Book
Reference
L'institutionnalisation de la relation entre l'Union Européenne et la Suisse : recherche sur une construction européenne
MAZILLE, Clémentine
MAZILLE, Clémentine. L'institutionnalisation de la relation entre l'Union Européenne et la Suisse : recherche sur une construction européenne . Genève : Schulthess éd.
romandes, 2018, 834 p.
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:144679
Disclaimer: layout of this document may differ from the published version.
Clémentine Mazille L ’institutionnalisation de la r elation entr e l’Union eur opéenne et la Suisse
L’institutionnalisation
de la relation entre l’Union européenne et la Suisse
Recherche sur une construction européenne
Clémentine Mazille
La présente étude analyse la construction qui s’est progressivement mise en place entre l’Union européenne et la Suisse, désormais enclavée entre les États membres de l’UE. À la suite du refus de la ratification de l’accord EEE en 1992, les parties ont opté pour une démarche pragmatique qui s’est concrétisée par des accords sectoriels fondés sur le droit de l’UE, ainsi que, du côté du législateur fédéral suisse, par une stratégie d’adaptation autonome au droit de l’UE. Cependant, le dévelop- pement des règles substantielles, ainsi que les négociations en cours sur des ques- tions « institutionnelles », traduisent un phénomène complexe d’objectivisation du droit applicable entre la Suisse et l’Union européenne. C’est pourquoi, l’étude sta- tique des principaux actes juridiques impliqués par cette construction, à la lumière des éléments subjectifs et des contraintes objectives qui déterminent la relation, se prolonge par une analyse dynamique destinée à appréhender celle-ci dans la durée. Le recours à la théorie institutionnelle du droit permet in fine de qualifier la nature de cette construction et d’identifier les limites intrinsèques de son déve- loppement. L’étude de l’institutionnalisation de cette relation interroge ainsi, au terme d’une analyse juridique, sur la liberté politique susceptible d’être exercée au sein de cet ensemble.
Auteur
Clémentine Mazille a été associée aux centres de droit européen des Universités de Genève (CEJE) et de Bordeaux (CRDEI) pour réaliser ce travail issu de ses recherches doctorales. Elle exerce aujourd’hui les fonctions de maître de conférences en droit public à l’Université de Pau et des pays de l’Adour (CDRE).
Collection
La collection des « Dossiers de droit européen » se caractérise par une approche générale et compréhensible, un appareil scientifique et une analyse jurisprudentielle approfondie favorisant une lecture aisée. Elle répond aux besoins de ceux qui souhaitent approfondir leurs connaissances en droit de l’Union européenne et s’adresse aux avocats, praticiens, enseignants, étudiants ainsi qu’à toute personne intéressée par le droit de l’Union européenne.
Christine Kaddous et Bernard Dubey
33 33
ISBN 978-3-7255-8653-0
L’institutionnalisation de la relation entre l’Union européenne et la Suisse
Recherche sur une construction européenne Clémentine Mazille
Christine Kaddous et Bernard Dubey
Créée en Suisse en 1991 par Olivier Jacot-Guillarmod et Pierre Mercier, la col- lection des « Dossiers de droit européen » a pour objectif d’encourager la pu blication d’ouvrages en renforçant la solidarité entre enseignants et praticiens spécialistes en la matière. Elle réunit des ouvrages portant sur de nombreux domaines du droit de l’Union européenne. Certains dossiers portent exclusivement sur le droit de l’Union européenne ; d’autres portent sur la comparaison et l’interdépen- dance entre le droit de l’Union européenne et le droit international ou le droit national. La Collection a été dirigée par ses fondateurs jusqu’en 2001, puis par Christine Kaddous et Pierre Mercier de 2001 à 2009. Elle est dirigée depuis 2010 par Christine Kaddous et Bernard Dubey.
Pour davantage d’informations au sujet de la collection : www.dossiersdedroiteuropeen.ch
L’institutionnalisation
de la relation entre l’Union européenne et la Suisse
Recherche sur une construction européenne
Clémentine Mazille
n
o33
D ossiers De Droit européen
Cet ouvrage a bénéficié d’une subvention de la Faculté de droit de l’Université de Genève.
Ce travail de doctorat a reçu le Prix Joseph des Arts de l’Université de Genève en 2014.
Association des auteurs des « Dossiers de droit européen »
Comité : Christine Kaddous (présidente), Bernard Dubey (vice-président), Christian Grosjean (secrétaire-caissier), Bettina Kahil-Wolff, Olivier Mach
Rédaction : Christine Kaddous, professeure, Centre d’études juridiques européennes, Université de Genève, Boulevard du Pont-d’Arve 40, CH-1211 Genève 4, tél. : +41 22 379 84 89, fax : +41 22 379 86 62, e-mail : Christine.Kaddous@unige.ch
http://www.dossiersdedroiteuropeen.ch/
ISBN 978-3-7255-8653-0
© Schulthess Médias Juridiques SA, Genève · Zurich · Bâle 2018 www.schulthess.com
Diffusion en France : Lextenso Éditions, 70, rue du Gouverneur Général Éboué, 92131 Issy-les-Mou- lineaux Cedex
www.lextenso-editions.com
Diffusion et distribution en Belgique et au Luxembourg : Patrimoine SPRL, Avenue Milcamps 119, B-1030 Bruxelles ; téléphone et télécopieur : +32 (0)2 736 68 47 ; courriel : patrimoine@telenet.be Tous droits réservés. Toute traduction, reproduction, représentation ou adaptation intégrale ou par- tielle de cette publication, par quelque procédé que ce soit (graphique, électronique ou mécanique, y compris photocopie et microfilm), et toutes formes d’enregistrement sont strictement interdites sans l’autorisation expresse et écrite de l’éditeur.
