La place des Accords bilatéraux II dans l'ordre juridique de l'Union européenne

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La place des Accords bilatéraux II dans l'ordre juridique de l'Union européenne

KADDOUS, Christine

KADDOUS, Christine. La place des Accords bilatéraux II dans l'ordre juridique de l'Union européenne. In: Kaddous, Christine & Jametti Greiner, Monique. Accords bilatéraux II Suisse-UE et autres accords récents = Bilaterale Abkommen II Schweiz-EU und andere neue Abkommen . Bâle : Helbing & Lichtenhahn, 2006. p. 63-92

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:44246

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des Accords bilatéraux dans l'Union européenne

Christine l0rnDous*

Sommaire Pages

A. Introduction . . . 65

B. Contenu essentiel des Accords bilatéraux II . . . 67

a) L' Accord sur les produits agricoles transformés . . . 67

b) L' Accord dans le domaine de la statistique . . . 67

c) L' Accord sur l'environnement . . . 68

d) L' Accord MEDIA. . . . 68

e) L' Accord relatif aux pensions des fonctionnaires retraités . . . 69

f) Les Accords d'association à Schengen et Dublin . . . 69

g) L' Accord sur la lutte contre la fraude ... 70

h) L' Accord sur la fiscalité de l'épargne ... 71

i) L'échange de correspondance relatif à la participation de la Suisse aux programmes d'éducation, de formation et de jeunesse . . . 71

C. Place des Accords bilatéraux II dans l'ordre juridique de l'Union européenne . . . 72

a) Bases juridiques, compétences et procédure de conclusion. . . . 72

1. Compétences de l'Union et de la Communauté de conclure les Accords bilatéraux II . . . 72

2. Procédure de conclusion des Accords bilatéraux II ... 74

b) Nature et cadre institutionnel . . . 7 6 1. Comités mixtes ... 76

2. Mise en œuvre des Accords bilatéraux II et surveillance de leur application . . . 78

3. Principe del' équivalence des législations ... 78

4. Principe de la reprise de l'acquis . . . 79

5. Règlement des différends . . . 80

Christine KAooous, Professeure à l'Université de Genève. Chaire Jean Monnet. Directrice du Centre d'études juridiques européennes (www.unige.ch/ceje).

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c) Accords bilatéraux II et contrôle juridictionnel . . . 81 1. Statut des Accords bilatéraux II dans l'ordre juridique de

l'Union européenne ... 81 2. Interprétation des Accords bilatéraux II par la Cour de justice . . . . 84 3. Interprétation et application uniformes ... 85 4. Invocabilité des Accords bilatéraux II en justice par les particuliers 88 D. Conclusion. . . 90

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La place des Accords bilatéraux II dans!' ordre juridique de l'Union européenne

Introduction

Les Accords bilatéraux II ont été conclus dans le sillage des Accords de 1999¹^• Dans les Actes finals de ces derniers Accords, la Communauté européenne, ses Etats membres et la Suisse avaient inscrit leur volonté d'engager des négociations futures sur d'autres thèmes. Ces négociations, dites «Bilatérales Il», ont été enta- mées en juin 2002 et ont abouti dans neuf domaines: les produits agricoles trans- formés2, la statistique³, les pensions⁴, l'environnement⁵, les programmes MEDIA⁶,

Sur les Accords bilatéraux Ide 1999, voir notamment FELDER Daniel/KADDOUS Christine (éd.), Accords bilatéraux Suisse-UE (Commentaires). Bilaterale Abkommen Schweiz-EU (Erste Analysen), Dossier de droit européen n° 8, Bâle, Genève, Munich, Bruxelles (Helbing

& Lichtenhahn, Bruylant), 2001, et THÜRER Daniel/WEBER RolfH./ZA.CH Roger (éd.), Bi-

laterale Vertriige Schweiz-EG. Ein Handbuch, Zurich (Schulthess), 2002.

Accord entre la Communauté européenne et la Confédération suisse modifiant l' Accord entre la Communauté économique européenne et la Confédération suisse du 22 juillet 1972 pour ce qui concerne les dispositions applicables aux produits agricoles transformés, JO L 23 du 26.1.2005, p. 19; RS 0.632.401.23. Cet Accord est entré en vigueur le 30 mars 2005.

Voir également le Message du Conseil fédéral relatif à l'approbation des Accords bilatéraux II du l" octobre 2004 (Message du l" octobre 2004), FF 2004, p. 5927 et ss.

Proposition de décision du Conseil relative à la signature de !'Accord entre la Communauté européenne et la Confédération suisse relatif à la coopération dans le domaine statistique, COM (2004) 645 final du 5.10.2004. Voir également le Message du l" octobre 2004, FF 2004, p. 5973 et SS.

Accord entre le Conseil fédéral suisse et la Commission des Communautés européennes en vue d'éviter la double imposition des fonctionnaires retraités des institutions et agences des Communautés européennes résidant en Suisse, RS 0.672.926.81. Cet Accord est en vigueur depuis le 31 mai 2005. Voir également le Message du 1" octobre 2004, FF 2004, p. 6037 et ss.

Proposition de décision du Conseil relative à la signature de !'Accord entre la Communauté européenne et la Confédération suisse concernant la participation de la Suisse à l'agence euro- péenne pour l'environnement et au réseau européen d'information et d'observation pour l'environnement, COM (2004) 658 final du 8.10.2004. Voir également le Message du l" octobre 2004, FF 2004, p. 6001 et ss.

Proposition de décision du Conseil relative à la signature de !'Accord entre la Communauté européenne et la Confédération suisse dans le domaine de l'audiovisuel, établissant les ter- mes et conditions pour la participation de la Confédération suisse aux programmes communautaires MEDIA Plus et MEDIA Formation, COM (2004) 646 final du 6.10.2004. Voir également le Message du 1" octobre 2004, FF 2004, p. 6021 et ss.

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la coopération dans les domaines de Schengen⁷et Dublin⁸, la lutte contre la fraude⁹, la fiscalité de l'épargne¹⁰ainsi que l'éducation, la formation profession- nelle et lajeunesse¹¹. Ces Accords, signés à Luxembourg le 26 octobre 2004, mar- quent la continuation de la voie bilatérale sur laquelle la Suisse s'est engagée depuis le rejet de l'EEE en 1992. Ils ont pour effet d'étendre et de systématiser le cadre conventionnel des relations entre la Suisse et l'Union européenne et de déve- lopper la coopération au-delà des aspects purement économiques en couvrant des domaines tels que la sécurité intérieure, l'asile, l'environnement, la statistique et la culture.

Dans le cadre de cette contribution, nous présenterons de manière succincte le contenu essentiel des Accords bilatéraux II (B) afin de déterminer leur place et les conditions de leur insertion dans l'ordre juridique de l'Union européenne (C).

Nous aborderons aussi quelques aspects clés de ces Accords, tels que la question de la base juridique et des compétences de l'Union et de la Communauté de conclure ces Accords, leur nature et le cadre institutionnel, leur interprétation et invo- cabilité en justice avant d'envisager des conclusions en la matière (D).

