Institut régional du travail social de Basse-Normandie PATRICK JOFFRE
IAE Université de Caen
DOI:10.3166/RFG.241.121-134 © 2014 Lavoisier
Méta-organisations et évolution des
pratiques managériales
Une étude appliquée au champ de la santé
Cet article traite des effets de la mise en œuvre des méta- organisations sur les pratiques de management dans les établissements sociaux et de santé. Les auteurs présentent dans un premier temps la notion de méta-organisation et ses conséquences sur la délimitation des frontières de l’organisation et sur l’évolution des pratiques de management.
L’analyse des résultats d’une étude empirique construite sur deux cas complémentaires permet, par la suite, de relever des spécificités dans les enjeux qui conduisent les organisations à se constituer en méta-organisation. Des points communs apparaissent également tels que l’augmentation des fonctions de coordination et des systèmes d’autocontrôle en gouvernance.
L
e développement des coopérations entre les organisations constitue un enjeu majeur pour le secteur de la santé dans un contexte économique de plus en plus contraint.Depuis plusieurs années, les établissements de santé sont encouragés à coopérer, mutua- liser, se regrouper, voire fusionner. La ques- tion d’un éventuel rapprochement est au cœur de tous les projets stratégiques. Si la plupart des structures sanitaires, sociales ou médico-sociales sont convaincues de la nécessité de coopérer, de nombreuses interrogations persistent. Les objectifs et les modalités concrètes de cette coopéra- tion (choix des partenaires, structure juri- dique, types de fonctions à mutualiser…) s’inscrivent dans de longs processus de négociation dont l’aboutissement demeure incertain. Au final, les formes d’organi- sation choisies sont d’une grande hétéro- généité. L’Agence nationale de l’appui à la performance (ANAP) recense, dans un guide méthodologique de la coopération destiné aux structures sanitaires et sociales, dix-sept statuts juridiques possibles.
Ainsi, le champ sanitaire et social est confronté à l’émergence d’un nouveau type d’organisations plus étendues et plus com- plexes que les organisations traditionnelles, constituées sur un principe de coopération entre plusieurs membres.
Brunsson et Ahrne (2010) utilisent le terme « méta-organisation » pour nom- mer cet ensemble hétérogène constitué par des organisations dont les membres sont eux-mêmes des organisations. L’utilisation de cette terminologie permet de penser globalement le phénomène des regroupe- ments sans préjuger des caractéristiques juridiques et des modes de gouvernance de ces systèmes. Les méta-organisations sont
un cas particulier d’organisations incom- plètes composées d’organisations com- plètes. Elles peuvent également devenir des organisations complètes dans le cas où leurs membres décident de ne faire plus qu’un (dans le cas d’une fusion). Par leur existence, elles remettent en cause les fron- tières de l’organisation et créent des univers complexes et hétérogènes dans lesquels de nouveaux repères sont nécessaires, autant pour les acteurs concernés que pour les chercheurs en sciences de gestion.
La littérature sur les méta-organisations est plutôt centrée sur l’analyse des caracté- ristiques structurelles. Cet article, à partir d’une approche s’intéressant à l’évolution des relations entre les acteurs au sein de l’organisation, traite des conséquences de la mise en œuvre des méta-organisations sur les pratiques de management dans les établissements sociaux et de santé. L’impact de ces nouvelles structures est double.
D’une part, les frontières traditionnelles de l’organisation sont remises en question par ce processus de coopération. D’autre part, le processus de coopération en tant que tel provoque une augmentation de l’incertitude pour les acteurs (Crozier, Friedberg, 1977).
La gestion de cette incertitude nécessite des pratiques de management spécifiques et adaptées à ce nouveau contexte.
Dans la première partie de cet article, nous présentons tout d’abord un cadre théorique qui remet en cause la distinction tradition- nelle entre une organisation et son environ- nement et nous proposons un autre cadre fondé sur la notion d’organisation incom- plète (Ahrne, Brunsson, 2010). Parmi les organisations incomplètes, nous retenons la référence à la méta-organisation pour analyser les processus de regroupement.
Pour illustrer ces recompositions, nous
nous appuyons, dans une seconde partie, sur deux études de cas, présentant deux situations caractéristiques et contrastées de coopération entre établissements dans le secteur sanitaire et social. La dernière partie est consacrée à l’analyse croisée des deux cas. Elle met en exergue les princi- paux effets des coopérations interétablis- sements sur les pratiques de management.