Information bibliographique de la Deutsche Nationalbibliothek : La Deutsche Nationalbibliothek a répertorié cette publication dans la Deutsche Nationalbibliografie ; les données bibliographiques détail- lées peuvent être consultées sur Internet à l’adresse http://dnb.d-nb.de.
Préface
La Suisse est au cœur de l’Europe et pourtant elle est aux marges de l’Union européenne. Pour décrypter ce paradoxe, il fallait à la fois un certain goût de l’aventure, une grande créativité et beaucoup de méticulosité car l’aventurier n’est jamais aventureux. Dans cet ouvrage issu de sa thèse de doctorat consacrée à L’Union européenne et la Suisse. Recherches sur l’institutionnalisation d’une relation entre l’UE et un Etat tiers, Clémentine Mazille démontre combien elle a su assurément mobiliser ces trois qualités.
L’étude des relations entre l’Union européenne et la Suisse n’était certes pas un terrain vierge ; des études de grande qualité y avaient été consacrées.
Pour autant, aucune réflexion véritablement systématique n’avait été entreprise. Il est vrai que l’objet est particulièrement déroutant et complexe.
La Suisse, membre fondateur de l’Association européenne de libre-échange (AELE), a refusé par référendum de participer à l’accord sur l’Espace économique européen qui permet aux Etats de l’AELE parties à l’accord d’être pleinement intégrés dans le marché intérieur de l’Union européenne.
Pour autant, elle n’a pas souhaité se couper de l’Union européenne.
Sa relation avec l’Union européenne repose à la fois sur une multitude d’accords internationaux sectoriels et sur un dispositif qui permet à l’ordre juridique suisse de s’adapter unilatéralement au droit de l’Union. La Suisse, sans contribuer directement au budget de l’Union, participe de manière non négligeable au financement de la politique européenne de cohésion économique, sociale et territoriale. C’est donc bien l’existentialisme qui préside aux relations entre l’Union européenne et la Suisse. Surtout, l’on s’aperçoit assez vite que la Suisse, sans être membre de l’Union européenne, participe à ce que l’on appelait jadis la construction communautaire.
La recherche était donc d’ampleur puisqu’il s’agissait de revenir sur ce qu’est le projet européen, la manière dont il se réalise et finalement de réfléchir sur la structuration des formes post-modernes de la puissance publique.
L’Etat moderne conçu autour du concept de la souveraineté avait pour effet de clôturer les espaces politiques et donc les ordres juridiques, certes non pas de manière étanche, mais avec netteté. En démultipliant les traités internationaux, constitutifs ou non d’organisation internationale, l’Etat se trouve inséré dans un faisceau d’obligations qui viennent conditionner son autonomie et l’incluent dans différents espaces juridiques. Comme l’Etat, l’Union européenne, parce qu’elle est une entité politique, structure ses relations, notamment avec les Etats européens qui n’en sont pas membres par une multiplicité de traités internationaux adaptés aux intérêts de chacun.
Cette plasticité se retrouve à l’intérieur de l’Union européenne puisque certains Etats membres bénéficient de statuts dérogatoires. Qui est dans l’Union et qui est en dehors de l’Union n’est en réalité pas une question binaire. Ainsi, le Royaume-Uni, comme d’autres Etats membres, ne fait pas partie de l’espace Schengen alors que la Suisse qui est un Etat tiers y est pleinement intégrée. Qui est in ? qui est out ? chantait Gainsbourg ; on ne sait plus très bien, car tout le monde est un peu in tout en restant un peu out.
Les frontières des entités politiques ne sont plus des lignes, mais des marges qui s’entremêlent.
Sur le plan méthodologique, la recherche entreprise par Clémentine Mazille imposait donc un grand écart entre d’une part, une analyse méticuleuse, non seulement des très nombreux accords liant la Suisse et l’Union, mais également du droit suisse inspiré par le droit de l’Union européenne et d’autre part, une réflexion théorique sur le « commun » constitué par cette relation établie depuis plus de soixante ans. Le lien a été opéré en mobilisant la théorie de l’institution de Maurice Hauriou : elle permet efficacement de mettre en lumière la dialectique entre la volonté des sujets de droit à l’origine d’une relation et la situation objective qui en découle. Elle a en outre le mérite d’intégrer le facteur temps dans l’analyse juridique. Dans la mesure où la relation entre la Suisse et l’Union européenne repose sur toute une série d’accords sectoriels et d’actes unilatéraux de l’ordre juridique suisse, la théorie de l’institution permettait d’appréhender la manière dont se conjuguent les éléments objectifs et subjectifs de la relation. L’auteure peut ainsi démontrer jusqu’à quel point le pragmatisme et le pointillisme de la relation est opérationnel et donc mettre à jour les limites non négligeables de la méthode.
Préface
L’ouvrage de Clémentine Mazille doit donc être lu évidemment par tous ceux qui s’intéressent à la Suisse, assurément par tous ceux qui s’intéressent à l’Union européenne, mais avant tout, elle comblera les lecteurs curieux des évolutions du droit public interne et international et plus largement des formes de gouvernementalités contemporaines.