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Proposition de décision du Conseil relative à la signature, au nom de l'Union européenne, de l' Accord entre l'Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l'association de cette dernière à la mise en œuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen, COM (2004) 593 final du 14.9.2004, et proposition de décision du Conseil relative à la signature, au nom de la Communauté européenne, del' Accord entre l'Union euro- péenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l'association de cette derniè- re à la mise en œuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen, COM (2004) 593 final du 14.9.2004. Voir également le Message du 1" octobre 2004, FF 2004, p. 6071 et SS.

Proposition de décision du Conseil relative à la signature, au nom de la Communauté euro- péenne, del' Accord entre la Communauté européenne et la Suisse relatif aux critères et aux mécanismes permettant de déterminer l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile introduite dans un Etat membre ou en Suisse, COM (2004) 593 final du 14.9.2004. Voir éga- lement le Message du 1 ^ecoctobre 2004, FF 2004, p. 6103 et SS.

Proposition de décision du Conseil relative à la signature, au nom de la Communauté euro- péenne, de !'Accord de coopération entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et la Confédération suisse, d'autre part, pour lutter contre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte à leurs intérêts financiers, COM (2004) 559 final du 16.8.2004. Voir également le Message du 1" octobre 2004, FF 2004, p. 6127 et ss.

Accord entre la Communauté européenne et la Confédération suisse prévoyant des mesures équivalentes à celles prévues dans la directive 2003/48 du Conseil en matière de fiscalité des revenus de l'épargne sous forme de paiements d'intérêts, JO L 385 du 29.12.2004, p. 30; RS 0.642.026.81. Cet Accord est entré en vigueur le le' juillet 2005. Voir également le Message du!" octobre 2004, FF 2004, p. 6163 et ss.

Il s'agit d'un échange de correspondance entre le Secrétaire d'Etat suisse à la science et à la recherche et le Directeur général pour l'éducation et la culture de la Commission européen- ne, dont!' objectif principal est l'échange d'informations sur les programmes Socrates, Leo- nardo da Vinci et Jeunesse existants ainsi que la préparation de la participation suisse à la prochaine génération de ces programmes dès 2007.

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La place des Accords bilatéraux II dans l'ordre juridique de l'Union européenne

Comme les Accords de 1999, les Accords bilatéraux II peuvent être classés en trois catégories. Les Accords d'association de la Suisse à Schengen et Dublin sont des accords d'intégration, caractérisés notamment par une reprise de l'acquis, défini dans les annexes ainsi que par un droit de participation étendu de la Suisse s'agissant du développement futur de l'acquis dans ces deux domaines. D'autres accords reposent sur la coopération dans les domaines de la statistique, de la lutte contre la fraude, de la fiscalité de l'épargne, des programmes MEDIA, de l'environnement ainsi que des pensions des fonctionnaires retraités. Font également partie de cette catégorie les Accords sur la coopération scientifique et technologique de 1999 et de 2004¹². Enfin, l' Accord sur les produits agricoles transformés se fonde sur une libéralisation des échanges et modifie l' Accord de libre-échange (ALE) entre la Suisse et la Communauté européenne de 1972¹³•

a) L'Accord sur les produits agricoles transformés

Cet Accord, entré en vigueur le 30 mars 2005, révise le protocole n° 2 del' ALE de 1972 et règle le traitement tarifaire des produits agricoles transformés, c'est-à-dire les produits de l'industrie alimentaire du deuxième échelon de transformation, tels que le chocolat, les biscuits, les pâtes alimentaires ou les glaces comestibles¹⁴. Ne rentrent notamment pas dans cette catégorie les produits agricoles de base, ni les produits, dits du premier échelon de transformation immédiatement en amont de l'agriculture, tels que les produits carnés, la poudre de lait, le fromage, la farine, le sucre cristallisé, les huiles et les graisses. L' Accord, qui porte principalement sur un mécanisme de compensation des prix, vise à simplifier la compensation des dif- férences résultant de la politique agricole relative aux prix des matières premières en Suisse et dans l'Union européenne.

b) L'Accord dans le domaine de la statistique

L' Accord de coopération dans le domaine de la statistique permet de formaliser les relations étroites déjà existantes entre Eurostat et l'Office fédéral suisse de la sta-

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Ces deux Accords ne font pas formellement partie des Accords bilatéraux II. Ils sont publiés au RS 0.420.513.1. Voir la proposition de décision du Conseil et de la Commission concernant la conclusion au nom de la Communauté européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique de !'Accord de coopération scientifique et technologique entre les Communautés européennes, d'une part, et la Confédération suisse d'autre part, COM (2005) 333 final du 25 juillet 2005. Pour de plus amples informations, voir la contribution de ZINSLI Paul-Erich dans ce volume, p. 901 ss.

Accord du 22 juillet 1972 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne éco- nomique, RS 0.632.401.

Voir supra (note 2).

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tistique et d'intensifier la coopération statistique¹⁵^•Il permet notamment de garantir une harmonisation progressive des statistiques entre la Suisse et l'Union euro- péenne et améliore grandement la comparabilité des données dans des domaines aussi cruciaux que les relations commerciales, le marché du travail, la sécurité sociale, les transports, l'aménagement du territoire ou l'environnement.

c) L'Accord sur l'environnement

Cet Accord porte sur la participation de la Suisse à l' Agence européenne pour l'environnement (AEE) et au réseau européen d'information et d'observation pour l'environnement (EIONET)¹⁶. L' Agence européenne, créée au début des années 1990¹⁷^,a pour tâche de produire des informations objectives, fiables et compara- bles, à l'intention de tous les acteurs concernés par la mise en œuvre de la politique européenne dans le domaine de l'environnement. En raison du caractère transfron- talier des problèmes d'environnement, l' Agence doit travailler en étroite coopéra- tion avec des pays tiers en Europe. La Suisse est le seul pays d'Europe occidentale qui ne fasse pas encore partie du réseau de l' Agence, et il est dans l'intérêt mutuel des parties contractantes qu'on remédie à cette situation. La participation à l' Agence renforce la contribution de la Suisse aux efforts de protection de l'environnement à l'échelon européen et permet notamment de contribuer activement à l'orientation stratégique des projets et recherches menés au niveau européen.

d) L'Accord MEDIA

L'objet de cet Accord est la participation de la Suisse aux programmes communautaires MEDIA Plus et MEDIA Formation (2001-2006)¹⁸consacrés aux productions audiovisuelles¹⁹^•MEDIA Plus veut promouvoir le développement, la distribution et la promotion de productions audiovisuelles. Il soutient les réalisateurs dans l'élaboration des scénarios, le choix des équipes, pendant le développement

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Voir supra (note 3).

Règlement 1210/90 du Conseil, du 7 mai 1990, relatif à la création de l'agence européenne pour l'environnement et du réseau européen d'information et d'observation pour l'environnement, JO L 120 du 11.5.1990, p.!, modifié en dernier lieu par le règlement 1641/2003 du Parlement européen et du Conseil du 22 juillet 2003, JO L 245 du 29.9.2003, p. 1.

