En résumé : une comptabilisation lacunaire des flux d’aide

La mauvaise comptabilisation des flux d’aide entraîne un suivi incorrect de l’économie malienne et notamment des erreurs importantes dans tous les principaux tableaux économiques nationaux : TOFE, balance des paiements et comptabilité nationale. L’ampleur des flux ignorés, la mauvaise comptabilisation des investissements publics et les tendances erronées qui sont reportées laissent penser que les corrections à effectuer à ces différents tableaux, résultant d’une bonne prise en compte de l’aide extérieure, seraient très significatives.

Il est de ce fait difficile d’évaluer les tendances de l’économie malienne, par exemple de l’investissement national, d’interpréter le déficit extérieur du pays ou le besoin de financement de l’Etat ou encore d’apprécier le niveau d’effort sectoriel en termes de dépenses publiques dans la santé ou l’éducation. Tous ces indicateurs, ou éléments d’interprétation, sont faussés par la mauvaise prise en compte de l’aide extérieure, ce qui nuit profondément à la connaissance de l’économie et à l’évaluation des politiques publiques.

A fortiori, il paraît difficile en l’état actuel des connaissances, de procéder à un véritable pilotage de l’économie, en particulier de fonder et mettre en œuvre des politiques macro-économiques. Les politiques économiques poursuivies (et notamment la répartition sectorielle ou géographique de la dépense publique) apparaissent plutôt comme le résultat ex post d’une multiplicité de décisions prises par des acteurs méconnaissant partiellement l’action des uns et des autres que comme l’application d’un schéma coordonné et concerté entre ces acteurs.

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Le cycle de la dépense dans les actions d’aide peut se découper schématiquement en trois phases : engagement, ordonnancement, exécution. Le donateur s’engage avec l’autorité compétente sur un programme d’actions et de dépenses. Chaque dépense est ensuite décidée par un ou plusieurs ordonnateurs, désignés pour chaque action. Enfin la dépense est exécutée et justifiée par des pièces correspondantes. On peut rapidement décrire chacun de ces niveaux et les difficultés associées, compte tenu de la diversité des procédures des donateurs, avant d’examiner de manière globale les échanges d’information entre donateurs et autorités maliennes sur les flux d’aide.

1. L’engagement

1.1. Des engagements de nature différente

Il existe en fait deux étapes que l’on regroupe parfois de manière abusive sous le terme d’engagement. La première consiste en une déclaration commune d’intention portant sur un programme global d’action. Cette étape, que l’on qualifiera ici d’engagement de programme (global), reste souple, indicative, définie selon des objectifs larges, et ne constitue pas un acte contractuel. La seconde étape est précisément celle de l’engagement contractuel (ciblé) portant sur une somme fixe affectée à des actions précisément identifiées selon un timing défini²⁰.

20. L’USAID distingue clairement ces deux étapes en parlant d'«obligation» pour la programmation globale en commun et «commitment» pour les engagements contractuels.

Dans ce découpage de la phase d’engagement se situe une première source de diversité entre donateurs.

− Certains donateurs (la majorité des bilatéraux) ont un système où se succèdent les deux étapes envisagées. Un engagement de programme sur plusieurs années est signé avec le gouvernement lors d’événements particuliers (Commissions mixtes), puis ce programme est décliné en projets qui sont à leur tour signés avec les autorités compétentes.

− D’autres donateurs (USAID ou l’UNICEF) ont rompu (en totalité ou en partie) avec l’étape

« projet » pour gagner en souplesse et en rapidité²¹. Les engagements de programme sont alors annuels (et susceptibles d’être amendés en cours d’année) et sont directement suivis par la mise en œuvre des actions contenues dans ces programmes. La procédure est alors beaucoup plus souple et rapide, mais court-circuite dans un certain sens la phase de contractualisation avec le gouvernement.

− D’autres encore ne s’appuient que sur la phase contractuelle et ciblée du projet sans avoir d’engagement de programme avec le gouvernement. C’est le cas de plusieurs banques de développement ou de petits donateurs bilatéraux.