Christine KADDOUS
Professeur, chaire Jean Monnet ad personam
Directeur du Centre d'études juridiques européennes (CEJE) Université de Genève
OlivierDUBOS
Professeur de droit public, chaire Jean Monnet
Centre de recherche et de documentation européennes et internationales (CRDEI) Université de Bordeaux
Sommaire
PREMIERE PARTIE :ANALYSE STATIQUE
L’équilibre entre subjectivisme et objectivismedans la relation Suisse-UE... 47
Titre 1 : Les éléments subjectifs et objectifs déterminant la relation Suisse-UE ... 53
Chapitre 1 : Les éléments subjectifs déterminant
la relation Suisse-UE... 57 Chapitre 2 : Les éléments objectifs déterminant
la relation Suisse-UE... 101 Titre 2 : Les actes juridiques
régissant la relation Suisse-UE... 179 Chapitre 1 : L’européanité caractéristique des règles
du premier degré ... 185 Chapitre 2 : L’autonomie caractéristique des règles
du second degré... 257 SECONDE PARTIE :ANALYSE DYNAMIQUE
L’objectivisation de la relation Suisse-UE ... 337 Titre 1 : Le mouvement d’objectivisation ... 343 Chapitre 1 : La précarité de l’équilibre établi ... 345 Chapitre 2 : L’évolution de l’équilibre
dans le sens de l’objectivisme ... 419 Titre 2 : Le degré limité d’objectivité ... 507
Chapitre 1 : L’institutionnalisation sous l’angle
de l’action normative ... 513 Chapitre 2 : L’institutionnalisation sous l’angle
de l’ordonnancement systémique ... 603
Liste des principaux sigles et abréviations
AAD Accord d’association de la Suisse à Dublin, du 26 octobre 2004 (accord entre la Suisse et
la Communauté relatif aux critères et aux mécanismes permettant de déterminer l’Etat responsable
de l’examen d’une demande d’asile introduite dans un Etat membre ou en Suisse)
AAS Accord d’association de la Suisse à Schengen, du 26 octobre 2004 (accord entre la Suisse, l’Union européenne et la Communauté, relatif à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen)
AELE Association européenne de libre-échange
A.F.D.I. Annuaire français de droit international ALE Accord de libre-échange entre la Suisse et la
Communauté européenne, du 22 juillet 1972 ALCP Accord entre la Suisse, la Communauté et ses Etats
membres, de libre circulation des personnes, du 21 juin 1999
AMP Accord entre la Suisse et la Communauté sur certains aspects relatifs aux marchés publics, du 21 juin 1999
A.P.D. Archives de Philosophie du Droit
APA Accord entre la Suisse et la Communauté européenne relatif aux échanges de produits agricoles,
du 21 juin 1999
ARM Accord entre la Suisse et la Communauté européenne relatif à la reconnaissance mutuelle en matière d’évaluation de la conformité, du 21 juin 1999 ATA Accord entre la Suisse et la Communauté européenne
sur le transport aérien, du 21 juin 1999
ATT Accord sur les transports terrestres, du 21 juin 1999 (accord entre la Suisse et la Communauté européenne sur le transport de marchandises et de voyageurs par rail et par route)
CEE Communauté économique européenne
CE Communauté européenne
CECA Communauté européenne du Charbon et de l’Acier
CEDECE Commission pour l’Etude des Communautés Européennes
CDE Cahiers de droit européen
CIJ Cour internationale de justice
CJCE Cour de justice des Communautés européennes
CJUE Cour de justice de l’Union européenne
C.M.L.R. Common Market Law Review
CPA Cour permanente d’arbitrage
CPJI Cour permanente de justice internationale
Cst. Constitution fédérale suisse
DAE Département des affaires européennes de la Suisse DDS Documents diplomatiques suisses
DFAE Département fédéral des affaires étrangères de la Suisse Droits Droits : revue française de théorie, de philosophie
et de culture juridiques
EEE Espace économique européen
E.F.A.R. European Foreign Affairs Review E.J.I.L. European Journal of International Law
E.J.L.R. European Journal of Law Reform
JCl JurisClasseur
JdT Journal des Tribunaux
JO Journal Officiel (des Communautés/de l’Union européenne)
P.J.A. Pratique juridique actuelle
R.A.E. Revue des Affaires Européennes
R.C.A.D.I. Recueil des cours de l’Académie de droit international de La Haye
R.D.A.F. Revue de droit administratif et fiscal
R.D.P. Revue du droit public et de la science politique en France et à l’Etranger
R.G.D.I.P. Revue Générale de droit international public
R.M.C.U.E. Revue du Marché Commun et de l’Union européenne RO Recueil Officiel (de la Confédération suisse)
R.R.J. Revue de la Recherche Juridique. Droit prospectif RS Recueil Systématique (de la Confédération suisse) R.S.D.I.E. Revue suisse de droit international et européen
R.S.J. Revue suisse de jurisprudence
R.T.D.E. Revue trimestrielle de droit européen
S.J. La Semaine judiciaire
S.F.D.I. Société française pour le Droit international
UE Union européenne
Liste des principaux sigles et abréviations
TCE Traité instituant la Communauté européenne
TFUE Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
TUE Traité sur l’Union européenne
Introduction
L’image de l’Europe comme un puzzle dont l’une des pièces centrales fait ostensiblement défaut, montre, au-delà du trait d’esprit, l’évidence de la
« question suisse » pour l’Union européenne et de la « question européenne » pour la Suisse1. Cette présentation de la Confédération comme une « pièce manquante » de l’Union européenne reflète l’une des données principales de cette relation : sa situation apparaît comme résultant d’un acte de différenciation par rapport au projet d’unification qui se met en place autour d’elle, situation d’autant plus étonnante au regard de la force d’attraction généralement soulignée de l’Union européenne.
C’est ainsi dans le cadre d’une tension née de cette position d’enclavement que s’établissent les fondements de la relation entre la Suisse et l’Union européenne. Et tout le pragmatisme déployé par les négociateurs pour établir progressivement les bases juridiques de cette relation ne saurait échapper complètement à cette tension, que l’écoulement du temps va rendre prégnante.