Décision 2000/821 du Conseil, du 20 décembre 2000, portant sur la mise en œuvre d'un programme d'encouragement au développement, à la distribution et à la promotion des œuvres audiovisuelles européennes (MEDIA Plus-Développement, Distribution et Promotion) (2001-2005), JO L 336 du 31.12.2000, p. 82, telle que modifiée par la décision 846/2004, JO L 157 du 30.4.2004, p. 4. Voir aussi la décision 2001/163 du Parlement européen et du Con- seil, du 19 janvier 2001, portant sur la mise en œuvre d'un programme de formation pour les professionnels de l'industrie européenne des programmes audiovisuels (MEDIA Formation) (2001-2005), JO L 26 du 27.1.2001, p. !, telle que modifiée par la décision 845/2004, JO L 157 du 30.4.2004, p. 1.

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du plan de production et celui du budget, et pour la réalisation de films pilotes et de films promotionnels. MEDIA Formation aide les professionnels du secteur de l'audiovisuel à mieux se former. Le programme verse des aides aux établissements de fonnation qui proposent des cours sur les techniques de production numérique ou sur la conception des scénarios. Par le biais de cet Accord, la Suisse participera à toutes les actions des programmes MEDIA et sera le premier pays européen à y prendre part sans être membre de l'EEE ni candidat à l'adhésion.

e) L'Accord relatif aux pensions retraités

Cet Accord entre la Commission européenne et le Conseil fédéral suisse, entré en vigueur le 31 mai 2005, vise à éviter la double imposition des fonctionnaires retraités des institutions et agences des Communautés européennes établies en Suisse²⁰.

f) Les Accords d'association à Schengen et Dublin

Deux Accords sont envisagés pour couvrir cette matière: un Accord d'association entre la Suisse, l'Union européenne et la Communauté couvrant le domaine de Schengen, et un autre entre la Suisse et la Communauté européenne portant sur le domaine de Dublin. Ces deux Accords suivent le modèle des Accords conclus avec la Norvège et l'Islande en 1999²¹^.L'association porte sur la mise en œuvre, l'application et le développement de l'acquis de Schengen et sur l'application des critères et mécanismes permettant de déterminer l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans un des Etats membres de l'Union euro- péenne ou en Suisse.

Ces deux Accords ont été aménagés de manière à tenir compte des particularités liées à l'application de dispositions constitutionnelles suisses. Ils permettent en outre à la Suisse de participer pleinement à la coopération instaurée par Schengen et Dublin. Celle-ci dispose d'un droit étendu de participation à l'élaboration des décisions concernant le développement de cette coopération. Elle est représentée lors des réunions des groupes de travail du Conseil actifs dans les domaines couverts par Schengen et Dublin et est associée aux travaux des comités qui assistent la Commission pour ces domaines. Les Accords sont basés sur une reprise de

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Accord conclu par le Conseil de l'Union européenne, la République d'Islande et le Royaume de Norvège sur l'association de ces deux Etats à la mise en œuvre, à l'application et au déve- loppement de l'acquis de Schengen, du 18 mai 1999, JO L 176 du 10.7.1999, p. 36; cet Ac- cord ainsi que d'autres textes pertinents dans le domaine de Schengen sont publiés dans KADDOUS Christine, Union européenne. Communauté européenne. Recueil de textes, Berne, Bruxelles, Paris (Stiimpfli, Bruylant, LGDJ), 2004, p. 759-883. Accord entre la Communau- té européenne, la République d'Islande et le Royaume de Norvège relatif aux critères et aux mécanismes permettant de déterminer l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile introduite dans un Etat membre, en Islande ou en Norvège, JO L 93 du 3.4.2001, p. 40.

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l'acquis de Schengen et de Dublin, tels que définis dans les annexes correspondan- tes de l'Accord d'association à Schengen et dans l'Accord d'association à Dublin²²• S'agissant des développements futurs de l'acquis, la Suisse s'est vu accorder un délai maximum de deux ans pour accepter le futur acquis et le trans- poser dans son ordre juridique interne (la Norvège dispose d'un délai maximal de six mois, et l'Islande de quatre semaines). Ce délai permettra à la Suisse, dans l'hypothèse de l'adoption de nouveaux actes législatifs en vue de reprendre des développements de Schengen et Dublin, de respecter le processus normal imposé par son système de démocratie impliquant la garantie des droits populaires (Con- seil fédéral, Parlement, voire référendum). Elle pourra aussi appliquer, si possible sur la base de la Constitution fédérale, le développement de l'acquis sur une base provisoire²³• La non-reprise d'une nouvelle règle pourrait conduire à la suspension, à la cessation ou encore à l'annulation de ces Accords²⁴^•

g) L'Accord sur la lutte contre

Selon cet Accord, les parties contractantes s'engagent à se prêter pleinement assistance dans le domaine judiciaire et administratif pour tous les dossiers de fraude et d'autres activités illégales, y compris d'infractions en matière douanière et de fis- calité indirecte dans le cadre des échanges de marchandises et de services²⁵^.La coopération pour lutter contre le blanchiment d'argent sera considérablement amé- liorée et portera notamment sur les cas graves de fraude et de contrebande.

La coopération administrative s'appuiera sur les dispositions de la Convention relative à l'assistance mutuelle et à la coopération entre les administrations doua- nières26. La coopération judiciaire en matière de mesures coercitives (perquisitions et saisies) sera soumise à la règle de la double incrimination énoncée à l'article 31 del' Accord, disposition correspondant à l'article 51 de la Convention d'application del' Accord de Schengen.

Le champ d'application de l' Accord est limité aux impôts indirects, aux subven- tions et aux infractions concernant les procédures de passation des marchés

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Une exception au principe de la reprise de l'acquis futur est prévue à l'art. 7 § 5 del' Accord.

Elle concerne les demandes de perquisition et de saisie pour les infractions dans le domaine de la fiscalité directe qui, si elles avaient été commises en Suisse, ne seraient pas punissables, selon le droit suisse, d'une peine privative de liberté. Lire cette disposition en relation avec l 'Accord sur la fiscalité de l'épargne.

Si la Suisse ne peut appliquer provisoirement le contenu de l'acquis, l'Union européenne et la Communauté européenne peuvent prendre à son égard des mesures proportionnées et né- cessaires pour assumer le bon fonctionnement de la coopération. Voir art. 7 § 2, pt b de l 'Ac- cord d'association à Schengen et art. 4 § 3 del' Accord d'association à Dublin.

Art. 7 § 4 del' Accord d'association à Schengen et art. 4 § 6 del' Accord d'association à Du- blin. Pour de plus amples indications sur ces questions, voir le Message du 1" octobre 2004, FF 2004, p. 5756, ch. 2.6.7.5.

Convention dite «Naples II», JO C 24 du 23.1.1998, p. 2.