I – LA MÉTA-ORGANISATION COMME NOUVEAU RAPPORT DE L’ORGANISATION À SON ENVIRONNEMENT
1. De l’organisation incomplète à la méta-organisation
La question des interactions entre une orga- nisation et son environnement est au cœur de nombreuses recherches en management stratégique et a fait l’objet de plusieurs approches théoriques. La perspective inte- ractionniste démontre qu’une organisation ne se contente pas de s’adapter en perma- nence aux attentes et aux exigences, parfois contradictoires, de son environnement. Elle contribue, par son action, à façonner cet environnement. Ainsi, les auteurs de la théorie de la dépendance des ressources illustrent cette intervention de l’organisa- tion sur son environnement en décrivant les notions d’environnement négocié et d’environnement créé (Pfeffer, Salancik, 1978). Plus récemment, certains auteurs (Koenig, 2008) proposent de rompre avec la distinction traditionnelle entre organisation et environnement au motif que celle-ci ne s’avèrerait plus pertinente pour comprendre la nébuleuse des organisations contempo- raines, leurs multiples formes et interac- tions. Deux chercheurs suédois (Arhne et Brunsson, 2010) prolongent la réflexion en
proposant la notion d’organisation incom- plète. Cette notion a, nous semble-t-il, une portée heuristique importante car elle per- met de s’intéresser à l’existence de proces- sus organisés en dehors de l’organisation classique.
Abolissant la distinction traditionnelle entre organisation et environnement, Ahrne et Brunsson, lui substituent une autre dis- tinction entre l’organisé et le non-organisé.
Ils définissent l’organisation comme une forme d’ordre social, une tentative active,
« décidée » (au sens de : ayant fait l’objet d’une décision), pour établir un ordre diffé- rent de ceux qui existent déjà. Les réseaux ou les institutions ne sont pas des organi- sations au sens strict dans la mesure ou ce sont des ordres émergents, qui existent de fait et dont la création n’a pas fait l’objet d’une décision. Toute la théorie développée par Ahrne et Brunsson repose donc sur cette idée centrale selon laquelle les organisa- tions, complètes ou incomplètes, ne sont pas émergentes mais fondées sur des déci- sions qui peuvent toujours être contestées.
L’intérêt de cette définition de l’organisa- tion est qu’elle est plus large que la défini- tion classique, permettant ainsi d’englober des formes d’organisation partielles ou incomplètes qui peuvent exister en dehors ou entre les organisations formelles. Selon Ahrne et Brunsson, l’organisation com- plète comprend cinq éléments, cinq piliers indispensables à son fonctionnement : l’ap- partenance, les règles, la hiérarchie, la supervision, les sanctions. Une organisation incomplète peut donc associer certains de ces éléments mais pas la totalité.
« Ceux qui veulent organiser n’ont pas tou- jours la possibilité ou l’envie, de construire une organisation complète, formelle. Ils peuvent alors se contenter de n’emprunter
que quelques éléments parmi les cinq men- tionnés. Dès lors, ils décident de n’établir, entre des individus et des organisations, simplement qu’une organisation incomplète.
Ils organisent mais en dehors d’une organi- sation complète. » (Arhne, Brunsson, 2010).
De multiples combinaisons entre ces cinq éléments sont possibles. Au cours d’un pro- cessus de coopération, ils peuvent s’ajouter successivement les uns aux autres dans le but de structurer les relations de par- tenariat. Ainsi, lorsque plusieurs organi- sations décident de coopérer entre elles, l’élément indispensable pour amorcer les premiers échanges coopératifs est l’ap- partenance (par exemple, l’appartenance à un même type d’organisation comme les établissements à but non lucratif, ou encore le partage de valeurs communes).
Afin de sécuriser et de structurer leurs échanges, les différents membres impliqués dans la coopération vont souvent éprouver le besoin de formaliser des règles de fonc- tionnement (par exemple, la définition des statuts ou la rédaction d’une convention).
La constitution d’une hiérarchie viendra ensuite dès lors qu’un représentant de l’un des membres sera désigné pour accomplir une tâche particulière ou détenir un pouvoir de décision pour une durée limitée. Enfin, des éléments de supervision et de sanction pourront également être intégrés si les orga- nisations membres décident de se doter de standards communs (référentiels) et entrent conjointement dans des processus de certi- fication ou d’accréditation.
Ainsi, Arhne et Brunsson font apparaître les caractéristiques d’un ordre organisé en dehors de l’organisation ou entre les orga- nisations. Cette façon d’envisager l’orga- nisation comme une forme d’ordre social n’est pas sans incidence sur la définition des
limites de l’organisation. La question des limites organisationnelles se présente non plus comme un fait établi mais comme une réalité mouvante et complexe. Les orga- nisations contemporaines n’auraient-elles plus de frontières ?
