont, parmi les actions financées par les partenaires extérieurs, celles qui doivent être considérées comme entrant dans le budget d’investissement de l’Etat ? Cette question n’est pas précisément éclaircie, et en pratique c’est l’ensemble des projets (quelle que soit leur nature d’investissement ou non) menés avec les différents ministères qui constituent le BSI.
Des sources financières. La Direction Générale de la Dette Publique (DGDP) suit en permanence les tirages effectués sur des prêts accordés à l’Etat malien (ou garanti par l’Etat malien) par les institutions d’aide. La DGDP effectue ce suivi à partir, selon les cas, de ses informations propres (dans les cas où elle est ordonnateur par exemple) ou de la communication d’informations par les bailleurs (Banque Mondiale, par exemple). Chaque année, elle se livre à une réconciliation avec les bailleurs de fonds pour vérifier la coïncidence des chiffres détenus par les deux parties. La DGDP a pour projet de suivre progressivement les tirages sur dons de la même façon qu’elle suit les tirages sur prêts. Elle a déjà pris contact avec un certain nombre de bailleurs (UE, France, Pays Bas) pour ce faire.
Des sources économiques. L’aide extérieure est comptabilisée dans les grands tableaux de suivi de l’économie malienne, en particulier la balance des paiements et la comptabilité nationale. La balance des paiements enregistre les transferts des administrations publiques dans le compte des transferts courants (transferts courants des administrations publiques pour les dons) et dans le compte de capital (investissements en provenance des administrations publiques pour les prêts).
La balance des paiements doit enregistrer toute opération en provenance des administrations publiques extérieures qui engendre une contrepartie dans les autres comptes d’échanges extérieurs. Cela recouvre l’ensemble des opérations d’aide publique à l’exception de la rémunération d’agents extérieurs qui n’est pas dépensée au Mali. Ainsi la balance des paiements ne doit enregistrer que la part de l’assistance technique dépensée sur place5, de même pour la rémunération des structures (ONG, bureaux d’étude, etc.) impliquées dans les opérations d’aide ou pour les bourses distribuées à l’extérieur du Mali.
5. En fait, le traitement correct consiste à considérer en entrée la totalité des salaires des assistants techniques puis en sortie les montants qui sont épargnés à l’étranger.
Concrètement, la confection de la balance des paiements s’appuie d’une part sur le budget de l’Etat, et en particulier sur le BSI, et d’autre part sur une estimation de l’assistance technique basée en partie sur la base du PNUD. Il est à noter que la BCEAO envoie annuellement un questionnaire aux bailleurs de fonds pour améliorer la tenue de ses comptes extérieurs et que ces questionnaires ne sont généralement pas remplis et retournés.
Enfin, l’aide accordée au Mali a une influence importante sur l’activité et doit donc être reflétée par la comptabilité nationale. Elle est comptabilisée deux fois par cette dernière : une première fois au titre du compte d’échange avec l’extérieur –dans ce cas, ce sont les informations de la balance des paiements qui sont reprises- et une seconde fois au titre des comptes d’activité des agents nationaux.
Il est à noter que le calcul du PIB n’inclut pas directement l’aide extérieure, mais seulement indirectement à partir de l’activité qu’elle suscite auprès des agents concernés (Etat, entreprises, ONG, etc.). En pratique, seules les activités de l’Etat et des entreprises publiques sont comptabilisées : la part de l’aide qui est directement mise en œuvre par les entités décentralisées ou le secteur privé échappe largement à la comptabilité nationale. De fait cette dernière repose essentiellement, en ce qui concerne les flux d’aide, sur la balance des paiements, le BSI et les comptes des grandes entreprises publiques.
Des sources administratives. Un certain nombre d’institutions sont impliquées à une étape ou une autre dans le processus de comptabilisation de l’aide. C’est le cas des ministères sectoriels (en particulier des DAF et/ou CPS de ces ministères), du Ministère des Affaires Etrangères et des Maliens de l’Extérieur (MAEME), dont le ministre est ordonnateur du FED, et qui abrite une cellule de mise en œuvre de l’aide européenne (CONFED) et d’appui à l’exécution nationale des actions financées par les Nations-Unies (cellule NEX), ou encore de la direction du budget qui est ordonnateur de certaines aides (en particulier celle de l’AFD). Ces institutions se livrent à une comptabilisation de l’aide qui passe entre leurs mains, sans que celle-ci n’alimente par la suite un des tableaux financiers et économiques traités ci-dessus. La comptabilisation de l’aide est, pour ces institutions, une routine administrative dont l’objectif est de rendre compte de leur propre activité.