Aujourd’hui, cette relation, définie a priori par une juxtaposition de rapports, apparaît remise en question. Elle semble du moins nécessiter d’importantes adaptations voire une novation (Sujet). La compréhension de ces nouvelles discussions sur des questions dites institutionnelles, implique d’appréhender le développement de la relation Suisse-UE dans la durée, mais aussi dans les liens établis par rapport à la construction de l’Union européenne (Objet).
L’institutionnalisation de la relation Suisse-UE peut être éclairée par des théories des actes juridiques et institutions : celles qui postulent et recherchent l’articulation des éléments qui relèvent de la volonté, avec les
1 Suisseurope 1/2010, mars, p. 8, publication de la direction des affaires européennes (DAE), Département fédéral des affaires étrangères suisse.
1
2
3
éléments objectifs factuels et juridiques. Ces analyses constituent en effet une grille d’analyse pertinente pour comprendre le déploiement et les perspectives de la relation Suisse-UE dans la durée (Méthode).
Elles permettent de rendre compte de l’équilibre établi dans les actes, notamment les accords, régissant la relation entre l’Union européenne et la Suisse. L’équilibre se matérialise par une certaine « européanité » des règles établies, lesquelles laissent toutefois à la Suisse et à l’Union européenne une autonomie à l’égard de leurs applications et modifications futures. Mais la succession dans le temps de ces règles et les négociations en cours reflètent peut-être un mouvement de fond, dans lequel le renforcement de l’européanité du droit traduit une objectivisation de la relation. C’est alors une analyse institutionnelle qui permet de préciser le degré de cette objectivisation, et la nature de l’institution qui en découle (Thèse).
Le sujet : Les caractères de la relation Suisse-UE
Si la relation entre la Suisse et l’Union européenne mérite d’être étudiée, c’est parce qu’elle est le lieu d’un paradoxe apparent. Alors qu’elle est a priori faiblement définie sinon comme une accumulation de rapports établis de manière pragmatique par des actes variés (I), des tensions se font jour dans cette relation qui pourrait se voir rationalisée au terme des négociations sur les questions institutionnelles ouvertes en 2014 (II).
I. Des rapports partiellement définis
Ce qui est apparent dans la relation entre la Suisse et l’Union européenne, c’est davantage « ce qu’elle n’est pas » que ce « qu’elle est » : elle n’est pas un rapport d’un membre à une entité. Pour autant, il est dans l’intérêt de la Suisse et de l’Union européenne d’éviter un cloisonnement qui apparaîtrait comme un vecteur d’isolement de la première au sein de la seconde. C’est dans cette perspective définie en premier lieu « par la négative », éviter un isolement de la Suisse (A), que la relation s’est établie sur le fondement de divers actes juridiques, dont seule une juxtaposition peut donner un aperçu des liens juridiques les reliant l’une à l’autre (B).
4
5
Le sujet
A. Une relation définie « par la négative »
Comprendre la relation Suisse-UE implique d’en retenir une conception large, qui inclut la relation établie entre la Suisse d’une part, les premières Communautés et leurs Etats membres d’autre part2. Car, précisément, ce qui caractérise en premier lieu la relation Suisse-UE, c’est que contrairement à la plupart de ses Etats voisins, la Suisse n’a pas participé à la fondation des Communautés européennes. Elle a opté pour la voie initialement concurrente de l’Association européenne de libre-échange (AELE)3, et elle n’a pas non plus ultérieurement adhéré aux Communautés et à l’Union européenne auxquelles s’est ralliée la majorité des Etats de l’AELE.
Pourtant, cette situation ne résulte pas d’un choix direct du peuple et des cantons suisses : ceux-ci ne se sont jamais formellement prononcés sur l’adhésion aux Communautés ou à l’Union européenne. La Confédération repose sur un système de démocratie directe ou semi-directe caractérisé par son usage des référendums, et il existe de nombreuses votations liées à l’Union européenne. Mais aucune n’a porté sur la ratification d’un traité d’adhésion à l’Union, contrairement par exemple à la situation en Norvège4. Certes, une demande d’adhésion aux Communautés a été présentée par la Suisse le 20 mai 1992, quelques jours après la signature de l’accord établissant l’Espace économique européen (EEE). Toutefois, la demande a été « gelée » à la suite du rejet par votation populaire de la ratification de cet accord, et n’a été formellement retirée que le 27 juillet 20165.
En effet, et en second lieu, la relation Suisse-UE est profondément marquée par la signature puis le refus de la Suisse de ratifier l’accord de Porto du 2 mai 19926, conclu entre les Etats de l’AELE, la Communauté
2 Dans cette optique, l’appellation d’« accords Suisse-UE » recouvrira, sauf mention spéciale destinée à souligner un aspect historique ou une question de compétence, l’ensemble des accords conclus entre la Suisse et les diverses Communautés et/ou l’Union européenne et/ou les Etats membres.
3 Convention du 4 janvier 1960 instituant l’Association européenne de libre-échange, RO 1960 635.
4 La non-adhésion de la Norvège résulte en effet de choix exprimés lors des votations de 1972 et 1994 par lesquelles le peuple norvégien a refusé de ratifier respectivement un traité d’adhésion à la CEE et un traité d’adhésion à l’UE.
5 Voir la lettre de retrait présentée par le Président de la Confédération suisse au Président du Conseil de l’UE, le 27 juillet 2016, publiée sur le site de la DAE.