2. Conséquences de la méta-organisation sur l’évolution des pratiques
managériales
Dumez et Jeunemaître (2010) définissent la frontière organisationnelle comme « un mécanisme potentiel ou réel qui consiste à réguler les flux entre deux espaces hétéro- gènes et à rendre ces flux visibles ». Cette conception dynamique repose sur l’idée que les frontières d’une organisation ne sont pas
« naturelles » mais qu’elles sont issues de décisions, elles-mêmes issues de processus de changement et que, comme toute déci- sion, elles sont toujours contestables. Ainsi, toute démarche de changement s’accom- pagne soit d’une négociation par les acteurs des frontières nouvellement établies, soit d’une volonté de maintenir les frontières traditionnelles qui garantissent une certaine continuité des activités et le maintien des zones de pouvoir existantes. Les deux atti- tudes coexistent généralement face au chan- gement organisationnel. Même quand elles sont enracinées, les frontières demeurent contestables. Lorsque la controverse aug- mente, des stratégies visant à changer les frontières se développent, et des stratégies visant à les maintenir se construisent en réaction. Cette approche nous conduit à comprendre que les frontières organisation- nelles ne constituent pas une donnée brute à prendre en compte mais que la façon même de les envisager, de les définir, constitue un choix stratégique, un acte de management qu’il convient d’analyser.
À travers ce thème central de la décision, on retrouve un lien direct entre la théorie de Brunsson sur les organisations incomplètes et celle de Dumez sur les frontières organi- sationnelles. Le croisement de ces apports théoriques nous fournit une grille de lecture très pertinente pour appréhender un phéno- mène organisationnel contemporain qui tra- verse de nombreux secteurs d’activité et qui a pour effet de redimensionner les organisa-
tions en incitant, politiquement et financière- ment, à leur rapprochement. En effet, l’étude des groupements de coopération nous amène à nous interroger sur la nature constitutive des frontières organisationnelles dont les contours apparaissent très fluctuants.
La schématisation en trois phases permet de visualiser l’évolution des frontières organi- sationnelles suite à la création d’une méta- organisation.
Établissement A
Établissement C
Établissement B Figure 1 – Avant la création de la méta-organisation.
Chaque établissement a des frontières bien délimitées
Figure 2 – La création de la méta-organisation.
Une partie de l’activité de chaque établissement est déléguée à une structure tierce
Établissement A
Établissement C
Établissement B
Figure 3 – Après la création de la méta-organisation.
Les frontières de chaque établissement sont recomposées
Établissement A
Établissement C
Établissement B
Cette première phase d’exploration de la littérature nous permet de formuler deux propositions relatives aux interactions entre la méta-organisation et son environnement : 1) La création d’une méta-organisation modifie les frontières traditionnelles de l’organisation.
2) Le processus de redéfinition des frontières engendre pour les acteurs une augmentation de l’incertitude (Crozier, Friedberg, 1977).
La gestion de cette incertitude nécessite des pratiques de management spécifiques.
Pour terminer cette revue de littérature, nous cherchons à spécifier la nature des effets des regroupements organisationnels sur les pratiques de management. Ce thème n’étant pas abordé dans la littérature sur les méta- organisations, il s’avère opportun d’effec- tuer un détour par les études réalisées dans le cadre de fusions d’entreprises. En effet, l’analogie entre un processus de création de méta-organisation et un processus de fusion est forte même si le résultat obtenu au final est différent dans les deux cas.
Les travaux portant sur les processus de fusion montrent que la gestion des compé- tences est un axe central de la réussite de ce processus. L’étude de la fusion de deux cabinets de conseil et d’audit (Sanséau, Matmati, 2007) met en exergue l’impor- tance de plusieurs leviers pour la réus- site d’une fusion : l’adoption d’un modèle commun de gestion des compétences, une gestion et un partage des connaissances, ainsi que le rôle moteur de la direction des ressources humaines absorbante.
D’autres travaux (Sargis Roussel, 2004) mettent également en relief ce point clé de la gestion de la connaissance. Deux entités engagées dans un processus de fusion doivent nécessairement partager un objectif commun. L’adhésion des acteurs
a cet objectif permet la multiplication des connaissances. Lorsque les deux organisa- tions qui fusionnent disposent par ailleurs de connaissances différentes voire complé- mentaires, des mécanismes d’enrichisse- ment mutuels se font jour et permettent au processus de fusion d’aboutir à son terme.
La revue de littérature nous a permis de formuler deux propositions que nous allons maintenant confronter à notre étude de terrain. Peu d’analystes en gestion se sont jusqu’alors intéressés à la spécificité des processus de regroupements organisation- nels dans ce domaine parapublic qu’est le secteur sanitaire et social. C’est pourquoi il nous semble pertinent de mobiliser l’en- semble des apports théoriques précités sur ce terrain organisationnel spécifique.