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publics. Par impôts indirects, on entend notamment les droits de douane, la taxe sur la valeur ajoutée, les impôts spéciaux de consommation frappant les spiritueux, le tabac, les huiles minérales. Les impôts directs sont exclus du champ d' application de l 'Accord.

h) L'Accord sur la fiscalité de l'épargne

Cet Accord vise à garantir l'adoption par la Suisse de mesures équivalentes à celles qui doivent être appliquées au sein de la Communauté européenne selon la directive 2003/48²⁷en vue de garantir une imposition effective des revenus de l'épargne sous forme de paiements d'intérêts²⁸^.La Suisse s'engage à instituer une retenue d'impôt sur les intérêts de source non suisse, payés ou crédités en Suisse en faveur de personnes physiques résidant dans un Etat membre de l'Union euro- péenne. Cette retenue d'impôt, portée par étapes à 35%, peut être remplacée par une déclaration volontaire en cas d'autorisation expresse donnée par les bénéfi- ciaires effectifs des intérêts. La Suisse s'engage également à fournir sur demande, et en cas de fraudes fiscales ou d'infractions ayant le même degré de gravité, une assistance administrative aux Etats membres de l'Union. L'institution d'un sys- tème d'échange automatique d'informations entre autorités fiscales n'entre cependant pas en ligne de compte car une telle réglementation serait inconciliable avec le secret bancaire en matière fiscale. L' Accord prévoit enfin le partage des recettes de la retenue entre les Etats membres de l'Union et la Suisse à raison de trois quarts pour un quart. En outre, les parties sont convenues de renoncer, de manière réciproque, à l'imposition à la source des dividendes, des intérêts et des redevan- ces entre sociétés de capitaux associées. Cet Accord est entré en vigueur le 1er juillet 2005.

i) L'échange de correspondance relatif à la participation de la Suisse aux programmes d'éducation, de formation et de jeunesse

Par un échange de correspondance, le Secrétaire d'Etat suisse à la science et à la recherche et le Directeur général pour l'éducation et la culture de la Commission européenne ont fixé les modalités de rencontres régulières qui auraient lieu après la conclusion des Accords bilatéraux II²⁹• Ces rencontres serviront en premier lieu à l'échange d'informations sur les programmes Socrates, Leonardo da Vinci et Jeunesse existants et sur les programmes ultérieurs; elles prépareront utilement la

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Directive 2003/48 du Conseil, du 3 juin 2003, en matière de fiscalité des revenus de l'épar- gne sous forme de paiements d'intérêts, JO L 157 du 26.6.2003, p. 38.

Voir le Message du 1" octobre 2004, FF 2004, p. 5614, ch. 1.1.

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participation de la Suisse à la prochaine génération de ces programmes, à partir de 2007³⁰. Il s'agit d'une simple déclaration d'intention et non d'un accord au sens juridique.

Accords ~·un~·

européenne

dans l'ordre juridique de

La question de la base juridique des accords présente deux aspects importants: un aspect matériel qui a trait au fondement des compétences de l'Union et de la Com- munauté pour conclure les Accords bilatéraux II et un aspect procédural relatif à la conclusion de ces Accords.

1.

Contrairement aux Accords de 1999, tous fondés sur l'article 310 CE (accords d'association) pour éviter des conflits internes relatifs à la répartition des compé- tences31, les Accords bilatéraux de 2004 trouvent pour bases juridiques les dispositions matérielles des domaines concernés par les divers accords32.

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Sur la nouvelle génération des programmes 2007-2013, voir la contribution de BURRI Jürg, dans ce volume, p. 803 ss.

KADDOUS Christine, Les accords sectoriels dans le système des relations extérieures de l'Union européenne, in «Accords bilatéraux Suisse-DE (Commentaires). Bilaterale Abkom- men (Erste Analysen)», FELDER Daniel/KADDOUS Christine (éd.), Dossier de droit européen n° 8, Bâle, Genève, Munich, Bruxelles (Helbing & Lichtenhahn, Bruylant), 2001, p. 77-115, p. 88-91.

Pour!' Accord d'association à Schengen, la référence est faite au Traité CE, et notamment à ses articles 62, 63 § 3, 66, 95 en liaison avec son article 300 § 2, al. 1, seconde phrase; réfé- rence est également faite au Traité UE, et notamment à ses articles 24 et 38. Pour !'Accord d'association à Dublin, référence est faite au Traité CE, et notamment à son article 63 § 1, pt a) en liaison avec son article 300 § 2, al. 1 première phrase et avec son article 300 § 3, al. 1 CE. Pour !'Accord sur la fiscalité de l'épargne, référence est faite au Traité CE, et notamment à son article 94 en conjonction avec l'article 300 § 2, al. 1, § 3, al. 1 et§ 4. Pour !'Ac- cord sur la lutte contre la fraude, référence est faite au Traité CE, et notamment à son article 280 combiné à l'article 300 § 2 et 3. Pour ]'Accord sur les produits agricoles transformés, référence est faite au Traité CE, et notamment à son article 133 en liaison avec!' article 300

§ 2 et 4. Pour !'Accord sur l'environnement, référence est faite au Traité CE, et notamment à son article 175 § 1 en corrélation avec l'article 300 § 3, al. 1 et§ 4. Pour !'Accord sur la statistique, référence est faite au Traité CE, et notamment à son article 80 § 2 conjointement avec son article 300 § 2, première phrase et avec 300 § 3, al. 1. Pour l'Accord MEDIA, réfé- rence est faite au Traité CE, et notamment à son article 150 § 4 et 157 § 3 en liaison avec

!'article 300 § 2, première phrase et 300 § 3, al. 1.

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La question des compétences pour conclure les Accords bilatéraux II et la déter- mination des bases juridiques appropriées ont nourri les discussions entre institutions communautaires, particulièrement en relation avec l' Accord d'association à Schengen. Le Conseil avait décidé en juin 2002 d'autoriser la Commission et la Présidence à négocier un accord unique entre la Communauté et l'Union d'une part, et la Suisse d'autre part3³^•L'Union européenne est compétente sur la base de l'article 38 UE pour tous les aspects de l'acquis de Schengen qui relèvent du 3e pilier du Traité UE et la Communauté européenne est compétente pour les aspects relevant du 1er pilier du Traité UE. La Commission européenne a tenté de s'opposer, sans succès, au recours à un accord interpilier «Communauté euro- péenne - Union européenne (accord mixte dit «de deuxième génération») en pré- férant opter pour la conclusion d'un accord mixte «Communauté européenne - Etats membres» (accord mixte «de première génération») ou pour la conclusion de deux accords parallèles: l'un conclu par la Communauté européenne, l'autre par l'Union européenne.