2. Comparaison des flux d’aide selon les différentes sources 2.1. L’offre d’aide selon les différentes sources
2.1.1 Comparaison des différentes sources externes de comptabilisation de l’aide
Le tableau ci-après donne pour les années 1997 et 1998, la comparaison des décaissements au titre des flux d’aide dans les bases OCDE/CAD et PNUD Mali.
Tableau 1. Décaissements bruts d’APD 1997 et 1998 Comparaison des sources PNUD et CAD Milliers $ 1997
source PNUD
1997 source
CAD6
Ecart % 1998 source PNUD
1998 source
CAD
Ecart %
IDA 77508 74850 -3,4% 50316 47760 -5,1%
FIDA 8099 3400 -58,0% 9701 3650 -62,4%
FMI 28462 n.d. n.d. 13911 13970 0,4%
PNUD 11573 11320 -2,2% 10192 9840 -3,5%
FNUAP 1718 2340 36,2% 1255 1780 41,8%
HCR 7354 430 -94,2% 3648 150 -95,9%
UNICEF 7161 4430 -38,1% 6471 3450 -46,7%
Autres NU 9071 7560 -16.6% 13028 4150 -68.1%
TOTAL NU 150946 104330 -30,9% 108522 84750 -21,9%
FAD 16140 15820 -2,0% 21013 21250 1,1%
UE 66333 58530 -11,8% 44282 48470 9,5%
Fonds Arabes 11751 680 -94.2% 13071 2450 -81.2%
Autres 6270 - -100,0% 4292 - -100,0%
TOTAL 100494 75030 -25.3% 82658 72170 -12.7%
Belgique 1487 4230 184,5% 1746 3180 82,1%
Canada 5988 9260 54,6% 9078 11040 21,6%
Danemark 3814 3510 -8,0% n.d. 750 n.d.
France 57044 73520 28,9% 61686 53600 -13.1%
Allemagne 31303 55690 77,9% 33757 51380 52,2%
Japon 22186 26380 18,9% 33916 27220 -19,7%
Pays Bas 18028 32850 82,2% 15951 36070 126,1%
Norvège 2235 8030 259,3% 1563 8100 418,2%
Suisse 5688 7520 32,2% 6610 6440 -2,6%
USA 39659 38000 -4,2% 44443 28470 -35,9%
Autres 4348 6720 54,5% 7112 3390 -52,3%
Total 191780 265710 38,5% 215862 229640 6,4%
Total APD 443220 445070 4.2% 407042 386560 -5.0%
ONG 9356 n.d. - 7557 n.d. -
6. Il s’agit de l’APD brute (hors repaiement du principal) hors traitement de la dette
On constate que les totaux de ces deux sources ne sont pas trop différents7, mais qu’en revanche, il existe des différences importantes par bailleur. Ces différences peuvent être en partie expliquées par la nature des sources examinées :
− Les agences locales des Nations-Unies déclarent au PNUD Mali l’ensemble de leurs activités sur place, que celles-ci soient liées à leurs ressources principales (core funding), à la gestion de ressources additionnelles d’origine bilatérale (non core funding) ou encore à des ressources d’origine privée (dons privés à l’UNICEF essentiellement). Les déclarations des agences centrales des Nations-Unies au CAD concernent uniquement les activités liées aux ressources principales de ces agences. Les ressources additionnelles d’origine bilatérale sont déclarées au titre de l’aide bilatérale8. Les ressources privées ne donnent pas lieu à déclaration au CAD. Ces différences de comptabilisations expliquent probablement une part importante de l’écart constaté sur les institutions des Nations-Unies, pour lesquelles les sources locales donnent des flux plus importants que la source CAD.
− Certains types de dépenses (assistance technique, volontaires, bourses, etc.) ou certains instruments (lignes budgétaires, appui ONG, etc.) sont gérés directement par les sièges des agences bilatérales sans même, la plupart du temps, que les agences locales ne possèdent l’information. Ceci explique très probablement (avec l’aide multi-bilatérale évoquée ci-dessus) les niveaux plus élevés déclarés par les agences bilatérales au CAD que ceux recueillis auprès des représentations locales des agences. On peut également signaler le cas mineur des appuis gérés directement par certains ministères des pays donateurs sans passer par les agences d’aide. Ces appuis font en principe l’objet d’une déclaration au CAD, ils ne peuvent cependant être saisis dans une enquête locale.
7. En 1997, la différence serait toutefois de 7% si le FMI avait déclaré les flux bruts au CAD.
8. Et se retrouvent, selon qu’elles sont affectées à un pays ou non, dans les déclarations faîtes par l’agence bilatérale au titre du pays destinataire ou dans une enveloppe générale non affectée.