II – LA MÉTA-ORGANISATION DANS LE CHAMP SANITAIRE ET SOCIAL : UNE ÉTUDE DE TERRAIN Nous allons maintenant présenter deux études de cas qui permettent de faire ap paraître les différents enjeux managé- riaux liés à la constitution d’une méta- organisation dans le secteur de la santé. Les deux cas présentés dans cet article ont été retenus car ils sont à la fois emblématiques de la catégorie à laquelle ils appartiennent et suffisamment contrastés pour nous permettre de démontrer, à travers l’analyse qui va suivre, les spécificités des méta- organisations tenant compte de leurs dyna- miques paradoxales.
La première étude de cas porte sur la consti- tution de la Maison des adolescents, dis- positif médico-social, mis en place dans le Calvados en 2004. D’une manière générale, les Maisons des adolescents ont été conçues comme des lieux accueillant les jeunes de 12
à 21 ans en associant des professionnels du secteur social et du monde de la santé. Leur objet est la gestion et le développement d’ac- tions en direction des adolescents : écoute, évaluation, information, soutien à la fonc- tion parentale et, si besoin, prise en charge soignante et éducative. Dans de nombreux départements, la Maison des adolescents est une structure créée par deux membres fondateurs principaux, l’un expert de l’ac- compagnement éducatif, l’autre de la prise en charge sanitaire ; chacun des membres mettant à disposition du projet une partie de ses ressources humaines, financières et matérielles. Les structures juridiques consti- tuées pour gérer les Maisons des adolescents peuvent être de différente nature (associa- tion, groupement d’intérêt public, groupe- ment de coopération…). Le Calvados a été l’un des premiers départements français à mettre en place ce type de structure. Les acteurs fondateurs et porteurs du projet ont opté pour une organisation associative
Notre deuxième étude de cas concerne deux établissements spécialisés en santé mentale intervenant sur le même départe- ment. En 2008, ces deux établissements créent ensemble un groupement de coopé- ration sanitaire (GCS) pour mener à bien des actions de coordination de l’offre de soins en psychiatrie et en addictologie.
Le départ à la retraite, prévu en 2013, de l’un des deux directeurs d’établissements pose la question de la stabilité du groupe- ment. Afin de pérenniser leur coopération, les dirigeants optent finalement pour une direction commune entre les deux établis- sements. Les éléments de contexte externe viennent renforcer cette orientation. Ainsi les deux établissements pensent pouvoir faire face ensemble à la diminution de leur enveloppe financière globale et au risque de concurrence induit par la nouvelle pro- cédure d’appel à projets mise en place par les pouvoirs publics1. La forme juridique de ce rapprochement n’est pas encore définie MÉTHODOLOGIE
Le corpus empirique de cette recherche a été constitué à partir d’une étude longitudinale réalisée auprès des établissements de santé en région Basse-Normandie en 3 phases (2009, 2010, 2011). Trois territoires de coopération ont été identifiés puis analysés. Ils correspondent à différents stades dans l’évolution des relations de coopérations interétablissements. Nous les hiérarchisons selon deux critères : le degré de formalisation des coopérations et la durée d’existence des structures de coopérations. Ces deux critères sont indissociables l’un de l’autre, c’est-à-dire que plus les relations de coopérations sont anciennes plus les structures sont formalisées. Un premier territoire correspond aux prémisses de la coopération, un second aux débuts de l’expérimentation, le troisième ayant atteint un certain degré de maturité. Des données qualitatives ont été recueillies à partir d’un corpus de 40 entretiens réalisés auprès de trois groupes d’acteurs (administrateurs, directeurs d’établissements et représentants des pouvoirs publics) et de l’étude des conventions constitutives de cinq groupements de coopéra- tion. Ce corpus a été analysé sur la base d’un codage reposant sur des catégories émergentes.
1. Loi « Hôpital, patients, santé, territoires » du 21 juillet 2009.
mais, déjà, certaines activités logistiques sont mutualisées (restauration et traitement du linge des résidents), des fonctions trans- versales sont instaurées entre les deux éta- blissements (démarche qualité et système d’information). L’objectif de la direction commune est de renforcer les coopéra- tions, notamment dans le domaine médical et social. Ainsi, un projet d’établissement commun devra être défini en 2017 visant, à terme, une meilleure répartition de l’offre de soins sur le territoire aujourd’hui couvert par deux établissements délivrant des pres- tations de nature identique.
