Des circuits de comptabilisation différents pour différents types d’aide

Du point de vue des procédures et des perspectives d’enregistrement des flux, on peut distinguer quatre principales catégories d’aide :

− L’aide budgétaire. Cette aide (en provenance du FMI, de l’UE et des Pays-Bas ces dernières années), parfaitement intégrée dans les procédures budgétaires nationales, ne pose en principe pas de problèmes de comptabilisation bien qu’il soit en pratique difficile de faire coïncider les chiffres du TOFE avec ceux déclarés par les bailleurs.

− L’aide projet partiellement intégrable (ou intégrée) dans les procédures budgétaires nationales. Il s’agit essentiellement de l’aide dont l’ordonnancement et/ou l’exécution est centralisée auprès d’un gestionnaire unique au niveau national et qui adopte les procédures de ce gestionnaire (AFD, banques de développement, FED). Cette aide pourrait être enregistrée de façon comptable ou quasi comptable (car une partie de l’exécution peut échapper aux structures nationales) et intégrée à la procédure budgétaire. En pratique, cela n’est pas le cas du fait de l’éparpillement des structures centralisatrices, de la procédure alternative du budget d’investissement et surtout de l’absence d’une prise de conscience de l’intérêt d’une telle intégration. Dans les faits, ce type d’aide n’est pas mieux enregistré que les autres aides projets.

− L’aide projet ordinaire en appui au gouvernement. La dispersion de l’ordonnancement et de l’exécution, et notamment le rôle important des bailleurs de fonds eux-mêmes dans ces phases, fait qu’un suivi comptable de ces flux au niveau national n’est pas réalisable et qu’il faut construire un système de suivi statistique. Pour mieux fonctionner, ce système devrait être conçu autour de deux principes : (i) s’appuyer sur un nombre restreint de sources d’information centralisatrices, (ii) obtenir l’information de plusieurs sources afin de pouvoir la vérifier. Il semble ainsi indispensable d’effectuer une collecte d’information directe auprès des bailleurs de fonds. A l’heure actuelle, l’information sur les flux de ce type d’aide est lacunaire et d’une très faible fiabilité.

− L’aide résiduelle (secteur public non enregistré). Cette catégorie très variée comprend tout ce qui n’est pas aide budgétaire ou projet au gouvernement, c’est-à-dire de façon non exhaustive : les projets menés avec des structures publiques non strictement gouvernementales, les appuis ONG, collectivités territoriales ou société civile, les instruments souples à disposition des agences locales, les instruments gérés par les sièges des agences (assistance technique, volontaires, lignes budgétaires thématiques), les fonds d’urgence, les projets régionaux, le fonctionnement des agences locales, etc. A l’heure actuelle cette aide n’est pas du tout comptabilisée par l’Etat (bien qu’elle soit importante pour la balance des paiements ou la comptabilité nationale et, bien entendu, pour le suivi de la dépense publique), si bien que l’on peut parler à son sujet de «secteur public non enregistré»

de l’aide extérieure. Ce type d’aide ne peut être enregistré qu’à l’aide d’une enquête régulière auprès des bailleurs de fonds.

Il est impossible, en l’état actuel de l’information, de savoir précisément le montant de ces différents types d’aide. Nous nous sommes cependant livrés à une évaluation très sommaire pour essayer de situer les ordres de grandeur de chacun de ces types de flux. Cet exercice a été fait à partir de la base de projets du PNUD sur l’exercice 1997 en utilisant les renseignements sur le type d’aide et sur le bénéficiaire.

Nous avons estimé précédemment l’aide totale versée par les donateurs en faveur du Mali en 1997 à environ 267 milliards de FCFA²². On peut répartir cette somme entre les différentes catégories définies.

− En 1997, 27 milliards de FCFA ont été déclarés au titre de l’aide budgétaire selon les déclarations faîtes par les donateurs au PNUD.