− Signalons le cas spécifique du FED dont la particularité est d’adopter une démarche contractuelle dès la phase d’engagement de programme, et de confirmer et de cibler cette contractualisation lors de l’approbation de projets. Le cas de la Banque Mondiale s’en rapproche également puisque la première étape d’annonce d’un «accord de crédit» pour le Mali engage fermement les ressources financières de l’institution. On ne peut cependant parler de contractualisation dans la mesure où cet accord ne repose pas sur un programme établi en commun mais sur la simple mise à disposition de ressources.

− Enfin, des parties importantes de l’activité des donateurs peuvent échapper en partie ou en totalité à ces procédures générales d’engagement. Un certain nombre d’instruments peuvent en effet avoir des procédures différentes de la procédure normale. Il s’agit par exemple des instruments gérés par les sièges des agences (ligne budgétaire ONG, ligne budgétaire thématique, etc.), de certains instruments souples destinés à financer une action décentralisée ou encore de l’action à caractère régional.

1.2. Des engagements diplomatiques, financiers, économiques ou techniques ?

La phase d’engagement donne lieu à la signature d’accords et de conventions entre partie malienne et partenaires extérieur. En pratique, on remarque que, selon ces accords et conventions, la partie malienne est représentée de manière très diverse.

Il semblerait que la phase d’engagement de programme en ce qui concerne les dons, qui constitue en fait une déclaration de (bonnes) intentions réciproques, soit considérée au Mali comme un acte diplomatique, au même titre que d’autres types de relations bilatérales. La place principale y est donc tenue par le MAEME, appuyé par sa Direction de la Coopération Internationale (DCI). Cela peut se concevoir mais contribue néanmoins à faire disparaître l’aspect économique de ces programmes, et en particulier, d’une part, la discussion sur les orientations générales de l’aide accordée et, d’autre part, les aspects de comptabilisation des flux dans l’économie nationale.

21. Et selon les opinions en efficacité.

Lors de la phase d’engagement contractuel ciblé (toujours sur dons), l’interlocuteur principal représentant la partie malienne devient le ministère technique concerné et une nouvelle fois, puisqu’il s’agit cette fois-ci d’une action ciblée, la préoccupation d’orientation globale et d’inscription dans l’économie est jugée comme secondaire.

L’engagement contractuel, correspondant généralement au projet, peut par ailleurs être signé avec des partenaires maliens techniques qui ne soient pas des ministères. Il peut s’agir d’organisation régionales, d’entités para-étatiques (Chambre de Commerce, Fonds autonome, comités ad hoc, etc.), d’entreprises (le plus souvent publiques), de collectivités territoriales ou encore d’organisations de la société civile (Fédérations professionnelles par exemple). Cette diversité, et cet éloignement des structures gouvernementales, rend la visibilité globale de cette étape d’engagement contractuel problématique.

Par ailleurs, le cas des accords de prêt doit être distingué. Un accord de financement sur prêt ne peut être considéré comme une action principalement diplomatique. Sa signature est placée sous la responsabilité du Ministère de l’Economie et des Finances (MEF). De même un engagement contractuel ciblé sur prêt doit s’inscrire sous la tutelle du MEF, et non simplement sous celle du ministère technique concerné. Cependant, là encore, la fonction économique, et notamment la fonction d’orientation, de coordination et de suivi, semble s’effacer devant la fonction purement financière de suivi de la dette.

1.3. En résumé : l’absence de gestion économique globale des engagements des partenaires extérieurs

En résumé, non seulement la procédure et la nature des engagements sont variées selon les donateurs, mais ceux-ci donnent lieu à des accords et conventions signés avec des partenaires différents et selon des logiques diverses : diplomatiques, financières ou techniques. Il en résulte d’une part que la visibilité d’ensemble des accords et conventions signés entre le Mali et ses partenaires n’est pas assurée, et d’autre part que les fonctions d’orientation globale et de coordination ne jouent qu’un rôle fort modeste au cours de cette phase d’engagement.