La différence fondamentale entre ces deux situations est que dans le premier cas la méta-organisation est la création d’une nou- velle entité (C) constituée par les apports de deux organisations classiques (A et B).
Dans le second cas, la méta-organisation est le résultat d’un processus de regroupement entre deux organisations existantes (A et B) sans création de structure tierce mais sur la base d’une mutualisation d’une partie des activités de A et de B (A/B). La première est avant tout fondée sur une logique de projet, une volonté de construire des solu- tions nouvelles en dépassant les clivages établis. La seconde est davantage constituée sur une volonté de rationalisation écono- mique et de renforcement d’efficience par l’atteinte d’une taille critique.
III – ANALYSE DES RÉSULTATS 1. La Maison des adolescents : une méta-organisation centrée sur l’innovation
Dans le cas n° 1, les salariés issus des prin- cipales organisations créatrices sont géné- ralement déplacés et affectés au service du développement d’un nouveau projet. Le
lieu d’activité constitue un « ailleurs » par rapport aux organisations d’origine. Ainsi, une distance se crée entre la référence à l’employeur d’origine (qui continue à fixer les règles, notamment via le contrat de tra- vail) et le cadre de l’activité réelle. L’un des enjeux majeurs de ce type de structure étant de faire travailler ensemble des acteurs issus de mondes différents (ex. : la santé et le domaine social), le management va chercher à consolider l’identité de la méta- organisation autour d’une culture propre et d’un sentiment d’appartenance.
« Au début de la création de la MDA, les salariés se présentaient en disant je suis salarié de A, ou je suis salarié de B, aujourd’hui ils disent je suis Maison des ados ». (directrice).
Le développement de ce sentiment d’appar- tenance va se renforcer avec l’accroisse- ment des activités de la méta-organisation et le recrutement de nouveaux salariés qui ne seront plus les vecteurs culturels des organisations d’origine. Ce type d’orga- nisation se caractérise par sa forte capa- cité d’innovation et de remise en cause des frontières établies. Elle invente, elle questionne, bref, elle dérange et fascine en même temps. C’est un peu le grain de sable dans le système. Elle se trouve dans une situation profondément paradoxale qui lui permet d’un côté de bénéficier d’une grande liberté (étant souvent rangée parmi les « incasables ») et, de l’autre côté, de multiplier les contraintes en devant appli- quer des systèmes de règles hétérogènes.
« Aujourd’hui, je dois gérer quatre types de contrats de travail différents, issus de trois conventions collectives, et deux accords d’entreprise. Les rémunérations et les temps de travail obéissent à quatre systèmes de règles différents. Pourtant tout cela doit
fonctionner dans la plus parfaite harmonie sans que notre public n’ait à en subir les conséquences. » (directrice).
Elle ne met pas en cause la pérennité de ces membres, qui sont généralement des organisations plus solides, mieux établies et historiquement installées dans le pay- sage organisationnel. Par contre, sa propre pérennité est en jeu et les systèmes d’éva- luation pèsent très fortement sur l’avenir de ces structures qui doivent régulièrement défendre leurs projets et leurs résultats pour continuer à exister.
« La démarche d’évaluation externe menée par l’ARS. Établissement expérimental pour 5 ans, renouvelés, et après ? » (directrice).
L’attachement au projet fondateur consti- tue, dans ce cas, un élément fédérateur très puissant entre les acteurs se transmettant de salariés en salariés. Nous rejoignons ici l’un des points mis en exergue par les études de fusions d’entreprises : l’importance d’un objectif partagé et porteur de sens pour l’ensemble des acteurs est sans conteste un élément clé dans un processus de coopéra- tion organisationnelle.
2. Le groupement de coopération en santé mentale : une méta-organisation centrée sur la performance
Dans le cas n° 2, l’enjeu central de la coopération est de trouver des formes de rationalisation de l’activité permettant de maintenir une qualité de service dans un contexte de pression économique.
« Chaque établissement a développé de son côté, depuis une vingtaine d’années, des structures d’hospitalisation en alcoologie.
En confrontant nos taux d’activité on s’est aperçu qu’ils étaient insuffisants. Le travail en groupement permet d’aborder ensemble la restructuration et de négocier des contre-
parties possibles. Par exemple, celui qui ferme le service d’alcoologie va dévelop- per un service de soins de suite que l’autre s’engage à ne pas ouvrir. » (directeur centre hospitalier).
Ces démarches de rationalisation de l’acti- vité sont bien sûr encouragées et coordon- nées par l’Agence régionale de santé.
Contrairement au cas précédent, les salariés de chaque organisation continuent à exercer les mêmes activités dans les mêmes lieux.