− L’aide projet en partenariat direct avec le gouvernement représente environ 140 milliards. Sur cette somme une majorité (autour de 90 milliards) est potentiellement intégrable (dont la grande majorité des prêts) dans les procédures comptables nationales, si l’on compte dans cette catégorie les cas hybrides comme ceux du FED ou de la Banque Mondiale. Un montant important de projets sur dons avec le gouvernement (environ 50 milliards de FCFA) se classent cependant dans l’autre catégorie de l’aide non intégrable dans les procédures nationales, car le donateur ou les structures projets ou ad hoc y jouent un grand rôle dans les phases d’ordonnancement et d’exécution de la dépense.

En principe, ce deuxième type de flux devrait être suivi de manière complète par le budget d’investissement. On a vu dans les faits que cela n’était pas le cas. En particulier, d’une part parce que la base de projets du budget d’investissement était loin de correspondre à celle déclarée par les donateurs et, d’autre part parce que les déclarations de décaissement reportées au budget d’investissement ne coïncidaient pas dans le cas général avec les flux enregistrés par les donateurs.

− Le reste de l’aide versée au Mali, soit un montant que l’on peut estimer proche de 100 milliards de FCFA en 1997, est résiduel. Bien que représentant une «dépense publique».

Il n’est enregistré dans un aucun instrument national de comptabilisation, et son absence fausse la comptabilisation de la dépense publique et l’orientation et le suivi de l’effort public selon les différentes affectations sectorielles ou thématiques.

Ce montant résiduel se répartit en trois grandes enveloppes principales dont les ordres de grandeur sont sans doute comparables :

− l’aide aux structures para-étatiques, et en particulier aux entreprises publiques²³. Cette aide est importante, un certain nombre de structures publiques étant des partenaires réguliers des bailleurs de fonds (CMDT, Manantali, Office du Niger, EDM, STM, etc.). Il peut paraître abusif de parler à ce propos de dépense publique non enregistrée, car les flux d’aide sont bien enregistrés dans les comptabilités de ces entreprises publiques. Pourtant, elles ne figurent pas, pour la plupart, dans le budget d’investissement (car elles ne peuvent être considérées comme des dépenses budgétaires), et ne sont de ce fait généralement pas reprises dans les instruments de suivi de l’économie.

− l’aide à la société civile et aux entités décentralisées. Des structures de plus en plus nombreuses sont récipiendaires des flux d’aide extérieure (communes, ONG, organisations paysannes ou professionnelles, comités locaux ou régionaux de développement, centres de santé communautaires, etc.). Beaucoup des flux concernés sont directement affectés à ces structures depuis une agence d’aide, une ONG du Nord voire même des entités décentralisées du Nord. Il s’agit réellement de flux invisibles, dans la situation actuelle, pour toute forme de comptabilisation nationale.

22. Qui correspondent au 458 millions de dollars estimés ci-dessus.

23. Mais aussi à d’autres types d’institutions comme les organisations régionales ou les structures publiques autonomes.

− Les instruments gérés directement par les agences de coopération (hors aide à la société civile). Cette catégorie est hétéroclite : elle comprend en premier lieu l’assistance technique hors projet²⁴, mais aussi des instruments souples²⁵ que les agences peuvent mettre directement en route, et enfin les dépenses de fonctionnement des agences elles-mêmes. On peut être tenté de considérer cette dernière catégorie comme moins «intéressante » du point de vue du pays receveur, car plus éloignée de ses institutions et des ses instruments propres. Elle n’en véhicule pas moins des sommes non négligeables et mérite d’être comptabilisée et incluse dans le suivi de l’économie malienne.

,,, 2Ô(7&200(17&2037$%,/,6(5/¶$,'(48(67,2167(&+1,48(6 La partie précédente a relevé la difficulté de la comptabilisation des flux d’aide. Mais, au-delà de l’amélioration des instruments et des circuits d’information existants, la variété croissante et l’évolution constante de l’aide au développement posent des problèmes de fond sur la nature des instruments de comptabilisation de l’aide.

Le système actuel d’enregistrement de l’aide repose sur une perception de l’aide entièrement découpée en grands projets, en totalité effectués en partenariat avec le gouvernement ou les entreprises publiques. Ces projets sont signés avec les Ministères ou structures techniques compétentes. Ils sont programmés et suivis dans le cadre du programme et du budget d’investissement. Les projets avec les entreprises publiques figurent dans les comptes de ces entreprises et sont repris par la comptabilité nationale pour dresser le tableau de la totalité des investissements publics.