6 Accord du 2 mai 1992 sur l’Espace économique européen entre les Communautés européennes, leurs États membres et l’Autriche, la Finlande, Islande, le Liechtenstein, la
6
7
8
européenne et ses Etats membres. Cet accord prévoit l’institution d’un
« Espace économique européen homogène »7 fondé sur des règles communes, reprises du droit de l’UE et notamment des quatre libertés fondamentales du marché intérieur, des règles en matière de concurrence et de celles relatives aux politiques horizontales et d’accompagnement. Des dispositions institutionnelles assurent en outre que l’interprétation et la modification de ces règles soient le plus homogènes possible entre le « pilier AELE » et le
« pilier UE », ce dernier étant le « centre de gravité juridique » de cette construction. Si ce sont formellement des dispositions d’un accord international qui s’appliquent, leur fondement sur une part substantielle du droit de l’UE, les dispositions institutionnelles prévues et la construction jurisprudentielle que l’accord EEE a reçue, incitent souvent à en offrir une lecture « intégrative »8, que l’on y voit une extension des règles de l’ordre juridique de l’Union9 et par là, un vecteur d’intégration dans le marché de l’Union10, ou un vecteur d’un ordre juridique propre au profit des Etats de l’AELE11.
Norvège, la Suède et la Suisse, JO L 1 du 03.01.1994, p. 3. L’accord, signé par la Suisse, n’a cependant pas été ratifié, ce qui a conduit à l’adjonction du Protocole du 17 mars 1993 entre les autres parties à l’accord EEE pour adapter ledit accord, JO L 1 du 03.01.1994, p. 572.
7 Art. 1, paragraphe 1, de l’accord EEE.
8 En matière économique, les systèmes de simple libération commerciale se caractérisent par un « maintien des cadres de l’économie nationale malgré la libération ». Ils se distinguent des systèmes d’intégration qui visent un « dépassement des cadres de l’économie nationale grâce à la libération » : Pierre PESCATORE, « La morphologie des traités de coopération et d’intégration économique », in De l’union douanière à l’union économique, actes de colloque, Liège, Faculté de droit de l’Université de Liège, 1970, pp. 219-230, spéc. p. 229.
9 Christine KADDOUS, Le droit des relations extérieures dans la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, Bâle, Helbing & Lichtenhahn, 1998, pp. 449 et s. ; Josiane AUVRET- FINCK, « Espace économique européen », Rép. de droit eur., 2003, pts. 21 et 77.
10 Sven NORBERG, « The Agreement on a European Economic Area », C.M.L.R. 1992, n° 6, vol. 29, pp. 1171-1198.
11 Sur les différentes perceptions de l’EEE sous l’angle de leur incidence sur la notion d’Etat tiers en droit de l’UE, voir Eleftheria NEFRAMI, « L’accord sur l’Espace économique européen, porteur d’un statut propre d’Etat tiers », in I. BOSSE-PLATIÈRE/C. RAPOPORT
(dir.), L’État tiers en droit de l’Union européenne, actes du colloque de Rennes, Bruxelles, Bruylant, 2014, pp. 299-322. Voir également les avis et arrêts suivants : CJCE, 14 décembre 1991, Projet d’accord entre la Communauté, d’une part, et les pays de l’Association européenne de libre échange, d’autre part, portant sur la création de l’Espace économique européen, avis 1/91, Rec. 1991, p. I-06079 ; TPI, 22 janvier 1997, Opel Austria GmbH c. Conseil, aff. T-115/94, Rec. 1997, p. II- 39 ; Cour AELE, 10 décembre 1998, Sveinbjörnsdóttir c. Islande, aff. E-9/97, Rec. 1998, p. 95 ; CJCE, 11 juin 2009, Commission c. Pays-Bas, aff. C-521/07, Rec. 2009, p. I-4873, pts. 32 et s.
Le sujet
Or, à la suite du refus de la Suisse de participer à l’EEE, sa relation avec l’Union européenne s’est poursuivie sur le fondement de différents accords sectoriels, caractérisés par leur opposition avec l’accord EEE.
D’une part, ces accords Suisse-UE sont considérés comme bilatéraux même si formellement, ils peuvent être plurilatéraux lorsque les Etats membres de l’UE en sont signataires, et lorsqu’ils ont été conclus par deux Communautés, ou par l’Union européenne et une Communauté12. Par comparaison avec l’accord EEE qui exigeait une coordination entre les Etats de l’AELE pour apparaître comme un « pôle AELE » face au « pôle UE », les accords Suisse-UE établissent directement un lien entre la Suisse et l’Union européenne13.
D’autre part, et surtout, ces différents accords sectoriels ont été établis dans l’optique de fonder une relation conçue comme étant institutionnellement et matériellement « en deçà » de celle établie entre les Etats de l’EEE. La Suisse ayant souhaité conserver une marge de manœuvre plus grande que celle des Etats de l’AELE membres de l’EEE, les accords bilatéraux ne comportent en général pas d’obligation de reprendre les nouveaux développements de
« l’acquis »14 de l’UE servant de référence15, et l’interprétation juridictionnelle dans l’ordre juridique suisse n’est pas soumise à la compétence d’une juridiction supranationale telle que la Cour AELE. D’un point de vue matériel, et même considérés de manière combinée, ces accords ne recouvrent pas la même étendue par rapport au droit de l’UE, et les droits de circulation garantis, par exemple celui de la libre prestation de services, sont d’une portée plus limitée16. Une étude comparative – laquelle ne sera menée
12 Sur les accords mixtes, voir, infra, partie 1, titre 1, chapitre 2, n° 174 et s.
13 Pour une comparaison entre l’EEE et les accords bilatéraux voir : René SCHWOK/ Nicolas LEVRAT, « Switzerland’s relations with the EU after the adoption of the seven bilateral agreements », E.F.A.R. 2001, vol. 6, n° 3, pp. 335-354.