Ils intègrent au niveau structurel un plus grand ensemble issu du processus de coo- pération des deux organisations. Ce proces- sus peut comporter plusieurs phases ayant pour objectif ultime la fusion des deux entités. Mais la fusion n’est pas un choix stratégique à court terme car chaque organi- sation est soucieuse de préserver, au moins provisoirement, son identité, la référence à sa culture d’origine et l’autonomie de ses instances de gouvernance. Lorsque l’en- semble ainsi constitué est géographique- ment dispersé, une logique de site apparaît progressivement. Un décalage se crée entre une méta-organisation abstraite qui tente de coordonner et d’harmoniser les pratiques et une organisation réelle, ancrée dans son ter- ritoire, matérialisée par des acteurs attachés à leur site d’appartenance et plus soucieux de préserver leurs spécificités culturelles que de contribuer à accroître la cohérence de l’ensemble.
L’introduction des activités cœur de métier dans la coopération permet à cette situation d’évoluer et produit certains effets dans la construction d’une identité commune, sur- tout lorsque des professionnels de terrain sont amenés à collaborer ensemble dans des groupes de travail thématiques.
« Au début des travaux sur le projet médi- cal, alors que les équipes ont une référence
clinique commune, chacun campe sur ses positions au motif que son organisation est la meilleure. Ce type d’affirmation permet à chacun de se rassurer par rapport à son organisation d’appartenance. En fait, l’éla- boration collective autour du projet médical permet de concevoir progressivement une nouvelle organisation de l’activité, mieux adaptée aux besoins de la population, mais cela prend du temps ». (directeur centre hospitalier)
Nous rejoignons ici les travaux sur les fusions d’entreprises qui ont montré que l’intégration socioculturelle et la production de connaissances communes constituent l’un des éléments-clés dans la réussite d’un processus de coopération organisationnelle.
3. Analyse transversale
L’étude empirique nous permet de valider les deux propositions émises suite à la revue de littérature. D’une part, nous avons montré que la création d’une méta-organi- sation modifie les frontières traditionnelles de l’organisation. D’autre part, le processus de redéfinition des frontières engendre pour les acteurs une augmentation de l’incer- titude et la gestion de cette incertitude nécessite des pratiques de management spécifiques.
Dans un premier temps, nous montrons comment la méta-organisation remet en cause l’existence des frontières organi- sationnelles (proposition n° 1). Puis, la capacité des systèmes de management et de gouvernance à accompagner de tels processus de changement en permettant la construction de nouveaux repères (propo- sition n° 2).
L’enjeu des frontières est primordial pour la Maison des adolescents. Cette organisa- tion va acquérir sa légitimité par sa capa-
cité à dépasser les clivages traditionnels entre organisations, elle va développer ses activités dans les interstices, les espaces informels laissés vacants par les organisa- tions classiques. Elle ne peut exister qu’en détournant les frontières existantes. Son objectif premier est le décloisonnement.
Ainsi, une Maison des adolescents permet d’intervenir au-delà du clivage entre le monde sanitaire et le monde social. Elle fait se rencontrer les deux mondes et crée des synergies, des modes de collaboration entre les acteurs issus de ces deux univers.
Une méta-organisation innovante favorise le bouillonnement culturel. Des pratiques professionnelles nouvelles peuvent émerger de ce positionnement interstitiel qui permet à chaque acteur d’enrichir ces compétences par la confrontation à d’autres acteurs répondant à un système de règles différent.
Pour le groupement de coopération en santé mentale, l’évolution des frontières se situe à un double niveau. D’un point de vue territorial, les frontières s’élargissent puisque la référence spatiale de l’orga- nisation change de dimension. On passe d’un territoire généralement restreint, spa- tialement bien identifié par les acteurs, à un territoire organisationnel beaucoup plus vaste et abstrait, certains lieux de l’organi- sation n’étant jamais visités physiquement par les acteurs. Plus le regroupement sera important, plus le territoire de référence de l’organisation sera grand et difficile à appréhender par les acteurs. Le deuxième niveau d’évolution des frontières peut se percevoir à travers la mutualisation partielle ou totale de certaines activités. Ainsi, des activités jusqu’alors totalement intégrées dans chacune des organisations se trouvent partiellement externalisées dans la mise en commun avec une autre organisation.