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− Certains bailleurs bilatéraux marginaux (pour le Mali) n’ont pas été atteints par l’enquête du PNUD alors qu’ils rapportaient normalement au CAD. A l’inverse, certains donateurs interviennent au Mali sans être déclarants au CAD, c’est essentiellement le cas de la Chine.
− La comptabilisation des projets régionaux peut être également une source de divergence entre les deux modes de comptabilisation. En principe, la part de ces projets dépensée au Mali n’est pas comptabilisée en tant que telle, et constitue une source de sous-estimation pour les deux bases de données. Il peut cependant arriver que l’agence locale soit gestionnaire d’une partie du projet régional et qu’elle intègre ainsi cette activité dans son compte-rendu pays, alors que la déclaration correspondante est faite au CAD globalement au titre régional.
Ces différences «objectives» entre sources expliquent sans doute une part importante des divergences observées, mais non la totalité. Certaines différences ne peuvent s’expliquer que parce que certaines institutions apparaissent comme de «mauvais déclarants», soit au CAD soit au PNUD local. Le cas le plus évident est celui des fonds arabes (BISD, BADEA, FODI) dont les prêts importants semblent très mal perçus par le CAD. Mais l’USAID par exemple semble également sous-déclarer au CAD les dépenses qu’elle effectue en faveur du Mali9.
A l’inverse, d’autres agences bilatérales (Allemagne, France, Canada, Belgique) sous-déclarent nettement dans l’enquête du PNUD, en bonne partie du fait d’un partage avec leur siège de la fonction d’exécution des dépenses.
Enfin, certaines différences sont plus difficiles à élucider (UE, Japon) car peuvent avoir des signes différents selon les années tout en étant relativement significatives : peut-être les différences des dates de comptabilisation et des taux de change utilisés sont de nature à expliquer une partie des écarts constatés.
2.1.2 Une estimation de l’aide accordée au Mali
Nous avons estimé les flux bruts d’aide publique au Mali en tirant parti des sources CAD et PNUD à notre disposition. Pour le système des Nations-Unies, les déclarations au CAD ont été retenues afin d’éviter les doubles comptes. Cette même source a été également privilégiée pour les agences bilatérales, sauf pour les pays non-membres du CAD ou lorsque les déclarations faites au PNUD étaient sensiblement supérieures à celles effectuées au CAD et laissaient envisager une sous déclaration auprès de cette dernière source. Enfin, pour l’aide multilatérale, les déclarations au PNUD des agences arabes et des acteurs régionaux (telle la BOAD) ont été retenues, du fait d’une probable sous-estimation importante dans la base du CAD.
Ces informations sur les flux bruts ont été complétées par les informations du CAD sur le traitement de la dette et les repaiements au titre de la dette pour obtenir une estimation de l’APD nette en faveur du Mali. Les résultats de ce calcul figurent dans le tableau ci-après.
9. Cela est particulièrement évident en 1996 où le CAD enregistre un décaissement de 5 millions de dollars alors que l’agence locale déclare avoir dépensé 31 millions de dollars.
Tableau 2. Estimation de l’aide accordée au Mali à partir des sources PNUD et CAD
Millions $ 1997 1998
Multi Bi Total Multi Bi Total
Flux bruts CAD 179.4 265.7 445.1 156.9 229.6 386.6
Flux bruts PNUD 251.4 191.8 443.2 191.2 215.9 407.0
Flux bruts totaux estimés 233.0 267.5 500.5 171.8 263.1 434.9
Traitement de la dette 1.3 1.3 18.3 18.3
Repaiements 25.1 18.6 43.7 41.7 19.5 61.2
Flux nets CAD 154.3 248.4 402.7 115.2 228.4 343.6
Flux nets PNUD 226.3 174.5. 400.8 149.5 214.7 364.2
Flux nets totaux estimés 207.9 250.2 458.1 130.1 261.9 392.0 On constate que l’on parvient à des estimations des flux d’aide sensiblement supérieures aux sources usuelles, en particulier supérieures de 7% en 1997 et de 14% en 1998 aux estimations du CAD.
2.2. L’enregistrement de l’aide par les sources nationales
2.2.1. Les montants globaux enregistrés par les différents instruments
Comparaison globale avec les déclarations des donateurs
Le graphique ci-dessous reprend, pour l’année 1998, les montants d’aide (bruts hors traitement de la dette) déclarés par les donateurs, examinés ci-dessus, et les montants comptabilisés par les principaux instruments comptables ou statistiques nationaux.