On constate ainsi qu’il n’existe dans aucune institution une base relativement complète des accords et conventions signés entre le Mali et ses partenaires extérieurs, qui pourrait servir d’instrument pour l’orientation et le suivi des flux d’aide. Plusieurs institutions (MAEME, MEF, Ministères sectoriels) possèdent et suivent une partie de ces documents. Mais aucune n’étant responsabilisée sur la totalité, ces bases documentaires apparaissent généralement incomplètes (même pour la partie sous responsabilité de chaque structure) et reçoivent peu d’attention.

2. L’ordonnancement

La diversité des interlocuteurs dans la phase d’engagement n’est pourtant rien en face de celle que l’on retrouve dans l’étape suivante d’ordonnancement. La pratique est régie selon deux cas de figure principaux.

2.1. Des procédures potentiellement intégrables dans les circuits comptables nationaux

Un premier type de procédure s’applique à rapprocher l’ordonnancement de l’aide extérieure des circuits comptables nationaux.

C’est en premier lieu le cas des bailleurs de fonds se soumettant à l’ordonnancement d’un interlocuteur unique du MEF, ce qui permet en principe d’effectuer un suivi comptable des fonds ainsi mobilisés. Un tel type de procédure est pratiqué par un certain nombre de bailleurs de fonds opérant le plus souvent sur prêts – fonds arabes, BAD - mais parfois aussi sur dons - AFD, Norvège.

Ces procédures, malgré leur insertion dans le seul MEF, n’échappent pas à une certaine forme d’éparpillement. Ainsi, par exemple, l’ordonnateur des fonds arabes est le DGDP, celui de l’AFD le Secrétaire Général du MEF, les dons norvégiens sont ordonnés par le Trésor (ACCT).

De ce fait, et sans doute aussi parce que cela n’est pas considéré comme une priorité, le suivi des fonds extérieurs ordonnancé par le MEF ne donne pas vraiment lieu à un enregistrement comptable, si ce n’est le suivi de l’endettement, et en tous les cas pas lieu à un suivi budgétaire (mis à part naturellement le cas de l’aide budgétaire). Les projets et actions ordonnés selon cette procédure sont en fait suivis selon la même procédure extra-comptable du BSI, appliquée pour l’ensemble des projets sur financement extérieur.

En second lieu, un certain nombre de projets (que l’on retrouve chez un grand nombre de bailleurs) s’inscrivent dans le circuit comptable national par l’intermédiaire des budgets sectoriels. Ces projets sont alors ordonnés par les responsables financiers de ces ministères (Secrétaires Généraux ou DAF, parfois CPS avec transmission automatique à la DAF). Encore moins que pour les actions ordonnées par le MEF, ces projets ne donnent lieu à un réel suivi comptable. Ils sont suivis par transmission de fiches extra-comptables à la DNP.

Plus éloignés encore, bien que toujours potentiellement intégrables dans les circuits budgétaires nationaux, sont certains projets ordonnés par les Directeurs Régionaux des Ministères techniques qui pourraient ainsi, en principe, remonter le circuit budgétaire jusqu’au niveau central.

2.2. Des procédures hors des circuits comptables nationaux

Un grand nombre de projets sont cependant ordonnés par les chefs de projets eux-mêmes. Ces chefs de projet peuvent être certaines personnes déjà identifiées dans les cas évoqués ci-dessus (DAF, CPS, Directeur Régional), mais ils peuvent être aussi des cadres de l’administration placés à des responsabilités techniques ou encore des responsables de structures para-publiques (cellules ad hoc, Comité de gestion, fonds autonomes).

Les projets peuvent également être au bénéfice de structures non directement gouvernementales et ainsi être ordonnancés par des responsables d’entreprises publiques (Manantali, Office du Niger, etc.), de structures décentralisées (Centres de santé communautaires, communes, etc.) ou encore d’organisations civiles.

Enfin, les bailleurs de fonds sont eux-mêmes, ou par l’intermédiaire d’un contractant privé, ordonnateurs d’un certain nombre de leurs projets (GTZ, FAC, USAID par exemple).

La situation est d’autant plus complexe que l’on trouvera souvent plusieurs ordonnateurs pour le même projet. Il en est ainsi par exemple des projets où le bailleur est ordonnateur de certaines dépenses (assistance technique, gros matériel) tandis que la structure locale de projet occupe cette fonction pour les dépenses courantes locales.