La Commission avait fait valoir plusieurs arguments, dont nous reprenons ci-après les éléments essentiels³⁴• Comme les articles 24 et 38 UE n'autorisent que la conclusion d'accords portant sur des domaines relevant de la PESC ou de la CPJP³⁵, le risque de voir la réserve constitutionnelle de l'article 24 UE hypothéquer l'entrée en vigueur des parties communautaires de !'Accord n'est pas négligeable. A cet égard, il y a lieu cependant de rappeler que ce risque existe également dans le cadre des accords mixtes «de première génération» lorsqu'un Etat membre peut, par un refus d'approbation, compromettre l'entrée en vigueur de l'accord et rendre caduque la mise en application provisoire de la partie communautaire de l' accord³⁶. La pratique de la majorité qualifiée, possible pour la conclusion d'accords communautaires (art. 300 § 1, al. 2 CE) est absorbée par l'exigence d'une adoption à l'unanimité des accords basés sur l'article 24 UE. C'est l'effet regrettable de la contagion des procédures du 3e pilier du Traité UE sur les procé-

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En réalité, trois accords sont nécessaires: l' Accord entre la Communauté, l'Union et la Suis- se, l' Accord entre le Danemark et la Suisse, et l' Accord entre la Norvège, l'Islande et la Suis- se. Sur la relation entre ces trois Accords, voir la contribution de CORNU Anne, dans ce volume, p. 207 ss.

Les arguments développés par la Commission sont résumés par DE KERCHOVE Gilles, Rela- tions extérieures et élargissement, in «L'espace pénal européen: enjeux et perspectives», DE KERCHOVE Gilles/WEYEMBERG Anne (dir.), Bruxelles (Editions de l'Université de Bruxel- les), 2001, p. 257-278, p. 272-273. Voir aussi la contribution de KUIJPER Pieter, du 26 juin 2002, dans le groupe de travail III sur la personnalité juridique de l'Union dans le cadre de la Convention sur l'avenir de l'Europe, document de travail 3, p. 16.

L'art. 24 UE a trait à la conclusion d'accords internationaux dans le domaine de la PESC et cette disposition du Traité UE est, en vertu de l'art. 38 UE, applicable aussi en matière de coopération policière et judiciaire en matière pénale (CPJP).

LOUIS Jean-Victor, Les accords conclus au titre des deuxième et troisième piliers, in «Com- mentaire J. Mégret. Relations extérieures», LOUIS Jean-Victor/DONY Marianne (dir.), volume 12, Bruxelles (Editions de l'Université de Bruxelles), 2005, p. 329.

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dures communautaires³⁷. En outre, le Parlement européen se trouverait dans une situation complexe où il serait appelé à rendre un avis, voire un avis conforme, sur les parties communautaires du projet d'accord mais interdit d'avis sur les parties relevant du champ d'application des articles 24 et 38 UE. Enfin, les questions sui- vantes se posent avec acuité en relation avec les effets juridiques liés à un accord mixte de «deuxième génération». La Cour de justice est-elle compétente pour interpréter et appliquer les parties non communautaires d'un tel accord? Les particuliers sont-ils à même d'invoquer les dispositions d'un tel accord?³⁸

A première vue, que l'on opte pour une conclusion de deux accords parallèles, selon la proposition de la Commission, ou d'un accord unique «interpilier» selon la décision du Conseil, la complexité des questions posées demeure entière car elle est liée à la structure même des piliers et à la complémentarité des compétences Union - Communauté dans le domaine de Schengen.

En l'état actuel, la Commission a proposé d'approuver 1' Accord d'association de la Suisse à Schengen au moyen de deux décisions séparées, l'une relative à la conclusion de 1' Accord au nom de la Communauté pour tous les aspects relevant du 1er pilier du Traité UE et 1' autre relative à la conclusion au nom de l'Union euro- péenne, pour tous les aspects de Schengen relevant du 3e pilier. Toutefois, la pro- cédure d'approbation n'est pas encore achevée dans l'Union européenne³⁹•

2. Procédure de conclusion des Accords bilatéraux II

Trois des Accords bilatéraux II sont déjà en vigueur: 1' Accord sur les produits agricoles transformés, 1' Accord sur les pensions des fonctionnaires retraités ainsi que l' Accord sur la fiscalité de l'épargne.

L' Accord d'association à Schengen présente des particularités qui font encore l'objet de discussions entre institutions de l'Union européenne en relation avec la procédure de conclusion. Pour les parties de l' Accord relevant du 3e pilier, le Con- seil est seul compétent pour l'approbation del' Accord et il statue à l'unanimité.

Les Etats membres peuvent, en vertu de 1' article 24 § 5 UE, faire valoir des réser- ves constitutionnelles avant l'adoption de la décision portant conclusion de

!'Accord. Par une telle réserve, un Etat membre peut manifester qu'il ne souhaite pas être lié par un tel accord tant que son Etat n'a pas examiné, selon ses règles constitutionnelles, s'il peut en accepter le contenu. Au 15 août 2005, plusieurs

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Cette contagion touche également la position de la Commission en tant que négociatrice qui doit, du fait de la mixité, mener les négociations avec la présidence, voir art. 24 UE.

Ces questions seront abordées infra sous C.

En Suisse, le peuple s'est prononcé en faveur des Accords d'association à Schengen et Dublin, le 5 juin 2005, avec un taux de 54,6 %.

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Etats membres ont fait valoir de telles réserves⁴⁰. Tant que ces réserves n'auront pas été levées, le Conseil ne sera pas à même d'adopter la décision portant conclusion de l' Accord. Par ailleurs, une institution est totalement absente du processus.

Le Parlement européen ne participe pas à la conclusion des accords dans le cadre du 3e pilier du Traité UE. Il n'a aucune compétence en la matière.

Dans le cadre de l'approbation des parties de l' Accord d'association à Schengen relevant du 1er pilier du Traité UE, le Conseil de l'Union européenne statue à l'una- nimité en vertu de l'article 300 § 2, al. 1 CE⁴¹^.Le Parlement européen a été consulté en procédure d'avis simple, le Conseil considérant que les Accords d'association à Schengen et Dublin n'entraient pas dans la catégorie des accords créant «un cadre institutionnel spécifique» au sens de !'article 300 § 3, al. 2 CE, nécessitant l'avis conforme du Parlement européen. Cette question a été examinée par le groupe AELE, le 9 novembre 2004, et celui-ci s'est prononcé à l'unanimité en faveur de la procédure d'avis simple, allant ainsi dans le même sens que la proposition du Conseil⁴²^•Toutefois, le Parlement européen ne s'est à ce jour pas encore prononcé⁴³et la Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures a contesté la base juridique choisie. Celle-ci considère que les compé- tences particulières des comités mixtes institués par les Accords d'association à Schengen et Dublin⁴⁴créeraient un cadre institutionnel spécifique et requerraient donc une participation du Parlement européen par le biais de la procédure d'avis conforme⁴⁵^. Elle formule donc la demande que la décision de conclusion du Conseil soit adoptée sur la base juridique adéquate impliquant !'avis conforme du Parlement européen.

