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Les accords bilatéraux II entre la Suisse et l'Union européenne : la Constitution européenne et le processus de ratification

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Les accords bilatéraux II entre la Suisse et l'Union européenne : la Constitution européenne et le processus de ratification

KADDOUS, Christine

KADDOUS, Christine. Les accords bilatéraux II entre la Suisse et l'Union européenne : la Constitution européenne et le processus de ratification. Swiss Review of International and European Law , 2005, no. 1, p. 5-10

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:142799

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Les accords bilatéraux Il entre la Suisse et l'Union européenne

La Constitution européenne et le processus de ratification

par Christine Kaddous

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J'aimerais consacrer cette première « actualité » dans la Revue suisse de droit international et européen« nouvelle formule» à deux différents thèmes: l'état des relations entre la Suisse et l'Union européenne ainsi que les discussions dans l'Union au sujet de la ratification de la Constitution européenne.

Les accords bilatéraux entre la Suisse et l'Union européenne

Les relations entre la Suisse et l'Union européenne sont couvertes par une série d'accords bilatéraux deptù les années 19702. Ce relation ont débuté avec la ignature d un accord de libre-échange (ALE) en 1972 qui porte es entielle- ment sur le domaine des produit industriel et qui s'inscrit dans une politique globale développée par la Communauté européenne à l'égard de Etats de l'AELE3.

Avec la création de ! 'Espace économique européen (accord BEE) pour la Norvège l Islande et le Liechten tein d'une part, et l'adhésion du Portugal de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède à 1 Union européenne la Suisse est désormai le seul Etat membre de l' Association européenne de libre-échange

Professeure à l'Université de Genève et directrice du Centre d'études juridiques euro- péennes.

li s agit d accord d'importance variable. On peut mentionner, à titre d'exemples, l'ac- cord d'établissement pour le succursales des société d'a surance non-vie du 10 octo- bre J 989 (entré en vigueur le l cr janvier 1993, R O. 961.1, JO L 205 du 27 jui Ilet J 991 p. 3) et une série d'accords conclus entre la uisse et la Communauté européenne dans le cadre du GATI/OM .

l:accord de l.ibre-échange du 22 juillet 1972 entré en vigueur le l" janvier 1973, R 0.632.40 l, JO L 350 du 1 décembre 1973, p. 13. Des accord semblable ont été ignés avec l'Autriche, l'Islande, le Portugal et la Suède en 1972, et avec la Finlande et la Nor- vège en 1973.

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(AELE) à être encore lié à la Communauté européenne par un accord de libre- échange4. C'est le refus de l'accord EEE par le peuple suisse en 1992 qui a constitué le point de départ des négociations bilatérales. Le Conseil fédéral a tenu à privilégier le développement de telles relations avec l'Union européenne, tout en maintenant gelée la demande d'adhésion, qui avait été déposée en mai 1992. Les accords sectoriels de 1999, dits« Bilatérales 1 »,entrés en vigueur le 1er juin 2002, portent sur sept domaines : la libre circulation des personnes, le transport aérien, le transport terrestre, la reconnaissance mutuelle en matière d'évaluation, les marchés publics, l'agriculture et la coopération scientifique et technologique5Ces accords donnent pleine satisfaction aux parties contrac- tantes, hormis quelques difficultés liées à l'application des mesures d'accom- pagnement contre le dumping salarial et social qui se sont faites sentir dans les cantons frontaliers de la Suisse. Des améliorations concrètes élaborées avec les partenaires sociaux sont actuellement élaborées en relation avec l'extension de l'accord sur la libre circulation des personnes.

En juin 2002, un deuxième cycle de négociations a été lancé entre la Com- munauté européenne, ses Etats membres et la Suisse. Celui-ci a abouti à la si- gnature, le 26 octobre 2004, à Luxembourg de neufs accords, appelés « Bilaté- rales II ». Ces accords ont été signés dans une relative indifférence au sein de l'Union européenne. En revanche, en Suisse, ils suscitent des débats animés.