Ce schéma de l’aide découpée en projets gouvernementaux est toujours sans doute dominant, mais il n’est plus du tout exclusif²⁶. Certains grands bailleurs n’interviennent plus ou presque plus par projets (USAID par exemple). De plus en plus de partenariats se font en dehors, ou sous la tutelle lointaine, du gouvernement. Ces nouvelles pratiques sont par nature difficiles à inclure dans les instruments actuels de comptabilisation et soulèvent des questions conceptuelles.

Dans ce sens, on examinera en particulier quatre questions : le champ de la dépense budgétaire et de la dépense publique, l’adéquation du système PTI/BSI à l’enregistrement des flux d’aide actuels, le dilemme entre comptabilisation financière et comptabilisation statistique, la valorisation locale des flux d’aide.

1. Dépense budgétaire et dépense publique

La dépense effectuée par les bailleurs de fonds est incontestablement de nature publique. En revanche, elle sort fréquemment du cadre budgétaire de l’Etat malien. Cette question semble ne pas encore avoir été envisagée et le budget d’investissement de l’Etat reste le seul instrument national d’enregistrement de l’aide.

24. Les assistants techniques hors projet mais aussi différentes formes de volontariat par exemple ou encore le financement d’études et de chercheurs ou le paiement de bourses à des étudiants maliens.

25. Ces instruments souples comprennent, par exemple, des fonds d’appui aux initiatives ou des crédits pour des actions de formation locale, des lignes budgétaires thématiques (droits de l’homme par exemple), des fonds d’urgence, des initiatives internationales (conférences internationales sur différents thèmes), etc. Beaucoup des interventions de ces instruments peuvent sans doute être également classées dans l’appui à la société civile.

26. Il ne l’a d’ailleurs jamais vraiment été. L’assistance technique hors projet, fort importante dans le passé, a toujours échappé à la comptabilisation nationale.

Le soutien direct d’un bailleur de fonds à une commune, une ONG ou même un fonds autonome de financement n’a pas réellement sa place dans le budget de l’Etat malien. Il s’agit d’une «dépense publique externe» effectuée par une «administration externe».

Toute dépense publique n’est pas forcément de nature budgétaire. Il n’en reste pas moins que le gouvernement a la responsabilité de l’orientation de l’ensemble des dépenses publiques, et qu’il est donc nécessaire qu’il comptabilise et oriente la totalité de cette dépense, qu’elle soit d’origine interne ou externe, de nature budgétaire ou non. Cela demande une nouvelle approche du problème et de nouveaux instruments.

L’existence d’institutions sources de dépenses publiques de nature non budgétaire est tout à fait banal. Les collectivités territoriales décentralisées répondent exactement à de telles caractéristiques. La particularité du Mali (et des autres pays recevant de l’aide) est qu’il existe une catégorie d’institutions que l’on peut appeler «administrations externes», qui engendrent des dépenses publiques dont une partie s’intègre au budget de l’Etat et une autre partie s’intègre dans d’autres budgets publics (communes, entreprises publiques), ou dans les comptes d’acteurs privés (entreprises, ONG), voire encore dans aucun compte d’acteurs nationaux (dépenses de fonctionnement par exemple).

Ce serait un tort (et un combat perdu d’avance) de considérer qu’au nom de la responsabilité de l’Etat, l’ensemble des dépenses effectuées par ces administrations externes doivent figurer dans le budget de l’Etat, qui n’est qu’un instrument (même si c’est le principal) parmi d’autres de la dépense publique. En revanche, l’Etat devrait pouvoir suivre et orienter, à partir d’un instrument spécifique (de même que l’Etat suit les dépenses communales), le montant et l’affectation de ces dépenses publiques non budgétaires.