Même si la procédure de conclusion des Accords d'association à Schengen et à Dublin n'est pas encore achevée dans l'Union européenne, certaines dispositions

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La Suède, la Grèce, l'Allemagne, les Pays-Bas, la Belgique, l'Italie, le Danemark et la Ré- publique tchèque. Pour un exemple de réserve, voir le document du Conseil de l'Union euro- péenne du 29 octobre 2004 (14048/04) relatif à la déclaration de la Suède conformément à l'article 24 § 5 UE. A relever que la formulation de telles réserves à l'égard d'accords conclus dans le cadre du 3' pilier n'est pas exceptionnelle. Les Accords d'entraide judiciaire avec la Norvège et les Etats-Unis ont fait l'objet de 22 réserves constitutionnelles.

Les aspects de Schengen relevant du 1" pilier sont maintenant adoptés à la majorité qualifiée.

Voir la décision 2004/927 du Conseil, du 22 décembre 2004, visant à rendre la procédure définie à !'article 251 du traité instituant la Communauté européenne applicable à certains domaines couverts par la troisième partie, titre IV, dudit traité, JO L 396 du 31.12.2004, p. 45. Toutefois, la Commission a proposé que la décision relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de l' Accord associant la Suisse à Schengen soit adoptée à l'unanimité du Conseil dans la mesure où l' Accord d'association à Schengen forme un tout et que les aspects relevant du 3' pilier requièrent l'unanimité.

Document du Conseil de l'Union européenne, du 18 novembre 2005 (14928/04).

La vérification a été faite à la date du 15 août 2005.

Voir infra sous C, b, 1.

Rapport de la Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures du 17 juin 2005 (A6-0201/2005). Les autres Accords bilatéraux, à l'exception de!' Accord sur les pensions, sont soumis au Parlement pour avis simple.

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de ces Accords s'appliquent de manière provisoire⁴⁶^,dès leur signature et avant leur entrée en vigueur. C'est ainsi que la Suisse participe, depuis le 26 octobre 2004, aux groupes de travail et comités du Conseil ainsi qu'aux groupes informels d'experts et aux comités travaillant avec la Commission (comitologie)⁴⁷• Elle est ainsi informée des développements futurs de l'acquis dans ces deux domaines. En outre, le Conseil et la Commission notifient à la Suisse depuis la signature des Accords, les nouveaux développements de l'acquis de Schengen et de Dublin adoptés par les institutions⁴⁸•

b) Nature et cadre institutionnel 1. Comités mixtes

Les Accords bilatéraux II, à l'exception des Accords d'association à Schengen et Dublin, sont des accords fondés sur la coopération intergouvernementale classi- que, dans lesquels la coopération se fait par le biais de comités mixtes chargés de la gestion et de la surveillance de l'application des accords. Les Accords sur la fis- calité del' épargne et sur les pensions, quant à eux, ne sont pas gérés par un comité mixte.

Ces comités, composés de représentants des parties contractantes⁴⁹, formulent des recommandations et prennent des décisions d'un commun accord (unanimité). Ils veillent de manière générale au bon fonctionnement des accords. Ils sont égale- ment en charge de l'échange d'informations et des consultations entre parties con-

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Art. 14 § 2 de !'Accord d'association à Schengen et art. 12 § 3 de !'Accord d'association à Dublin. S'appliquent donc provisoirement, à partir de la date de signature des Accords, les art. 1, 3, 4, 5, 6 et 7 § 2 pt, a) 1 ere phrase de!' Accord d'association à Schengen et les art. 2, 3, 4 § 2, 1 ère phrase de !'Accord d'association à Dublin. Voir la décision 2004/849 du Con- seil, du 25 octobre 2004, relative à la signature, au nom de l'Union européenne, et à l' application provisoire de certaines dispositions de l' Accord entre l'Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l'association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen, JO L 368 du 15.12.2004, p. 26, et la décision 2004/860 du Conseil du 25 octobre 2004 relative à la signature, au nom de la Communauté européenne, et à l'application provisoire de certaines dispositions de l'accord entre l'Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l'association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l' application et au développement de l'acquis de Schengen, JO L 370 du 17.12.2004, p. 78.

Art. 3 à 6 de l' Accord d'association à Schengen et art. 2 et 3 de l' Accord d'association à Dublin.

Art. 7 § 2, pt a), lé" phrase de !'Accord d'association à Schengen et art. 4 § 2, lé" phrase de l' Accord d'association à Dublin.

A titre d'exemple, l'art. 39 del' Accord sur la lutte contre la fraude prévoit que le comité mixte est composé de représentants des parties contractantes, que celui-ci est responsable de la bonne application de l'accord, qu'il formule des recommandations et prend des décisions dans les cas prévus par l'accord. Il se réunit en fonction des besoins et au moins une fois par an.

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tractantes et disposent d'un pouvoir de décision dans les cas prévus (modification des annexes⁵⁰). Ils sont aussi compétents pour le règlement des différends entre parties contractantes⁵¹.

Dans les Accords d'association à Schengen et Dublin, les comités mixtes ont une structure spécifique. Ils se réunissent à différents niveaux (dans le cadre des séan- ces ordinaires des groupes de travail du Conseil, dans le cadre de la SCIFA ou du

«Comité article 36» ou en marge des réunions des ministres de la justice de l'Union⁵²) et assurent notamment le suivi du développement de l'acquis (decision shaping ). Ils ont en outre le rôle particulier d'observer en permanence l'évolution de la jurisprudence de la Cour de justice ainsi que celle des juridictions suisses relatives à l'acquis repris dans ces Accords⁵³et possèdent des compétences déci- sionnelles importantes, notamment en cas de non-reprise par la Suisse d'un acte de l' acquis⁵⁴•

L' Accord sur la fiscalité de l'épargne, qui n'institue pas de comité mixte, prévoit qu'en cas de désaccord entre l'autorité compétente suisse et celle d'un ou de plusieurs Etats membres quant à l'interprétation ou l'application de l' Accord, les autorités en question s'efforcent de le régler par voie d'accord amiable⁵⁵. Lages- tion et le règlement des différends se feront, en l'occurrence, d'un commun accord entre les autorités compétentes des parties contractantes. Cette volonté de gérer et de régler les litiges de manière diplomatique et sur une base ponctuelle entre parties contractantes semble également constituer le fondement de l' Accord sur les pensions des fonctionnaires retraités⁵⁶.

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Art. 16 § 3 de !'Accord sur l'environnement, art. 8 § 7 de!' Accord MEDIA et art. 7 de 1' Ac- cord sur les produits agricoles transformés.

Voir par exemple l'art. 40 de 1' Accord sur la lutte contre la fraude. Sur la question du règle- ment des différends, voir infra sous C, b, 5.