Actuellement en procédure de ratification, les accords bilatéraux II portent sur neuf domaines : les produits agricoles transformés, la statistique, les pen- sions, l'environnement, les programmes MEDIA, la coopération dans les domai- nes de Schengen et Dublin, la lutte contre la fraude, la fiscalité de l'épargne ainsi que l'éducation, la formation professionnelle et la jeunesse. Ces accords mar- quent la continuation de la voie bilatérale sur laquelle la Suisse s'est engagée. Ils ont pour effet d'étendre et de systématiser le cadre conventionnel des relations entre la Suisse et l'Union européenne et de développer la coopération au-delà des aspects purement économiques en couvrant des domaines tels que la sécurité intérieure, l'asile, l'environnement, les statistiques et la culture (cinéma).

Le 17 décembre 2004, l'Assemblée fédérale a approuvé les accords bilaté- raux II6. Contrairement à la première série d'accords bilatéraux, l'approbation a fait l'objet de huit arrêtés fédéraux distincts, dont sept sont soumis au référen-

Au fur et à mesure que les Etats de !' AELE sont devenus membres des Communautés européennes ou de l'Union européenne ou sont devenues parties à l'accord EEE, les ALE correspondants sont devenus caducs.

Pour le texte des accords, voir http://www.europa.admin.ch/ba/off/abkommen/f/in- dex.htm et pour un commentaire de ces textes, voir l'ouvrage D. FELDERIC. KAnnous (Ed.), Accords bilatéraux Suisse-UE (commentaires,) Dossier de droit européen n° 8, Bâle/Genève/Munich/Bruxelles, Helbing & Lichtenhahn/Bruylant, 2001, 730 p.

http://www.parlament.ch/f/homepage/do-dossiers-az/do-bilateral.htm.

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dum facultatif (statistique, pensions, environnement, MEDIA, Schengen/Du- blin, lutte contre la fraude, fiscalité de l'épargne) conformément à l'article 141 de la Constitution fédérale7Le Parlement a donc repoussé la solution du réfé- rendum obligatoire préconisée par le parti de l'Union démocratique du centre (UDC) pour les accords relatifs à l'association à Schengen et Dublin. Toutefois, l 'UDC et l'Action pour une Suisse indépendante et neutre (ASIN) ont d'ores et déjà lancé le référendum facultatif contre ces accords8 et sont soutenues dans ce combat par la Lega tessinoise et les Démocrates suisses.

Lors de cette même session, l'Assemblée fédérale a également approuvé le protocole d'accord relatif à l'extension de l'accord sur la libre circulation des personnes aux dix nouveaux Etats membres de l'Union européenne9. L'arrêté d'approbation est également soumis au référendum facultatif10Le Comité de l'Union syndicale suisse (USS) a constaté que les mesures d'accompagnement acceptées par le Parlement en décembre 2004 remplissent les conditions mini- males posées par les syndicats nécessaires pour protéger les salaires, c'est pour- quoi l 'USS a décidé de ne pas lancer de référendum". Toutefois, les Démo- crates suisses, soutenus par l'UDC et l' ASIN, ont lancé la récolte de signatures contre cette extension et contre l'association de la Suisse à Schengen/Dublin.

Les deux référendums ont abouti avec le dépôt, à fin mars 2005, de plus de 80 000 signatures pour chacun des objets. Comme le Conseil fédéral l'a décidé, les deux votations auront lieu séparément, de manière à éviter tout risque de confusion entre les deux accords. Ainsi la votation populaire sur l'accord Schengen/Dublin aura lieu le 5 juin 2005, et celle sur l'extension de la libre cir- culation des personnes le 25 septembre 200512Le résultat de ces votations in- fluencera fortement la nature future de nos relations avec l'Union européenne, cela vaut en particulier pour l'accord sur l'extension de la libre circulation des