2.3. Des cas hybrides

Il existe, en outre, des procédures hybrides participant des deux grandes catégories examinées ci-dessus. C’est le cas des procédures du FED, de la Banque Mondiale ou du PNUD.

L’aide du FED suit une procédure qui devrait la rendre potentiellement intégrable dans les circuits comptables nationaux - ordonnateur unique, cellule de suivi comptable au sein du ministère ordonnateur - sauf qu’elle est co-géré avec un ministère (le MAEME) qui n’a aucune mission financière ou comptable. La comptabilité qui est effectuée par la cellule CONFED au sein du MAEME apparaît donc complètement étanche avec le circuit budgétaire national.

La Banque Mondiale, en tant qu’organisme prêteur, s’adresse naturellement au MEF, comme ordonnateur unique des tirages effectués sur ses crédits. Cependant, probablement pour des motifs de souplesse et d’efficacité, le MEF a, dans la plupart des cas, délégué ses pouvoirs d’ordonnateur aux chefs de projets respectifs en ce qui concerne les actions financées par cette institution. On se retrouve donc plutôt en pratique dans le deuxième cas de figure de procédures hors circuits comptables nationaux.

La nécessité de suivi des décaissements pour la gestion de la dette fait que la Banque Mondiale communique elle-même toutes les informations sur ses dépenses aux structures compétentes du MEF, telles que récoltées d’après son propre suivi. On se trouve donc dans un cas particulier où c’est le bailleur lui-même qui communique au gouvernement., de façon extra-comptable, le suivi des décaissements qu’il effectue.

Enfin, le PNUD, dans le cadre des projets en exécution nationale, demande une double signature pour l’ordonnancement du coordinateur du projet et d’un responsable désigné auprès de l’ACCT (Trésor).

Il y a donc possibilité de suivi des dépenses auprès de cette institution financière.

3. L’exécution

La phase d’exécution de la dépense découle de la phase précédente d’ordonnancement à la différence que le bailleur de fonds est souvent lui-même l’exécuteur de la dépense. On trouve schématiquement trois cas.

− La dépense est exécutée dans la procédure budgétaire de l’Etat : c’est essentiellement le cas de l’aide budgétaire, mais partiellement celui des projets de l’AFD (en ce qui concerne les dépenses locales).

− La structure ordonnatrice du projet est dotée d’une régie ou d’un compte d’avance (Banque Mondiale, Coopération suisse, PNUD, USAID, etc.), alimenté au fur et à mesure des décaissements, qui lui permet d’exécuter elle-même les dépenses (à nouveau en général seulement les dépenses locales). Selon que cette structure gestionnaire fait, ou non, partie des structures financières nationales, elle sera en mesure d’intégrer le suivi comptable de l’aide dans un circuit comptable national.

− Le bailleur de fonds exécute lui-même les dépense sur requête de l’ordonnateur (GTZ, FAC, UNICEF, Pays-Bas).

Cette phase est importante car c’est l’exécutant de la dépense qui est détenteur des pièces justificatives et qui est le véritable «comptable» des flux d’aide. Autrement dit l’ordonnateur n’est en mesure d’effectuer une véritable comptabilisation des flux d’aide, vérifiable et auditable, que s’il est en même temps l’exécutant de la totalité des dépenses ou au moins l’ampliataire des justificatifs de l’exécution de la totalité des dépenses.

4. En résumé : des procédures complexes et variées qui nécessitent des modes de suivi différenciés

4.1. Les difficultés du suivi ou de la comptabilisation des flux d’aide

Le survol de la diversité des pratiques et procédures illustre bien la difficulté du suivi des flux d’aide et permet de comprendre les insuffisances constatées dans les instruments d’enregistrement économiques et financiers. De manière résumée, les principales difficultés sont les suivantes :

− La différence de nature des différentes sortes d’engagement, et plus encore la différence des registres - diplomatique, financier, économique, technique - dans lesquels ces engagements s’inscrivent fait qu’il n’existe pas de vision globale à ce niveau, et que la base de suivi de l’activité des bailleurs de fonds n’est de ce fait pas dressée.