Dans l' Accord d'assoc;iation à Schengen, le comité mixte est composé de représentants du gouvernement suisse, des membres du Conseil de l'Union européenne et de la Commission européenne (art. 3 § 1). Il se réunit, selon les besoins, au niveau des experts, des hauts fonctionnaires ou des ministres (art. 3 § 5). Les séances au niveau des experts se déroulent dans le cadre des séances ordinaires des groupes de travail du Conseil, et la présidence des séances est assurée par le pays qui préside l'Union européenne. Au niveau des hauts fonctionnaires, le comité se réunit dans le cadre de la SCIFA (matières relevant du l" pilier) ou dans le cadre du «comité art. 36» (matières relevant du 3' pilier). D'autres réunions auront lieu dans le cadre du COREPER, chargé de la préparation des travaux du Conseil. Au niveau ministériel, le comité se réunira, en règle générale, en marge des réunions des Ministres de la justice et des affaires intérieures de l'Union européenne. Il est en outre prévu que les comités mixtes Schengen et Dublin se réunissent, en règle générale, avec les comités correspondants de l'Union avec la Norvège et l'Islande. Voir sur ces questions, la contribution de GUTZWILLER Suzanne, dans ce volume, p. 245 ss.

Art. 8 § 1 de l 'Accord d'association à Schengen et, avec une formulation un peu différente sans incidence sur la substance, art. 5 § 1 de 1' Accord d'association à Dublin.

Art. 7 § 4 et 10 de l' Accord d'association à Schengen et art. 4 § 7 et 7 de l' Accord d' association à Dublin. Voir aussi nos commentaires infra sous C, b, 4 et 5.

Art. 12 de !'Accord.

Même si le texte de!' Accord n'envisage pas de dispositions spécifiques en la matière.

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2. Mise en œuvre des Accords bilatéraux II et surveillance de leur application

Chaque partie contractante est responsable de la bonne exécution des obligations qui découlent des Accords sur son territoire et s'abstient de prendre toute mesure susceptible de compromettre la réalisation des objectifs des Accords⁵⁷^.Cette formule reprend l'application du principe de l'exécution de bonne foi des obligations internationales conformément à la règle pacta sunt servanda (art. 26 de la Conven- tion de Vienne de 1969 et de celle de 1986), et des principes de l'autonomie et de la souveraineté des parties. Des précisions ont parfois été apportées dans les Accords bilatéraux II, notamment dans l' Accord sur la fiscalité de l'épargne qui prévoit expressément que la Suisse adopte des dispositions relatives aux procédu- res et sanctions en vue d'assurer la mise en œuvre de l' Accord par les agents payeurs établis sur son territoire⁵⁸.

A la différence des Accords de 1999 qui forment un «ensemble»⁵⁹^,les Accords bilatéraux II présentent la caractéristique de ne pas être juridiquement liés entre eux. Toutefois, en raison d'une clause expresse, les Accords d'association à Schengen et Dublin sont intrinsèquement liés dans leur destin⁶⁰^.Ils devront être appliqués ensemble et prendre fin ensemble si l'un d'eux devait être dénoncé.

3. Principe de l'équivalence des législations

Le principe de l'équivalence des législations des parties contractantes est fonda- mental pour le bon fonctionnement de la plupart des Accords bilatéraux II (fisca- lité de l'épargne, environnement et MEDIA)⁶¹^.Par ce biais, les parties contractantes ont sauvegardé leur autonomie législative, avec un impératif, celui de maintenir l'équivalence de leurs législations. Cette tâche est facilitée par la mise en place de procédures d'information réciproque et, selon les cas, de consultation lorsqu'une des parties contractantes envisage de modifier sa législation interne dans les domaines couverts par les Accords⁶²^.Aussi, l'évolution du droit doit être prise en

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Voir notamment !'art. 10 de I' Accord statistique et l'art. 15 de !'Accord environnement.

Art. 1 § 5 de !'Accord. Afin de mettre en œuvre I' Accord, la Suisse a adopté la loi fédérale concernant!' Accord avec la Communauté européenne relatif à la fiscalité de l'épargne (RS 641.91 ), qui est entrée en vigueur le l" juillet 2005 en même temps que !'Accord.

La clause dite «guillotine» est!' expression de cet ensemble. Il s'agit de la clause selon laquelle la suspension ou la résiliation d'un de ces Accords entraîne automatiquement le même sort pour les autres accords. Sur cette question, voir KADDOUS Christine (note 31 ), p. 91, note 45.

Art. 15 § 4 de!' Accord d'association à Schengen et art. 14 § 2 de!' Accord d'association à Dublin.

Pour rappel, dans le cadre des Accords bilatéraux 1, cinq accords sont fondés sur l'équiva- lence des législations, dont le plus important est celui sur la libre circulation des personnes, RS 0.142.112.681.

Voir par exemple l'art. 5 del' Accord statistique en relation avec la déclaration conjointe par les parties contractantes sur la révision des annexes A et B par le comité mixte.

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compte régulièrement de manière à éviter des divergences entre le droit suisse et le droit de l'Union européenne dans les matières couvertes par les Accords, sinon leur bon fonctionnement et leur efficacité s'en trouveraient fortement réduits.

4. Principe de la reprise de l'acquis

Deux des Accords bilatéraux II sont fondés sur la reprise de l'acquis⁶³^. Les Accords d'association à Schengen et Dublin prévoient que la Suisse reprend l'acquis existant dans ces domaines à la date de la signature des Accords (26 octobre 2004 )⁶⁴ainsi que leurs développements futurs⁶⁵^.La Suisse conserve cependant formellement son autonomie de décision puisqu'elle décidera en toute indépen- dance si elle souhaite ou non reprendre un nouveau développement de l'acquis de Schengen ou de Dublin. Le refus de reprise peut néanmoins, dans certaines cir- constances, entraîner la dénonciation des Accords⁶⁶^.

Ces Accords, à la différence de l' Accord sur la libre circulation des personnes de 1999, ne prévoient pas de reprise de la jurisprudence de la Cour de justice anté- rieure à la date de signature des Accords. Celas' explique en partie par le fait que la jurisprudence, encore rare dans ce domaine, n'y joue pas le même rôle que dans le domaine de la libre circulation, et que la compétence de la Cour y est moins étendue⁶⁷. Toutefois, les parties contractantes ont clairement indiqué, dans ces deux Accords, leur volonté de parvenir à une application et à une interprétation aussi uniformes que possible des dispositions de l'acquis⁶⁸^.Afin d'assurer cet objectif, les comités mixtes ont pour mission d'observer en permanence l' évolu- tion de la jurisprudence de la Cour ainsi que celle des juridictions suisses. Un mécanisme de transmission mutuelle et régulière de cette jurisprudence est insti- tué. En outre, la Suisse s'est engagée à présenter chaque année un rapport au

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L' Accord sur le transport aérien de 1999 est également fondé sur le principe de la reprise de l'acquis communautaire (Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse et la Com- munauté européenne sur le transport aérien, RS 0.748.127.192.68). Voir la contribution de HIRSBRUNNER Simon, Die kartellrechtlichen Bestùnmungen des Abkommens über den Luftverkehr, in «Accords bilatéraux Suisse-UE (Commentaires). Bilaterale Abkommen (Erste Analysen)», FELDER Daniel/KADDOUS Christine (éd.), Dossier de droit européen n° 8, Bâle, Genève, Munich, Bruxelles (Helbing & Lichtenhahn, Bruylant), 2001, p. 463-477.