FF 2004 6701, 6703, 6705, 6707, 6709, 6741 et 6743; l'accord sur les produits agrico- les transformés en est soustrait compte tenu qu'il ne nécessite pas la modification d'une loi, mais seulement du tarif douanier qui est dans la compétence du Conseil fédéral. Le domaine de l'éducation, de la formation professionnelle et la jeunesse est quant à lui régi par un échange de correspondance entre le secrétaire d'Etat suis e à la science et à lare- cherche et le Directeur général pour l'éducation el la culture de la Commjssion euro- péenne, dont l'objectif principal est l'échange d'informations sur les programmes Socrates, Leonardo da Vinci etjeunesse exi tants ainsi que la préparation de la partici- pation suisse à la prochaine génération de ces programmes, à partir de 2007.

hllp://www.svp.ch/index.hhnl?page_id= 1374&1=3.

http://www.parlament.ch/f/homepage/do-dos iers-az/do-per onen.htm.

IO FF 2004 6685 SS.

11 http://www.parlament.ch/f/do-personen-sgb-2004122 l .pdf.

12 Voir le communjqué de presse de la Chancellerie fédérale du 19 janvier 2005, http://www.admin.ch/cp/f/4lee755d@fwsrvg.html.

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... ... lmlll.

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personnes, si l'on garde à l'esprit l'existence de la clause « guillotine » des accords bilatéraux 1 qui lie juridiquement l'ensemble de ces accords.

La Constitution européenne et le processus de ratification

Le 29 octobre 2004, le Traité établissant une Constitution pour l'Europe a été signé à Rome, au Capitole, dans la même salle où a eu lieu, le 25 mars 1957, la signature des Traités instituant la Communauté économique européenne et la Communauté européenne de l'énergie atomique.

La signature de la Constitution européenne13 marque l'aboutissement d'un long processus qui débuta par la Déclaration de Laeken sur l'avenir de l'Union européenne du 15 décembre 2001 et la mise en place de la Convention européenne sur l'avenir de l'Europe, sous la présidence de M. Valéry Giscard D'Estaing, composée de 105 membres représentant notamment les gouverne- ments des Etats membres et des Etats candidats à l'adhésion, les parlements na- tionaux de ces Etats, le Parlement européen et la Commission européenne.

Après 16 mois de travaux intensifs, le Président de la Convention européenne remit, le 18 juillet 2003, le projet de Constitution à la présidence italienne du Conseil. Le projet a servi de base aux travaux de la Conférence intergouverne- mentale qui a été ouverte le 4 octobre 2003. Les négociations ont été longues et difficiles et les dernières divergences ont pu être éliminées le 18 juin 2004, date à laquelle les Chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres parvinrent à un accord sur le texte définitif.

Juridiquement, la Constitution reste un traité. Aux termes de l'article IV- 447, le Traité instituant une Constitution pour l'Europe devrait entrer en vi- gueur le 1er novembre 2006. Toutefois, ce texte doit être ratifié par tous les Etats membres selon leurs règles constitutionnelles respectives. Les procédures de ratification diffèrent selon les traditions juridiques des Etats membres. Cer- tains systèmes envisagent le mécanisme de ratification par la voie parlemen- taire, d'autres par la voie référendaire, d'autres encore par une combinaison des deux systèmes14. La majorité des Etats membres envisage une ratification par voie parlementaire (Allemagne, Autriche, Belgique, Chypre, Estonie, Finlande, Grèce, Irlande, Italie, Hongrie, Lettonie, Malte, Slovénie, Slovaquie, Suède).

Seuls le Danemark, la France, la Pologne, le Portugal et la République Tchèque

13 JO C 310 du 16 décembre 2004, p. 1 ; voir aussi http://ue.eu.int/igcpdf/fr/04/cgOO/

cg00087-re01.fr04.pdf.

14 Voir le tableau récapitulatif des procédures prévues pour la ratification de la Constitution européenne, http://europa.eu.int/futurum/ratification_fr.htm.

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(éventuellement également la Slovénie et l'Irlande) ont prévu une ratification par voie référendaire. I_;E pagne, le Luxembourg, les Pay -Ba et le Royaume- Uni (et peut-être la Belgique) ont quant à eux envisagé tme ratification parle- mentaire avec référendum consultatif.