14 Sur les divers aspects de l’acquis de l’Union et notamment l’acquis et les Etats de l’AELE, voir Fabrice PICOD (dir.) « L’acquis de l’Union européenne », R.A.E. 2002, n° 7, pp. 785-822 et n° 8, pp. 933-1091.
15 On relèvera cependant le cas particulier des accords d’association de la Suisse à l’« acquis Schengen » et l’« acquis Dublin ».
16 Voir le chapitre consacré à la relation Suisse-UE dans l’ouvrage : Christine KADDOUS/ Diane GRISEL, Libre circulation des personnes et des services, Bâle, Helbing & Lichtenhahn, 2012, 1036 p. et plus spécifiquement Astrid EPINEY/Patrizia ZBINDEN, Arbeitnehmerentsendung und Freizügigkeitsabkommen Schweiz-EG : zur Tragweite und Auslegung der Dienstleistungsfreiheit im Freizügigkeitsabkommen Schweiz-EG, Fribourg, Institut de droit européen, 2009, 65 p. Sur les restrictions possibles en vertu de l’ALCP voir aussi Chantal DELLI, Verbotene Beschränkungen
9
que ponctuellement – apporterait des précisions quant à la teneur réelle de la différence avec l’EEE en 201717. La différence avec la relation que l’Union européenne entretient avec les autres Etats de l’AELE devrait en outre tenir compte des liens qui dépassent le cadre du marché intérieur, qu’il s’agisse de l’association de ces Etats à l’ELSJ ou à des opérations de PESC de l’Union européenne. La juxtaposition des différents accords liant la Suisse et l’Union européenne, bien qu’elle rende ces comparaisons difficiles, laisse ainsi apparaître une relation in fine développée.
B. Une relation définie « par pointillisme »
Les premières bases juridiques de la relation Suisse-UE concernent des consultations avec la Haute autorité de la Communauté du charbon et de l’acier18, des concessions tarifaires avec la Communauté économique européenne accordées par exemple sur les fromages dans le cadre des négociations du G.A.T.T.19, ou encore une coopération scientifique avec la Communauté européenne de l’énergie atomique20. La relation revêt une importance particulière à la suite de la signature en 1972 des accords de libre-échange, sur le charbon et l’acier ainsi que sur les produits industriels21.
für Arbeitnehmende? : Überlegungen zur Tragweite des Personenfreizügigkeitsabkommens zwischen der Schweiz sowie der EG und ihren Mitgliedstaaten, Bâle, Helbing & Lichtenhahn, 2009, 402 p.
17 Les développements mettront en évidence le rapprochement de la relation Suisse-UE sur celle établie au sein de l’EEE. Néanmoins, des différences subsistent. Pour une illustration récente, voir les explications quant à la différence d’application des mesures décidées par la Commission européenne le 28 avril 2016, entre l’EEE et la relation Suisse-UE, données par le Conseil fédéral suisse dans son avis du 17 août 2016, en réponse à l’interpellation parlementaire n° 16.3508 « Mesures discriminatoires contre les exportations vers l’UE de l’industrie sidérurgique suisse ».
18 Accord du 7 mai 1956 entre la Suisse et la Haute Autorité de la CECA, RO 1957 70 / JO A 7 du 21.2.1957, p. 85.
19 Accord des 29 et 30 juin 1967 concernant certaines concessions tarifaires, RO 1967 1998 / JO L 257 du 13.10.1969, p. 3.
20 Accord du 14 septembre 1978 entre la Suisse et la CEEA concernant la coopération dans le domaine de la fusion thermonucléaire contrôlée et de la physique des plasmas, RO 1980 693 / JO L 242 du 4.9.1978, p. 2.
21 Accord du 22 juillet 1972 entre la Suisse et la CEE (relatif au libre-échange), RO 1972 3169 / JO L 300 du 31.12.1972, p. 189. L’accord a été plusieurs fois modifié pour y inclure de nouveaux produits.
Accord du 22 juillet 1972 entre la Suisse et les Etats membres de la CECA, RO 1973 2057 / JO L 350 du 19.12.1973, p. 13. A la suite de l’extinction du traité CECA, cet accord ainsi que l’ensemble des « accords CECA » ont été abrogés par échange de notes des 4 novembre 2004 et 18 décembre 2009, RO 2010 567 / JO L 288 du 4.11.2009, p. 18.
10
Le sujet
Il faudrait en outre faire une place, parmi les premiers accords importants, à celui de 1989 sur l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie22. Dans un second temps, les négociations dites bilatérales, consécutives au rejet de l’EEE, ont abouti en 1999 à la signature d’un ensemble d’accords dits « bilatéraux I ». Même si les négociations sur les différents dossiers ont été menées suivant un principe de « parallélisme approprié »23 qui garantit un équilibre global des droits et obligations entre la Suisse et l’Union, les sept accords de 1999 n’établissent que des coopérations sectorielles.
Ils développent la relation Suisse-UE dans les domaines de la coopération scientifique, des transports terrestres et aériens, de la libre circulation des personnes, des marchés publics, des obstacles techniques au commerce et de l’échange de produits agricoles24.
De nouvelles négociations ont par la suite conduit en 2004 à la conclusion d’un nouveau paquet de neuf accords dits « bilatéraux II » qui poursuivent la collaboration entre la Suisse et l’Union européenne dans les domaines de la fiscalité, la lutte contre la fraude, les produits agricoles transformés, les statistiques, l’audiovisuel, l’environnement, l’immigration et celui de la coopération policière et judiciaire en matière pénale25.