La comptabilisation des flux d’aide se pose donc en deux temps : en premier lieu celui de l’enregistrement de la dépense de nature budgétaire (budget de fonctionnement et budget d’investissement), en second lieu le suivi de la dépense publique externe non budgétaire selon le type de partenaires impliqués²⁷ (entreprises publiques, entreprises privées, communes, ONG, associations, pas de partenaires, etc.).

2. L’obsolescence du système PTI/BSI

Plusieurs éléments concourent à rendre l’instrument PTI/BSI de moins en moins adapté pour suivre la réalité des flux d’aide au Mali :

− Le premier cité ci-dessus est la définition du champ entre dépense publique et dépense budgétaire et le bien fondé de séparer ces deux notions. A l’heure actuelle, le champ de la dépense budgétaire n’est pas clairement défini, et cela affaiblit l’instrument. On ne sait pas bien ce que l’on mesure avec le PTI/BSI à partir du moment où toute l’aide n’y figure pas et que n’est pas clairement défini ce qui devrait y être et ce qui devrait ne pas y être.

− La différence entre budget de fonctionnement et budget d’investissement a également complètement perdu son sens. Il n’est nul part défini le champ de la dépense d’investissement. Les actions de coopération technique par exemple ont-elles leur place dans le budget d’investissement ? En pratique, il semble que la réponse soit oui lorsqu’elles sont effectuées sur projet et non quand il s’agit seulement d’assistance technique hors projet. Par ailleurs, la plupart des projets recouvrent à la fois des dépenses d’investissement et des

27. C’est-à-dire la catégorie d’acteurs qui comptabilise les flux reçus dans ses propres comptes.

dépenses de fonctionnement, sans qu’il soit possible de faire la part entre l’une et l’autre. En fait, le BSI est avant tout un recueil de dépenses budgétaires d’origine externe (avec les contreparties internes) et non un budget d’investissement.

− De nombreux instruments souples, basés généralement sur une budgétisation annuelle, ont fait leur apparition dans les agences d’aide. Certains bailleurs n’interviennent plus sous forme de projets. Ces nouveaux instruments souples se prêtent mal à l’inclusion dans le système PTI/BSI. Comme vu précédemment, la séquence engagement/décaissement a changé de nature dans le cadre de ces nouveaux instruments. La mise en œuvre de l’action succède directement à l’engagement de programme.

Œ Or dans le système PTI/BSI, soit l’on considère comme engagement l’engagement de programme, et l’on est alors face à un petit nombre de programmes correspondant à de vastes objectifs. Ces programmes sont difficiles à classer (sectoriellement et géographiquement par exemple). De plus, ils ne correspondent pas à un véritable engagement contractuel, c’est-à-dire qu’ils n’ouvrent pas une autorisation de paiement ciblée qui est ensuite décaissée par tranches annuelles, selon l’optique d’un budget pluri-annuel glissant.

Œ Soit, on considère comme engagement l’autorisation de paiement elle-même. On est alors en face d’engagements portant sur des multitudes d’actions, dont certaines très modestes, et il n’existe plus de différences notables entre décaissement et engagement, l’un succédant à l’autre dans une période de temps très courte²⁸. Une telle forme d’enregistrement ne se prête alors plus à une orientation triennale.

Ces trois problèmes distincts affectant la pertinence du système PTI/BSI appellent chacun des réponses en termes de définition du champ et de fonctionnement de l’instrument.

On a vu qu’il était sans doute souhaitable de concevoir le suivi de la dépense publique, et en particulier de l’aide extérieure, à l’aide de deux instruments : d’une part le budget de l’Etat et d’autre part un instrument de suivi de l’ensemble des dépenses des «administrations externes» budgétaires et non budgétaires.

Il est sans doute également recommandable de considérer que le BSI n’est pas un budget d’investissement mais un «budget de développement²⁹», comme il est parfois appelé, qui comprend l’ensemble des projets limités dans le temps entrepris par le gouvernement, dont la plupart reçoivent un financement extérieur.

Il est plus difficile de traiter le problème de l’orientation à moyen terme du PTI, et donc de l’enregistrement des engagements sur ressources extérieures. Il est vrai que la plupart des nouvelles

28. On voit également clairement ce phénomène dans les bases de données du CAD. Ainsi, les Pays-Bas ont déclaré pour la seule année 1998, 48 engagements en faveur du Mali représentant une somme totale de 17 millions de $.