− Par la suite, une bonne circulation d’information entre les structures impliquées dans la mise en œuvre de la dépense est rendue extrêmement difficile par la variété et la diversité des acteurs concernés (sans liens hiérarchiques entre eux pour la plupart). De nombreuses structures possèdent des informations partielles, qui sont à elles seules de peu d’intérêt, et sont de ce fait souvent mal archivées et incomplètes.

− Une bonne partie des structures gestionnaires de l’aide n’ont pas de vocation financière ou comptable (c’est le cas du MAEME mais aussi des structures projets ou des comités de gestion ou autres structures ad hoc). A ce titre, elles ne sont pas liées au processus budgétaire national et s’investissent souvent davantage dans la gestion technique que dans le reporting financier.

− Il est rare qu’une structure nationale soit responsabilisée sur la totalité de l’exécution d’une action. Il en résulte que le suivi des flux d’aide ne peut être généralement placé dans une optique purement comptable (vérifiable par des pièces justificatives), mais doit relever le plus souvent d’une opération statistique. Cette opération est délicate car : (i) les structures concernées ne sont pas formées à cela, (ii) elles ne possèdent généralement pas la totalité des informations, (iii) l’absence de pièces fait qu’il est très difficile de vérifier les informations transmises. Le résultat fréquent est que les informations statistiques transmises sont de mauvaise qualité sans que cela ne puisse même être diagnostiqué.

− Tous les projets des bailleurs de fonds sont suivis de la même manière par la procédure du budget d’investissement. Les projets qui pourraient donner lieu à un suivi comptable et une intégration plus marquée dans le budget ne donnent en fait pas lieu à un suivi différent des autres et ne profitent pas de la disponibilité et de la qualité de l’information qu’ils mettent à la disposition des structures financières nationales. Autrement dit, il n’y a pas d’encouragement à se rapprocher des procédures nationales puisque le système de suivi est le même et est toujours extra-comptable. Pourquoi alourdir la procédure de décaissement, par exemple en s’assurant du co-ordonnancement par le Trésor, puisque cet effort de transparence et de partenariat n’apportera tout compte fait aucune valeur ajoutée, ni du point de vue du suivi, ni de celui de la visibilité ou du contrôle ?

− De nombreuses structures para-étatiques ou non gouvernementales interviennent dans la mise en œuvre des flux d’aide. Même si la plupart des actions s’abritent sous la tutelle d’un ministère, elles sont parfois très éloignées des activités de ce dernier et, dans ces cas là, la transmission d’information est improbable.

4.2. Des circuits de comptabilisation différents pour différents types d’aide

Du point de vue des procédures et des perspectives d’enregistrement des flux, on peut distinguer quatre principales catégories d’aide :

− L’aide budgétaire. Cette aide (en provenance du FMI, de l’UE et des Pays-Bas ces dernières années), parfaitement intégrée dans les procédures budgétaires nationales, ne pose en principe pas de problèmes de comptabilisation bien qu’il soit en pratique difficile de faire coïncider les chiffres du TOFE avec ceux déclarés par les bailleurs.

− L’aide projet partiellement intégrable (ou intégrée) dans les procédures budgétaires nationales. Il s’agit essentiellement de l’aide dont l’ordonnancement et/ou l’exécution est centralisée auprès d’un gestionnaire unique au niveau national et qui adopte les procédures de ce gestionnaire (AFD, banques de développement, FED). Cette aide pourrait être enregistrée de façon comptable ou quasi comptable (car une partie de l’exécution peut échapper aux structures nationales) et intégrée à la procédure budgétaire. En pratique, cela n’est pas le cas du fait de l’éparpillement des structures centralisatrices, de la procédure alternative du budget d’investissement et surtout de l’absence d’une prise de conscience de l’intérêt d’une telle intégration. Dans les faits, ce type d’aide n’est pas mieux enregistré que les autres aides projets.

− L’aide projet ordinaire en appui au gouvernement. La dispersion de l’ordonnancement et de

− L’aide projet ordinaire en appui au gouvernement. La dispersion de l’ordonnancement et de