Les actes et mesures pertinents sont énumérés dans les annexes A et B de I' Accord d' association à Schengen et dans l'art. 1 § 1 del' Accord d'association à Dublin.

Il s'agit des actes et mesures qui compléteront l'acquis de Schengen et de Dublin et qui seront adoptés par l'Union européenne postérieurement à la signature des Accords d'association, soit après le 26 octobre 2004.

Sur les conséquences de la non-reprise, voir la contribution CORNU Anne dans ce volume, p. 207 SS.

Voir les compétences de la Cour de justice sur la base des art. 68 CE et 35 UE à comparer avec les compétences classiques de la Cour selon les art. 220 et ss CE. Pour la jurisprudence, voirnotamment CJCE, arrêt Goziitok du 11février2003, aff. jtes C-187 /01 et C-385/01, Rec.

2003, p. I-1345; CJCE, arrêt Pupino du 16 juin 2005, aff. C-105/03, non encore publié au Recueil.

Art. 8 de J' Accord d'association à Schengen et art. 5 de!' Accord d'association à Dublin.

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comité mixte sur la manière dont les autorités administratives et ses juridictions ont appliqué et interprété les Accords d'association à Schengen et Dublin⁶⁹. Dans l'hypothèse de différences substantielles entre la jurisprudence de la Cour de justice et des juridictions suisses ou d'une différence substantielle dans l'application des Accords, les comités mixtes se saisissent de la question et disposent de deux mois pour assurer une interprétation et application uniformes par les deux parties ⁷⁰. S'ils n'y parviennent pas, la procédure de règlement des différends est enga- gée avec toutes les conséquences que cela peut comporter, y compris ultimement une cessation possible de l'application des Accords ⁷¹.

5. Règlement des différends

A l'instar des Accords de 1999, les Accords bilatéraux II prévoient un système de règlement des différends de caractère intergouvernemental par le biais des comités mixtes. Cette caractéristique se reflète d'une part, par le fait que seules les parties contractantes peuvent soulever un problème d'interprétation ou d'application des Accords et, d'autre part, par le fait que la décision du règlement sera prise à l'una- nimité des parties contractantes⁷². La formule générale s'inspire de celle des Accords bilatéraux I.

Dans les Accords d'association à Schengen et Dublin, si les comités mixtes ne parviennent pas à un règlement définitif du litige, les Accords cessent d'être applicables après l'échéance de délais fixés dans les Accords ⁷³•

Pour l' Accord sur la fiscalité del' épargne, qui n'institue pas de comité mixte, les parties contractantes sont convenues que les autorités compétentes de la Suisse et des Etats membres concernés s'efforcent de régler tout différend relatif à l'inter- prétation ou l'application de !'Accord par voie d'accord amiable⁷⁴. En outre, ces autorités ont l'obligation d'informer immédiatement la Commission européenne ainsi que les autres autorités des Etats membres des résultats de leurs consultations. Toute autorité compétente peut également demander à ce que la Commis- sion participe aux consultations lorsqu'il s'agit de questions d'interprétation.

Eu égard au caractère intergouvernemental et politique du système de règlement des différends mis en place dans les Accords bilatéraux Il, les litiges impliquant des ressortissants des parties contractantes sont soumis, quant à eux, aux juridictions des parties contractantes et soulèvent la question importante de l'invocabilité de ces Accords.

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Art. 9 de l' Accord d'association à Schengen et art. 6 del' Accord d'association à Dublin.

Art. 9 § 2 de !'Accord d'association à Schengen et art. 6 § 2 de !'Accord d'association à Dublin.

Art. 10 del' Accord d'association à Schengen et art. 7 del' Accord d'association à Dublin.

Voir par exemple l'art. 40 de !'Accord fraude et !'art. 8 § 6 de l' Accord MEDIA.

Voir le Message du l" octobre 2004, ch. 2.6.7.7. Les délais sont différents dans les deux Accords.

Art. 12 de l' Accord sur la fiscalité de l'épargne.

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c) Accords bilatéraux II et contrôle juridictionnel

Les Accords bilatéraux II, comme tous les accords internationaux conclus par la Communauté européenne, lient ses institutions et les Etats membres (art. 300 § 7 CE). Cette disposition signifie que ces accords forment, selon la formule de l'arrêt Haegeman de 1974⁷⁵^,«partie intégrante de l'ordre juridique communautaire» dès leur entrée en vigueur.

En l'occurrence, tous les Accords bilatéraux II, à l'exception de l' Accord sur la lutte contre la fraude et de l' Accord d'association à Schengen, sont des accords purement communautaires, qui relèvent de la compétence exclusive de la Commu- nauté européenne. L' Accord sur la lutte contre la fraude est un accord mixte, qui relève pour partie de la compétence de la Communauté européenne et pour partie de la compétence des Etats membres. Quant à l' Accord d'association à Schengen, il présente la particularité d'être conclu à la fois par l'Union et la Communauté européenne⁷⁶^•

1. Statut des Accords bilatéraux II dans l'ordre juridique de l'Union européenne

De manière générale, les accords purement communautaires et les accords mixtes ont le même statut dans l'ordre juridique communautaire, à tout le moins s 'agissant des dispositions qui relèvent de la compétence de la Communauté⁷⁷^.Laques- tion s'est posée de savoir dans quelle mesure les dispositions de ces accords - s'ils ne relèvent pas de la compétence communautaire, ce qui est le cas de certaines dispositions de l' Accord sur la lutte contre la fraude - font ou non partie intégrante de l'ordre juridique communautaire.

Cette problématique a été soulevée la première fois dans l'arrêt Demirel de 1987⁷⁸ en relation avec la compétence de la Cour de justice pour interpréter les dispositions relatives à la libre circulation des travailleurs del' Accord d'association avec la Turquie. Alors que les gouvernements allemand et britannique ont soutenu que la compétence d'interprétation de la Cour ne pouvait pas porter sur les dispositions par lesquelles les Etats membres ont pris des engagements envers la Turquie dans le cadre de leurs compétences, comme ce serait le cas des dispositions relatives à la libre circulation des travailleurs, la Cour de justice a constaté que, s'agissant d'un accord d'association créant des liens particuliers et privilégiés avec un Etat

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CJCE, arrêt Haegeman du 30 avril 1974, aff. 181173, Rec. 1974, p. 449.

Voir nos commentaires supra sur les compétences de l'Union et de la Communauté euro- péenne, sous C, a, 1.

CJCE, arrêt Haegeman (note 75), CJCE, arrêt Commission c. Irlande du 19 mars 2002, aff.

C-13/00, Rec. 2002, p. I-2943, § 14. Voir aussi MACLOED Ian/HENDRY Ian D./HYETT Ste- phen, The External Relations of the European Communities, Oxford (Clarendon Press), 1996, p. 156.

CJCE, arrêt Demirel du 30 septembre 1987, aff. 12/86, Rec. 1987, p. 3719.

La place des Accords bilatéraux II dans l&#039;ordre juridique de l&#039;Union européenne

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