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Les instruments examinés n’ont pas forcément vocation à saisir la totalité des sommes déclarées comme affectées au Mali par les donateurs10. Les proportions respectives montrent néanmoins que les écarts sont importants et qu’une partie significative de l’aide n’est enregistrée ni par le budget de l’Etat, ni par la balance des paiements. En 1998, c’est environ 80 milliards de FCFA qui ont été déclarés comme dépenses
10. Rappelons toutefois que les déclarations des donateurs considérées concernent les flux bruts hors traitement de la dette.
par les donateurs sans pour autant figurer ni dans la balance des paiements11, ni dans le tableau des opérations financières de l’Etat.
Il est plus difficile de situer l’enregistrement de l’aide extérieure dans les comptes nationaux, car elle n’intervient que par ses effets sur l’activité des agents locaux (administration, entreprises, etc.).
Cependant, les comptes de l’administration et la balance des paiements sont les principales sources utilisées par les comptables nationaux et la proportion de l’aide prise en compte par la comptabilité nationale n’est certainement pas significativement différente de celle enregistrée par ces sources de données.
Les différents comptes examinés (TOFE, balance des paiements, comptes nationaux) sont les seuls instruments d’enregistrement financier et économique de l’aide extérieure. Aussi, peut-on affirmer qu’une proportion importante (environ 1/3 sur les années récentes, soit entre 70 milliards et 100 milliards selon les années) de l’aide extérieure allouée au Mali échappe à tout type de comptabilisation nationale.
Le traitement de l’assistance technique
Une explication potentielle des écarts constatés pourrait reposer sur le traitement de l’assistance technique. La non-inscription de cette dernière dans le TOFE12 pourrait rendre compte des différences entre sources extérieures et sources nationales.
En fait, il est impossible de connaître le montant de l’assistance technique accordée au Mali. Le CAD comptabilise la part de la coopération technique dans les flux d’aide, c’est-à-dire la part de l’aide destinée au «transfert de savoir-faire». Cette dernière se monte à environ 30% des flux en moyenne.
Cependant, la conception de cette définition est différente selon les agences et la somme des dépenses engagées au titre de la coopération technique n’a pas grande signification13.
Une bonne partie des dépenses d’assistance technique sont en fait insérées dans les dépenses de projet et ne peuvent être isolées. Elles sont d’ailleurs à ce titre prises en compte dans le budget d’investissement et donc le TOFE. Cette partie là ne peut donc constituer une explication aux écarts constatés.
En revanche, l’« assistance technique autonome », hors projet, est effectivement une dépense non enregistrée dans le TOFE (à tort ou à raison). Le PNUD évalue ce poste à environ 30 milliards de FCFA en 1998. On peut cependant considérer qu’il est en réalité plus élevé car les agences locales connaissent parfois mal ce genre de coût. On a là une explication très partielle des différences entre sources extérieures et nationales.
On verra toutefois que les différences entre sources ne peuvent s’expliquer seulement par le non- traitement de types précis de dépenses par les instruments nationaux. La situation réelle est plus préoccupante que cela car la partie de l’aide qui est en principe enregistrée, principalement au sein du budget d’investissement, donne lieu à une comptabilisation très approximative qui n’a qu’un lointain rapport avec la réalité.
11. On a vu que pour certaines dépenses, comme les rémunérations aux agents extérieurs non dépensées au Mali, le non-enregistrement dans la balance des paiements était normal. On peine cependant à croire que ce type de dépense soit à ce point important.
12. En revanche, l’assistance technique doit être considérée dans la balance des paiements.
13. Ainsi, les agences des Nations-Unies mettent systématiquement toute leur aide dans ce poste, ainsi que la GTZ par exemple. L’USAID et les Pays-Bas déclarent également la grande majorité de leur appui en coopération technique. La France se limite au financement des coopérants ; des volontaires, des bourses, de la recherche et des frais de fonctionnement. L’union Européenne ne déclare aucune (ou presque) coopération technique.
2.2.2. Le budget d’investissement
Des tendances d’évolution des flux extérieurs contradictoires
Les tendances d’évolution du financement extérieur, telles que reflétées par le budget d’investissement, donnent un aperçu du «décalage» entre flux comptabilisés et flux réels.
On s’aperçoit ainsi qu’alors que l’aide stagne approximativement en FCFA (+6% entre 1994 et 1998) selon les déclarations des donateurs, les financements extérieurs enregistrés au titre du budget d’investissement ont progressé de 60% sur cette même période14.
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Des flux par donateurs irréconciliables
La fiabilité du budget d’investissement peut également être mise en question à partir d’une comparaison donateur par donateur des flux déclarés au PNUD et des montants décaissés enregistrés par le budget d’investissement.
14. Le TOFE enregistre une progression moindre des flux publics au titre de l’investissement de 30% tout de même entre 1994 et 1998.