A ce jour, troî Etat membres ont ratifié la Constitution par voie parlemen- taire. Il s'agit de la Lituaitie, le 1 J novembre 2004 de la Hongrie, le 20 décem- bre 2004 et de la Slovénie, le l cr février 2005. Le premier référendum

a

eu lieu en E pagne le 20 février 2005 et le oui l'a largement emporté. Alor que 1 on attend à ce que la plupart des référendums oient nettement en faveur de la Con titution le ré. ultat des référendum dan certains Etats membre notam- ment en France, en Pologne, en République tchèque ou au Royaume-Uni est plu incertain. D'où la que tion : que faire en ca de difficultés dan le proces- sus de ratification de la Constitution ? Plu ieurs cénarios juridique sont envi- sagé pour résoudre une éventuelle cri e15, dont trois méritent une mention par- ticulière :

- le scénario« Nice plu

»

dans lequel le Con eil européen prendrait acte que la Con tih1tion n entrerait pa en vigueur et que les relations entre le Etat membre , le institutions et le citoyen continueraient à être gouvernées par le Traité CE et UE tel qu 'amendés par Le Traité de Nice de 2001 et par les Traité d'adhésion.

Le cénario de la « renégociation » 'inspirant des précédent danois en 1992 et irlai1dais en 2002, et qui ou lève la que tion de savoir i cette option pourrait être répétée avec la Constitution européem1e. Cela dépendra de circonstance . 'oublion pa en effet, que dans les ca susmentionnés la crise avait été provoquée chaque foi par un eu! Etat membre de moindre taille avec un rejet par une petite majorité de voix.

- Le scénario du «retrait>> volontaire du ou de Etat membre qui ont refu é la onstitution européenne ou encore, en ca de rejet par un certain nombre d Etat , le retrait collectif des Etat membre qui ont en faveur de La Con titution et la création d'une nouvelle entité. On ait que la Constitution européenne pr voit le droit de retrait unilatéral qui pourrait être individuel ou collectif mai elle n'e t pa encore en vigueur. Ces options de retrait oulèvent la délicate question de 1 application pos ible de l'article 56 de la onvention de Vienne ur le droit des traité ou encore de 1 article 62 relatif à la clau e du changement fondamental de circon tance

«

rebu ·ic stanti- bu

».

Ces perspectives de retrait vont à 1 encontre de la doctrine majoritaire

15 B. os W1rre, The Process of Ratificalion and the Grisi Option : A leg(l/ Perspective rapport dans les Actes du Colloque de La Haye des 13-16 octobre 2004 de 1' A er lnsti- tute. Voir au si L. S. Rossi, The JGC and l11stir11tio11a/ Reform, European Policy entre, 30 juin 2004, www.theepc.net.

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qui considère que le retrait unilatéral est exclu par le Traité parce que celui- ci est conclu pour une durée illimitée (article 312 CE et article 51 UE) et que la nature de celui-ci exclut d'en déduire une possibilité de dénonciation unilatérale16Il y a toutefois lieu d'admettre que l'invocation du retrait uni- latéral par un ou plusieurs Etats membres pourrait servir de catalyseur poli- tique et juridique à l'acceptation d'une renégociation qui, bien que difficile eu égard aux intérêts potentiellement différents des 25 Etats membres, pourrait, le cas échéant, aboutir à un résultat positif dans l'intérêt de l'Union européenne dans son ensemble.

En tout état de cause, aucun de ces moyens ne représente la panacée et chacun d'eux requiert des arrangements juridiques complexes. La faisabilité des diffé- rentes options pour sauver, partiellement ou totalement, la Constitution euro- péenne dépendra notamment de l'origine de la crise de ratification, du nombre et de la dimension des Etats ainsi que de la proportion des citoyens qui se pro- nonceraient éventuellement contre la Constitution.

16 M. WAIU..lll\OÉCK Article 240, in : Le droit de la ommunauté économique européenne.

« ommentaire J. Mégret », 'Bnixelles, 1987, p. 564. Voir également J. ZEH, Recht au/

Austrill, ZEuS 2004 p. 174 el ss.

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