Des accords comparables ont été conclus entre la Communauté et chacun des autres Etats de l’AELE.
22 Accord du 10 octobre 1989 entre la Suisse et la CEE concernant l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie, RO 1992 1894 / JO L 205 du 27.7.1991, p. 2.
23 Voir les mandats adoptés par le Conseil de l’UE : Décisions du Conseil du 31 octobre 1994 (10439/94) ; et du 14 mars 1995 en ce qui concerne les domaines des transports routiers et aériens (5824/95 DCL1).
24 Voir la liste des sept. accords signés le 21 juin 1999 dans la bibliographie, et la présentation annexée au présent ouvrage. Pour un commentaire, voir Daniel FELDER/Christine KADDOUS
(dir.), Accords bilatéraux Suisse-UE (Commentaires) - Bilaterale Abkommen Schweiz-EU (Erste Analysen), Bruxelles/Bâle, Bruylant/ Helbing & Lichtenhahn, 2001, 783 p. et Daniel THÜRER/Rolf H. WEBER/Wolfgang PORTMANN/Andreas KELLERHALS (dir.), Bilaterale Verträge I & II Schweiz-EU – Handbuch, Zürich, Schulthess, 2007, 1251 p.
25 Voir la liste des neuf accords signés le 26 octobre 2004 en bibliographie et la présentation annexée au présent ouvrage. Pour un commentaire, voir Christine KADDOUS/Monique JAMETTI GREINER (dir.), Accords bilatéraux II Suisse-UE et autres accords récents, Bilaterale Abkommen II Schweiz-EU : und andere neue Abkommen, Bruxelles/Genève/Paris, Bruylant/Helbing & Lichtenhahn/LGDJ, 2006, 1006 p. et l’ouvrage de Daniel THÜRER
et a., Bilaterale Verträge I & II Schweiz-EU – Handbuch, op. cit.
On retrouve cette hétérogénéité dans les accords postérieurs qui portent sur l’éducation26, les mesures de contrôles douaniers27, les opérations de politique étrangère28, ou encore sur la navigation par satellite29.
Il en va de même des domaines dans lesquels des discussions ouvertes, et qui portent, par exemple, sur la contribution suisse à l’élargissement de l’UE (jusqu’ici menée de manière autonome) et l’accès au marché dans le domaine des produits chimiques conformément au règlement REACH de l’UE (cependant désormais suspendues). Surtout, des négociations ont été ouvertes dans les domaines de l’électricité, de l’agriculture et la sécurité alimentaire, de la coopération policière transfrontalière (en vue de permettre la participation de la Suisse au cadre « Prüm »), et de nouveau dans le domaine de l’audiovisuel (en vue de permettre la participation de la Suisse au programme de l’UE Europe Creative, qui englobe le sous-programme MEDIA). Un accord sur le commerce des droits d’émission de gaz à effet de serre a également été paraphé en décembre 2015 par la Suisse, et janvier 2016 par l’UE.
La relation Suisse-UE est ainsi établie sur le fondement d’une pluralité d’accords sectoriels : seule la juxtaposition de la centaine d’accords existants (leur nombre exact n’étant pas clairement défini30), et en particulier des vingt
26 Accord du 15 février 2010 établissant les termes et conditions de la participation de la Suisse au programme «Jeunesse en action» et au programme d’action dans le domaine de l’éducation et de la formation tout au long de la vie (2007-2013), RO 2011 879 / JO L 87 du 7.4.2010, p. 7.
27 Accord du 25 juin 2009 relatif à la facilitation des contrôles et des formalités lors du transport des marchandises ainsi qu’aux mesures douanières de sécurité, RO 2011 983 / JO L 199 du 31.7.2009, p. 24.
28 La Suisse est engagée dans la mission ALTHEA auprès de la Force multinationale de stabilisation de l’Union européenne (EUFOR) en Bosnie et Herzégovine, dans la mission Etat de droit de l’UE au Kosovo (EULEX), et depuis 2016, dans la mission de conseil de l’UE sur la réforme du secteur de la sécurité civile en Ukraine (EUAM Ukraine) ainsi que dans la mission civile de l’UE visant à réformer le secteur de la sécurité au Mali (EUCAP Sahel Mali). Cet engagement fait suite à six interventions, désormais achevées, à l’égard de : la mission de police civile de l’UE en Macédoine (Proxima), la mission d’observation en Aceh/Indonésie en vue de la démilitarisation de la région de l’Aceh, l’opération militaire EUFOR RD Congo, la mission civile de l’UE en RDC (EUPOL RDC), la mission de police civile de l’UE (MPUE) en Bosnie et Herzégovine ainsi que la mission militaire de formation EUTM au Mali.
29 Accord de coopération du 18 décembre 2013 relatif aux programmes européens de navigation par satellite, RO 2014 299 / JO L 15 du 20.1.2014, p. 3.
30 Le nombre exact est difficile à établir compte tenu de l’extinction de certains accords notamment ceux relatifs à la participation de la Suisse à des programmes de l’UE. A cela s’ajoute une variation possible selon que l’on inclut les protocoles modificatifs des accords existants, et surtout les décisions des comités mixtes Suisse-UE institués par les accords,
Le sujet
principaux, permet d’avoir un aperçu de cette relation et de son importance31.
Outre ces liens sectoriels variés, il faut également tenir compte de la particularité, pour la relation Suisse-UE, de certaines lois fédérales suisses.