Tableau 3. Comparaison du BSI et de la base de données PNUD sur les décaissements 1997 et 1998
Milliards de FCFA 1997 1998
Décais. BSI Décla PNUD % au BSI Décais. BSI Décla PNUD % au BSI
FAO 0 0.6 0% 0.2 0.6 32%
IDA 28.4 45.2 63% 31.1 29.7 105%
FIDA 3.3 4.7 70% 2.8 5.7 49%
FMI 0 16.6 0% 8.2 0%
FENU 1.7 1.4 118% 1.5 1.9 78%
PNUD 4.8 6.8 72% 5.1 6.0 85%
FNUAP 0.4 1.0 35% 0.3 0.7 35%
HCR 0.6 4.3 14% 0 2.2 0%
UNICEF 2.7 4.2 65% 0.3 3.8 7%
Autres NU 1.2 3.3 38% 1.0 5.2 19%
TOTAL 43.2 88.1 49% 42.2 64.0 66%
BADEA 10.1 2.4 43% 1.7 1.3 131%
FAFD 11.0 9.4 117% 10.8 12.4 87%
BOAD 6.2 3.7 169% 5.0 2.5 198%
UE 11.1 38.7 29% 6.9 26.1 27%
BISD 3.4 3.1 109% 7.2 5.4 133%
Autres 1.9 1.3 141% 4.1 1.0 401%
TOTAL 34.7 58.7 59% 35.7 48.8 73%
Belgique 0.7 0.9 83% 0.8 1.0 81%
Canada 1.6 3.5 46% 6.0 5.4 111%
Danemark 2.0 2.2 88% 0.6 0
France 13.7 33.3 41% 18.9 36.4 52%
Allemagne 21.8 18.3 119% 22.6 19.9 114%
Japon 3.8 13.0 29% 13.4 20.0 67%
Pays-Bas 6.6 10.5 63% 4.5 9.4 48%
Norvège 0.8 1.3 58% 0.7 0.9 71%
Suisse 0.8 3.3 24% 1.5 3.9 37%
USA 4.4 23.1 19% 3.2 26.2 12%
Autres 1.3 2.5 53% 4.6 4.2 109%
Total 57.5 111.9 51% 76.8 127.3 60%
Total général 135.4 258.7 52.3% 154.7 240.1 64.4%
ONG 2.6 9.4 27.7% 2.0 7.6 26%
Il est parfaitement normal que le budget d’investissement n’enregistre pas la totalité de l’aide extérieure accordée au Mali (l’assistance technique autonome, l’aide aux entreprises, l’appui décentralisé n’y figurent pas par exemple). De ce fait, la proportion des flux, entre 50% et 65% en 1997 et 1998, enregistrée par le budget investissement peut apparaître faible, mais toutefois vraisemblable ou pour le moins acceptable.
Cependant cette «vraisemblance» s’affaiblit fortement lorsque l’on examine les données bailleur par bailleur. Pour de nombreuses sources de financement, les flux enregistrés au budget d’investissement sont plus élevés que les flux totaux déclarés au PNUD : cela n’est pas réaliste15. C’est particulièrement le cas pour les banques multilatérales d’investissement, mais aussi pour l’Allemagne par exemple chez les bilatéraux.
En revanche, les enregistrements d’autres bailleurs sont anormalement faibles. On peut ainsi s’étonner qu’à peine plus du quart des flux d’aide européenne soient enregistrés au BSI.
Une confusion entre programmation et décaissement
Une des anomalies constatées (les taux d’enregistrement trop élevés de certains flux) s’explique certainement par une détérioration du processus d’élaboration du budget d’investissement. Possédant une information incomplète et ne pouvant donner lieu à vérification, il semble que de nombreux correspondants de la DNP (chefs de projet et correspondants des ministères sectoriels) envoient au titre de l’exécution des dépenses les montants prévus au titre de la programmation et non les montants réellement décaissés. Cela contribue à gonfler notablement les dépenses réelles.
Un tel phénomène peut se suspecter à l’examen du taux d’exécution particulièrement élevé du BSI (autour de 90% sur les années récentes), en contradiction avec l’expérience de certains bailleurs16 qui se plaignent de la difficulté à exécuter leurs programmes et accumulent des engagements non exécutés. Il peut également se voir à travers une comparaison entre la programmation et l’exécution du BSI. Ainsi en 1996, sur 285 projets répertoriés au budget d’investissement, 134 d’entre eux (soit 47%) ont rapporté une exécution exactement égale à la programmation qui avait été effectuée17. Cette proportion apparaît anormalement importante au vu des éléments d’incertitude qui influent sur l’exécution des projets.