Ces engagements vont de 5 millions de $ (pour une aide budgétaire), à quelques milliers de dollars pour une multitude de petites dépenses comme des formations locales ou des contributions à des institutions civiles. Le plus petit engagement porte sur 500 $. En fait, il est difficile, d’une part, de considérer que ces engagements sont de même nature et, d’autre part, de séparer décaissements et engagements qui sont presque simultanés pour ces petites dépenses. A l’inverse les Etats-Unis n’enregistrent que 5 engagements sur cette même année 1998, pour un total de 33 millions de $. Il s’agit de vastes engagements de programme correspondant aux différents grands objectifs de l’USAID. Ces engagements ne sont pas de même nature que ceux des Pays-Bas. Ils sont indicatifs et non contraignants, difficilement classables sectoriellement, et n’ouvrent pas une autorisation de dépense d’un montant correspondant.

29. On pourrait également inventer l’expression de «budget de partenariat».

pratiques des donateurs en matière d’engagement concernent plus la dépense publique hors projet avec le gouvernement que la dépense budgétaire proprement dite. Cependant, il est probable que le PTI doive progressivement évoluer davantage vers un instrument de prévision et d’orientation indicative, basé sur des engagements de programme, différent de la formule actuelle basée sur les engagements contractuels et sur la programmation à partir des autorisations de paiements.

3. Comptabilisation financière et comptabilisation statistique

On a vu qu’à présent, à l’exception de l’aide budgétaire, aucun flux ne faisait l’objet d’un suivi comptable, même si une partie de l’aide serait potentiellement intégrable dans les circuits budgétaires nationaux. La totalité du système de programmation et de suivi de l’aide projet repose donc sur un échange d’information statistique. Ce dernier est bien entendu moins faible et vérifiable que ne le serait un système comptable³⁰. Cela soulève deux questions :

− Est-il souhaitable de procéder à un suivi comptable de la part de l’aide pour laquelle cela est possible, si oui que conviendrait-il de faire ?

− Est-il souhaitable, est-il possible, de se diriger vers une inclusion générale des procédures de décaissements des bailleurs de fonds dans les procédures budgétaires nationales, et donc d’un suivi comptable au niveau national des flux d’aide ?

La réponse à la première question n’est pas évidente. La situation actuelle paraît certes illogique.

Il existe des sortes de «comptabilités annexes» réalisées au sein de l’administration malienne (comme celle du FED), pour lesquelles les informations comptables sont en principe disponibles, et qui pourtant ne sont pas intégrées dans la comptabilité budgétaire nationale. Ces comptabilités n’ont de ce fait aucune fonction économique. Elles conservent une fonction de contrôle dont l’utilité est cependant amoindrie par le fait que le bailleur de fonds effectue sa propre comptabilité en parallèle pour les mêmes fins.

Cependant, la budgétisation partielle de l’aide correspondrait certes à une rationalisation des procédures nationales, mais n’apporterait que peu de bénéfices sur le plan économique du suivi et de l’orientation de l’aide. En effet, le reste des flux extérieurs continuerait à être suivi par des voies statistiques, et le système de suivi global continuerait de valoir à peu près ce que vaut son «maillon le plus faible». De plus cette budgétisation partielle demanderait des réformes importantes qui ne peuvent sans doute se justifier par ce seul résultat³¹.

La question du suivi comptable partiel des flux d’aide se prêtant à un tel traitement relève donc davantage de la mise en cohérence des procédures financières de l’Etat que de l’amélioration de la maîtrise économique nationale de l’aide.

Plus complexe encore est la seconde question. A nouveau, sur le principe, on ne peut que trouver souhaitable de cheminer vers une inclusion généralisée des flux d’aide dans les procédures budgétaires et

Plus complexe encore est la seconde question. A nouveau, sur le principe, on ne peut que trouver souhaitable de cheminer vers une inclusion généralisée des flux d’aide dans les procédures budgétaires et