C’est ce processus d’externalisation par- tielle qui provoque du brouillage au niveau des frontières. Les activités mutualisées ne sont ni complètement internes, ni complète- ment externes, elles sont les deux à la fois, les frontières sont devenues imperméables, fluctuantes selon les projets et, par consé- quent, difficiles à cerner. Dans tous les cas, on s’aperçoit que la mise en place d’une méta-organisation génère de la complexité, rend plus difficile le positionnement des acteurs dans l’organisation. À ce stade de l’analyse, nous pouvons en déduire que la constitution d’une méta-organisation s’accompagne généralement d’une perte de repères pour les acteurs. Afin que cette période demeure transitoire et pour per- mettre l’installation de nouveaux repères qui vont à la fois sécuriser les acteurs mais aussi pérenniser la méta-organisation, une démarche d’accompagnement et un mode de management adaptés s’imposent.
En termes de management, de nombreux effets sont à prendre en compte ainsi que des dynamiques paradoxales. Dans la méta- organisation, le manager va pouvoir s’ap- puyer sur les effets d’apprentissage entre les acteurs. Son action va consister à accompa- gner les échanges de pratiques de façon à atténuer les risques de concurrence et à transformer ces échanges en apprentissages profitables de part et d’autre. La méta-orga- nisation est un élément porteur de change- ment pour ses membres dans la mesure où elle favorise l’apprentissage de nouvelles pratiques. Ainsi, pour certains directeurs, l’adhésion à une méta-organisation s’avère une véritable opportunité inscrite dans leur stratégie de conduite du changement. Adhé- rer à la méta-organisation et se confronter à d’autres univers culturels et d’autres façons de travailler c’est un peu comme ouvrir la
brèche dans leur propre organisation. Ils misent sur le fait que les professionnels qui vont être mis à disposition dans le cadre de la méta-organisation vont découvrir de nouvelles pratiques professionnelles et que cet apprentissage va avoir un effet « tâche d’huile » au sein de leur structure d’origine, les autres professionnels se trouvent ainsi peu à peu entraînés dans le mouvement.
D’un autre côté, les disparités entre les organisations, les différences de culture, de statuts, de normes… complexifient durable- ment la tâche du manager. Dans ce contexte, la fonction de coordination devient un aspect très important – et très chronophage – du management de la méta-organisation.
Le manager doit mettre en œuvre des com- pétences en termes de négociation, de capa- cité à fédérer et à faire adhérer les acteurs et ce d’autant plus que le système hiérarchique formel de la méta-organisation peut s’avé- rer faible. Dans certains cas, le système de relations fonctionnelles étant totalement dissocié du système hiérarchique, les zones d’incertitude de certains acteurs se trouvent renforcées (Crozier, 1977).
La constitution d’une méta-organisation ou l’adhésion à une méta-organisation exis- tante conduit à la création de dispositifs de gouvernance spécifiques et renforcés par rapport aux modes traditionnels de gouver- nance dans les organisations.
Rappelons que l’un des objectifs principaux du dispositif de gouvernance est d’instaurer des modalités de contrôle externe à l’égard des dirigeants. On peut définir la gouver- nance d’entreprise comme : « L’ensemble des mécanismes organisationnels qui ont pour effet de délimiter les pouvoirs et d’influencer les décisions des dirigeants, autrement dit, qui gouvernent leur conduite et définissent leur espace discrétionnaire. »
(Charreaux, 1997). Cette définition met l’accent sur la problématique du contrôle du dirigeant au sein de la personne morale et sur la nécessité de faire prédominer les objectifs collectifs (pérennité de l’entre- prise) par rapport aux intérêts individuels.
Un phénomène très intéressant d’autocon- trôle dynamique entre les membres se pro- duit. Celui-ci me semble être de nature à renforcer la pertinence et l’efficience des actions mutualisées. Ce système est d’autant plus efficace que les systèmes classiques de contrôle liés aux modalités de gouvernance internes à l’établissement se trouvent affaiblis. Au sein des instances de gouvernance de la méta-organisation, les équipes de direction se contrôlent les unes et les autres. La construction d’une décision sur un mode collectif permet de pallier les risques liés à la faiblesse de la gouvernance dans certains établissements, notamment associatifs.
Le fait d’avoir à rendre compte à d’autres instances que celles de sa propre organisa- tion entraîne un effet de stimulation sur les managers.
« Alors que l’on avait toutes les peines du monde à réaliser des opérations d’investisse- ment dans le cadre des enveloppes prévues, car le conseil d’administration validait quasi systématiquement les dépassements d’enve- loppes. Depuis que nous sommes en groupe- ment, non seulement les opérations réalisées dans le cadre du groupement respectent les enveloppes budgétaires prévues, mais celles réalisées hors groupement pour notre propre compte sont également beaucoup plus rigou- reuses. Chacun s’efforce de démontrer sa crédibilité aux autres membres. » (directeur centre hospitalier).