Une base de projets éloignée de la réalité
Les bailleurs de fonds ont déclaré au PNUD avoir 593 projets ou actions en cours en 1997. Le budget d’investissement pour cette même année comptabilise 246 projets financés par des sources extérieures. Une part mineure de la différence s’explique par le regroupement de plusieurs projets ou actions (en provenance d’un ou plusieurs donateurs) sous le même intitulé global dans le budget d’investissement. Mais la plus grande partie provient de projets ou actions déclarés par les bailleurs et qui ne figurent pas dans le budget d’investissement.
Une confrontation détaillée des déclarations faites au PNUD et du budget d’investissement a été menée pour le secteur Santé en 1997. 86 projets en cours ont été déclarés par les donateurs au PNUD, 29 figurent au BSI.
15. Il est vrai que pour certaines agences, les flux réels sont sous-déclarés dans la base de données du PNUD car les agences locales n’ont pas toute l’information sur les dépenses. Cependant, même pour ces agences, il n’est guère possible que les sources d’information du BSI (les chefs de projet et ministères sectoriels) soient en possession d’informations que les agences locales n’ont pas.
16. En général ceux qui s’efforcent de passer le plus possible par les procédures nationales.
17. 65 (23%) ont une exécution inférieure à la programmation et 86 (30%) une exécution supérieure à la programmation. Cette dernière proportion est du reste tout à fait étonnante, car ce cas devrait être rare, et participe à l’impression générale d’«exercice virtuel» qu’est devenu le budget d’investissement.
Parmi ces 29, 16 seulement ont pu être rapprochés des déclarations des donateurs (correspondant du fait des regroupements à 20 projets déclarés par les donateurs). 13 projets inscrits n’ont pu être retrouvés parmi les déclarations des donateurs. Il peut exister à cela des causes multiples (déclarations non détaillées au PNUD18, projets identiques figurant sous des noms différents, etc.).
La proportion de projets non retrouvés est tout de même inquiétante et pourrait laisser suggérer que certains projets abandonnés par les donateurs continuent à figurer au budget d’investissement.
A l’inverse 66 des 86 projets déclarés par les donateurs ne peuvent être retrouvés dans le budget d’investissement. Là encore, certaines causes peuvent être proposées (noms différents, regroupements, actions décentralisées, etc.). Toutefois, il n’est pas douteux qu’un nombre important de vrais projets d’investissement dans le domaine de la santé ne soient pas repris dans le BSI19.
Enfin, pour les projets figurant à la fois dans les déclarations des donateurs et le BSI, les décaissements enregistrés sont la plupart du temps très différents dans les deux cas. On ne trouve que deux cas où les dépenses diffèrent de moins de 10%.
2.2.3. Les autres instruments de comptabilisation
Il n’est point besoin de s’appesantir de la même façon sur les autres instruments de comptabilisation de l’aide puisque la plupart se fondent de manière indirecte sur les données du budget d’investissement. C’est le cas du TOFE, de la balance des paiements et de la comptabilité nationale.
Le suivi de l’investissement national, et a fortiori public, par les comptes nationaux reproduit les faiblesses de la comptabilisation du budget d’investissement. De plus, le partage de l’investissement entre formation brute de capital fixe et dépense de fonctionnement, basé sur une clé de répartition ancienne, paraît surestimer largement la part de FBCF issue du budget d’investissement. Ainsi les comptes nationaux enregistrent une progression de 80% de l’investissement public en valeur courante (23% en valeur constante) entre 1994 et 1998, largement surestimée au vu de l’évolution de l’aide extérieure.
De même la balance des paiements reflète en partie la faiblesse des instruments budgétaires. La balances des paiements doit en principe s’appuyer sur deux sources principales : d’une part le TOFE et le budget d’investissement pour l’aide projet, et d’autres part des estimations directes pour l’assistance technique. Or aucune de ces sources n’autorise une bonne estimation. La balance des paiements s’appuie sur les données contestables du BSI pour l’aide projet et sur une estimation historique (plus ou moins reproduite d’année en année) de l’assistance technique dont la fiabilité est sans doute faible.
Le TOFE reprend pour sa part en principe la quasi-totalité du budget d’investissement. Les deux comptes laissent toutefois entrevoir des différences qui s’expliqueraient par : (i) le fait que le TOFE soit réalisé avant que l’exécution définitive du BSI soit connue et se base donc sur des prévisions qui ne sont pas forcément toujours réactualisées par la suite, (ii) le traitement de certains projets concernant des entreprises publiques enregistrés dans le budget d’investissement n’ayant pas leur place dans le TOFE.