Il semble que la méta-organisation consti- tue un moyen de produire des systèmes de
contrôle efficaces lorsque le contrôle par la gouvernance interne de l’établissement se trouve affaibli.
Enfin, les interactions avec les pouvoirs publics peuvent être appréhendées avec un nouveau regard. Si une coopération ne peut être imposée, un tissu de contraintes convergentes peut aider un projet de coo- pération à voir le jour. Cette fonction régu- latrice permet de recentrer les acteurs de la coopération sur les enjeux, le sens de leur projet au-delà des problèmes de pouvoir et d’identité à préserver.
Parmi ces contraintes, la pression écono- mique que peut faire peser un organisme financeur sur un établissement s’avère un levier très efficace. Elle est un élément déterminant notamment dans le passage de l’intention de coopérer à la réalisation concrète du projet. La phase d’expres- sion de l’intention peut-être longue et fastidieuse et va se heurter à un obstacle récurrent : la tendance spontanée de toute organisation à vouloir garantir son auto- nomie et préserver son identité propre.
Or, la pression économique exercée par le financeur représente un enjeu de taille pour l’organisation qui, selon la situation finan- cière de l’établissement, peut prendre le pas sur la question de l’autonomie. Il s’agit en effet de l’enjeu de la pérennité et donc de la survie de l’organisation.
À propos d’un projet de regroupement, on ne peut véritablement parler de « change- ment contraint » mais plutôt de « change- ment contractualisé », la contrainte étant un élément qui vient limiter la marge de manœuvre des parties contractantes dans la négociation du contrat. Ces relations contractuelles entre financeurs et établisse- ments médico-sociaux tendent aujourd’hui à se généraliser avec le développement
des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM). Lorsque l’établissement connaît des difficultés financières, l’objec- tif de « retour à l’équilibre » devient l’axe central de la contractualisation.
« On constate que les contrats de retour à l’équilibre qui fonctionnent, ce sont ceux qui ont intégré la dimension coopération comme un axe de restructuration, de redi- mensionnement de leurs activités et de leur organisation. » (ARS).
Les implications managériales de ces chan- gements de pratiques sont importantes. La capacité des directeurs d’établissements à négocier et à s’inscrire dans un cadre de relations contractuelles avec les organismes financeurs et de contrôle s’avère être un facteur déterminant pour le développement de l’organisation. De plus, la dimension pluriannuelle de ces contrats nécessite, pour le manager, d’avoir su mettre en place un système de veille et de prospective, lui permettant d’élaborer des orientations stra- tégiques pour toute la durée du contrat (cinq ans ainsi que le prévoit le texte de loi).
CONCLUSION
Prendre en compte la méta-organisation permet de s’affranchir des limites tradi- tionnelles entre l’association et l’entreprise, entre le secteur sanitaire et le secteur social, entre le privé et le public, entre l’organi- sation et son environnement. À l’issue de cette étude, nous parvenons à la conclusion que les repères traditionnels ne permettent plus d’appréhender l’évolution complexe des organisations dans le champ de la santé aujourd’hui. C’est la raison pour laquelle, la prise en compte des méta-organisations
nous paraît indispensable à la compréhen- sion des enjeux qui traversent ce secteur.
Ce nouveau modèle organisationnel est-il le témoin d’un changement durable ? Nous pouvons penser que la méta-organisation constitue une phase transitoire permettant de sécuriser provisoirement les membres sur le maintien de leur autonomie. La pratique de la complexité inhérente à ce modèle peut conduire les acteurs à chan- ger de logique et à privilégier des modes d’organisation plus simples et plus réactifs, l’enjeu identitaire devenant alors secon- daire. À l’inverse, on peut aussi envisager que le modèle de l’organisation complexe prenne de l’ampleur, se développe et se substitue peu à peu au modèle traditionnel de l’organisation simple. La question qui reste entière est de savoir ce qu’il advien- dra d’ici quelques années de ces nouvelles formes organisées qui, comme nous l’avons vu, présentent des forces mais aussi d’im- portantes faiblesses structurelles.
Ce travail de recherche nous a permis de traiter de la question des méta-organisa- tions dans un secteur d’activité public et parapublic. Notre angle de vue, centré sur l’évolution des frontières organisationnelles et des pratiques managériales, s’inscrit dans une recherche de complémentarité avec les travaux déjà existant sur les processus de fusion dans les entreprises privées. Il nous semblerait opportun de développer ces résultats par un élargissement sectoriel. En effet, d’autres secteurs d’activités relevant des politiques publiques sont soumis à des dynamiques de regroupement, comme c’est le cas, par exemple dans le domaine de l’enseignement supérieur et de la recherche.
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