18. C’est par exemple le cas de la BAD qui ne détaille pas ses déclarations par projet.
19. Comme, pour ne proposer que quelques exemples, le «programme d’appui à l’amélioration du programme national de santé» pour lequel le FED s’est engagé sur 12 millions de dollars et a décaissé en 1996 763 000$, ou le
«projet de développement de santé communautaire et population» doté d’un engagement de 41.5 millions de $ de l’USAID et d’un décaissement de 4 millions $ en 1996, ou encore le «processus gestionnaire pour le développement sanitaire national» soutenu par l’OMS qui s’est engagé à hauteur de 2.8 millions de $ et a décaissé 660 000 $ en 1996.
Il est également possible que les personnes qui confectionnent le TOFE prennent en compte des informations complémentaires détenues par les institutions financières internationales (en particulier le FMI).
Le TOFE enregistre également l’aide budgétaire dans le budget de fonctionnement. Il est extrêmement curieux de constater que l’on ne parvient pas à réconcilier, en ce qui concerne l’aide budgétaire, les déclarations des donateurs au PNUD et les enregistrements au titre du budget inscrits au TOFE, comme le montre le tableau ci-dessous.
Tableau 4. Comparaison de l’aide budgétaire selon le TOFE et le PNUD
Milliards de FCFA 1995 1996 1997 1998
Dons budgétaires (source TOFE) 29.4 26.7 20.8 19.6
Aide budgétaire financement (source TOFE)
39.6 34.6 11.6 4.8
Total 69.0 61.3 32.4 24.4
Aide budgétaire source PNUD 20.8 24.6 26.7 8.4
Dont FMI UE Pays-Bas France
16.6 8.6 0.02
1.5
8.2 0.02
0.2 Cette non-concordance pour un type d’aide bien défini et en principe parfaitement bien enregistré, est curieuse et demanderait une analyse approfondie. Il semble que soient enregistré en dons budgétaires des sommes que les donateurs ne déclarent pas sous cette forme. Par ailleurs, il est étonnant de constater que le financement budgétaire sur prêt enregistré au TOFE soit inférieur aux sommes communiquées par le FMI à ce titre. Peut-être, la déclaration du FMI au PNUD est-elle sujette à caution ? Ce sujet, qui s’explique sans doute par des questions de définition, mérite en tous les cas une analyse supplémentaire qui n’a pu être menée dans le cadre de la présente étude.
Enfin, il convient de signaler la dernière source de comptabilisation de l’aide qu’est le suivi de la dette réalisé par le DGDP. Le tableau ci-dessous donne quelques comparaisons entre les données de tirages de la DGDP et celles des sources externes.
Tableau 5. Comparaison des tirages selon les sources DGDP, PNUD et CAD Milliards de
FCFA
1997 1998
DGDP PNUD CAD DGDP PNUD CAD
BEI 0.2 1.6 n.d. n.d. n.d. n.d.
BID 2.9 3.1 n.d. 4.7 5.4 n.d.
BOAD 3.6 3.7 n.d. 5.5 2.5 n.d.
FAD 9.0 9.4 9.2 6.8 12.4 12.5
FIDA 3.0 4.7 2.0 1.5 5.7 2.2
FMI 16.5 16.6 n.d. 5.6 8.2 8.2
IDA 30.3 45.2 43.7 34.4 29.7 28.2
Les données coïncident souvent entre les différentes sources, mais l’on décèle également des différences notables : c’est en particulier le cas pour l’IDA, mais aussi pour le FMI en 1998, ou encore pour le FIDA.
2.3. En résumé : une comptabilisation lacunaire des flux d’aide
La mauvaise comptabilisation des flux d’aide entraîne un suivi incorrect de l’économie malienne et notamment des erreurs importantes dans tous les principaux tableaux économiques nationaux : TOFE, balance des paiements et comptabilité nationale. L’ampleur des flux ignorés, la mauvaise comptabilisation des investissements publics et les tendances erronées qui sont reportées laissent penser que les corrections à effectuer à ces différents tableaux, résultant d’une bonne prise en compte de l’aide extérieure, seraient très significatives.
Il est de ce fait difficile d’évaluer les tendances de l’économie malienne, par exemple de l’investissement national, d’interpréter le déficit extérieur du pays ou le besoin de financement de l’Etat ou encore d’apprécier le niveau d’effort sectoriel en termes de dépenses publiques dans la santé ou l’éducation. Tous ces indicateurs, ou éléments d’interprétation, sont faussés par la mauvaise prise en compte de l’aide extérieure, ce qui nuit profondément à la connaissance de l’économie et à l’évaluation des politiques publiques.
A fortiori, il paraît difficile en l’état actuel des connaissances, de procéder à un véritable pilotage de l’économie, en particulier de fonder et mettre en œuvre des politiques macro-économiques. Les politiques économiques poursuivies (et notamment la répartition sectorielle ou géographique de la dépense publique) apparaissent plutôt comme le résultat ex post d’une multiplicité de décisions prises par des acteurs méconnaissant partiellement l’action des uns et des autres que comme l’application d’un schéma coordonné et concerté entre ces acteurs.
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Le cycle de la dépense dans les actions d’aide peut se découper schématiquement en trois phases : engagement, ordonnancement, exécution. Le donateur s’engage avec l’autorité compétente sur un programme d’actions et de dépenses. Chaque dépense est ensuite décidée par un ou plusieurs ordonnateurs, désignés pour chaque action. Enfin la dépense est exécutée et justifiée par des pièces correspondantes. On peut rapidement décrire chacun de ces niveaux et les difficultés associées, compte tenu de la diversité des procédures des donateurs, avant d’examiner de manière globale les échanges d’information entre donateurs et autorités maliennes sur les flux d’aide.
1. L’engagement
1.1. Des engagements de nature différente
Il existe en fait deux étapes que l’on regroupe parfois de manière abusive sous le terme d’engagement. La première consiste en une déclaration commune d’intention portant sur un programme global d’action. Cette étape, que l’on qualifiera ici d’engagement de programme (global), reste souple, indicative, définie selon des objectifs larges, et ne constitue pas un acte contractuel. La seconde étape est précisément celle de l’engagement contractuel (ciblé) portant sur une somme fixe affectée à des actions précisément identifiées selon un timing défini20.
20. L’USAID distingue clairement ces deux étapes en parlant d'«obligation» pour la programmation globale en commun et «commitment» pour les engagements contractuels.
Dans ce découpage de la phase d’engagement se situe une première source de diversité entre donateurs.
− Certains donateurs (la majorité des bilatéraux) ont un système où se succèdent les deux étapes envisagées. Un engagement de programme sur plusieurs années est signé avec le gouvernement lors d’événements particuliers (Commissions mixtes), puis ce programme est décliné en projets qui sont à leur tour signés avec les autorités compétentes.
− D’autres donateurs (USAID ou l’UNICEF) ont rompu (en totalité ou en partie) avec l’étape
« projet » pour gagner en souplesse et en rapidité21. Les engagements de programme sont alors annuels (et susceptibles d’être amendés en cours d’année) et sont directement suivis par la mise en œuvre des actions contenues dans ces programmes. La procédure est alors beaucoup plus souple et rapide, mais court-circuite dans un certain sens la phase de contractualisation avec le gouvernement.
− D’autres encore ne s’appuient que sur la phase contractuelle et ciblée du projet sans avoir d’engagement de programme avec le gouvernement. C’est le cas de plusieurs banques de développement ou de petits donateurs bilatéraux.
− Signalons le cas spécifique du FED dont la particularité est d’adopter une démarche contractuelle dès la phase d’engagement de programme, et de confirmer et de cibler cette contractualisation lors de l’approbation de projets. Le cas de la Banque Mondiale s’en rapproche également puisque la première étape d’annonce d’un «accord de crédit» pour le Mali engage fermement les ressources financières de l’institution. On ne peut cependant parler de contractualisation dans la mesure où cet accord ne repose pas sur un programme établi en commun mais sur la simple mise à disposition de ressources.
− Enfin, des parties importantes de l’activité des donateurs peuvent échapper en partie ou en totalité à ces procédures générales d’engagement. Un certain nombre d’instruments peuvent en effet avoir des procédures différentes de la procédure normale. Il s’agit par exemple des instruments gérés par les sièges des agences (ligne budgétaire ONG, ligne budgétaire thématique, etc.), de certains instruments souples destinés à financer une action décentralisée ou encore de l’action à caractère régional.
1.2. Des engagements diplomatiques, financiers, économiques ou techniques ?
La phase d’engagement donne lieu à la signature d’accords et de conventions entre partie malienne et partenaires extérieur. En pratique, on remarque que, selon ces accords et conventions, la partie malienne est représentée de manière très diverse.
Il semblerait que la phase d’engagement de programme en ce qui concerne les dons, qui constitue en fait une déclaration de (bonnes) intentions réciproques, soit considérée au Mali comme un acte diplomatique, au même titre que d’autres types de relations bilatérales. La place principale y est donc tenue par le MAEME, appuyé par sa Direction de la Coopération Internationale (DCI). Cela peut se concevoir mais contribue néanmoins à faire disparaître l’aspect économique de ces programmes, et en particulier, d’une part, la discussion sur les orientations générales de l’aide accordée et, d’autre part, les aspects de comptabilisation des flux dans l’économie nationale.
21. Et selon les opinions en efficacité.