En 1988, le Conseil fédéral a décidé d’instituer un contrôle de compatibilité avec le droit communautaire des projets de loi qui présentent une dimension transfrontière32. Cet examen dit « d’eurocompatibilité » était destiné à éviter des divergences considérées comme inutiles et infondées avec le droit communautaire.
Il ne s’agissait donc pas d’instaurer un alignement systématique du droit fédéral suisse sur le droit communautaire, mais de réaliser un alignement dans la mesure où il relèverait de l’intérêt de la Suisse. A la suite du refus du peuple et des cantons suisses de ratifier l’accord EEE, le Conseil fédéral suisse a décidé de poursuivre cette politique, en considérant que : « Ce n’est que si le droit suisse est compatible avec le droit européen qu’il sera possible de maintenir toutes les options, à savoir adhérer à l’EEE ou à la CE sans obstacles infranchissables ou, le cas échéant, choisir une autre solution limitée à des accords bilatéraux »33. La Suisse a ainsi adopté un paquet législatif dit « Swisslex », reprenant de nombreuses adaptations au droit de l’Union européenne prévues pour l’accession à l’EEE dans le projet « Eurolex ». Cette adaptation s’est
qui modifient les accords, mais dont la nature conventionnelle est ambigüe (voir, infra, partie 2, titre 2, n° 749 et s.).
En 1993, la Commission recensait 35 accords dans sa communication du 1er octobre 1993 sur l’avenir des relations avec la Suisse, COM(1993) 486 final. En 2006, le Conseil fédéral soulignait « une vingtaine d’accords sectoriels principaux et une centaine d’accords secondaires » : Rapport Europe 2006 du Conseil fédéral du 28 juin 2006, FF 2006, n° 35, pp. 6461-6622, spéc. p. 6478, pt. 2.3.3. Dans le même sens, voir la déclaration de la Commission du 26 avril 2007 lors du débat au Parlement européen, relatif aux relations entre l’UE et la Suisse, et la résolution du Parlement européen du 7 septembre 2010, « EEE-Suisse: obstacles à la pleine mise en œuvre du marché intérieur », JOC 308E du 20.10.2011, p. 18–22, pt. C.
Cependant, en 2011, la Commission européenne estimait à environ 85 le nombre d’accords conclus : Réponse de Catherine ASHTON du 28 janvier 2011, à la question parlementaire E-9527/2010 du 15 novembre 2010, JO C 265 E du 09.09.2011, p. 33.
31 Il s’agit surtout ici de souligner la variété des domaines de coopération entre l’UE et la Suisse.
Le contenu des principaux accords apparaît dans la deuxième partie (sur l’assimilation de la Suisse à un Etat membre : infra, partie 2, titre 1, n° 515 et s.), ainsi que dans l’exposé synthétique présenté en annexe.
32 Rapport du Conseil fédéral du 24 août 1988 sur la position de la Suisse dans le processus d’intégration européenne, FF 1988, vol. III, n° 37, pp. 233-445, spéc. p. 365.
33 Message du Conseil fédéral du 24 février 1993 sur le programme consécutif au rejet de l’Accord EEE, FF 1993, vol. I, n° 11, pp. 757-942, spéc. p. 762, pt. 11.
11
poursuivie dans des domaines variés, principalement et logiquement dans les domaines les plus directement liés à l’économie, comme en matière de concurrence, mais également en matière sociale.
Cette adaptation autonome du législateur fédéral suisse, qu’elle se réalise sur un ensemble de textes ou, selon la formule du Professeur Jacot-Guillarmod
« par doses homéopathiques »34 à l’occasion de chaque projet législatif, revêt une importance primordiale pour la relation Suisse-UE. L’homogénéisation du droit suisse avec le droit de l’Union européenne, qu’elle assure une unification du marché entre les cantons suisses35 ou qu’elle ouvre la circulation aux produits commercialisés dans l’Union européenne36, a été en pratique très largement assurée37.
En effet, l’« eurocompatibilité » de l’ordre juridique suisse favorise la conclusion ultérieure d’accords entre l’Union européenne et la Suisse, cette dernière pouvant faire valoir lors des négociations qu’elle est d’autant plus susceptible de mettre en œuvre un accord fondé sur le droit de l’Union, qu’une partie de sa législation est déjà homogène avec ce droit. Ce constat est très net en matière économique, l’adaptation autonome permettant
« de faciliter l’accès au marché intérieur »38.
Par conséquent, la relation entre l’Union européenne et la Suisse apparaît fondée sur divers accords sectoriels, auxquels s’ajoutent des actions parallèles et casuistiques du législateur fédéral suisse. Ces différents actes juridiques reprennent, dans des proportions variables, des dispositions du
34 Olivier JACOT-GUILLARMOD, « L’ordre juridique suisse face à l’ordre juridique communautaire : aspects normatifs et judiciaires », in D. SCHINDLER et a. (dir.), Le droit suisse et le droit communautaire : convergences et divergences, Zürich, Schulthess, 1990, pp. 1-20, spéc. p. 4.
35 C’est en particulier l’objet de la loi fédérale sur le marché intérieur (LMI), du 6 octobre 1995, RO 1996 1738. Même si elle n’est pas traitée dans le cadre de cette étude, on soulignera que l’adaptation se réalise également au niveau cantonal.
36 Loi fédérale du 12 juin 2009 modifiant la loi sur les entraves techniques au commerce (LETC), RO 2010 2617, parfois également appelée loi « sur le principe Cassis de Dijon », par référence à la jurisprudence de la Cour de justice (CJCE, 20 février 1979, Rewe-Zentral AG c. Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, aff. 120/78, Rec. 1979, p. 649).
37 Le législateur fédéral n’adopte « qu’exceptionnellement » des actes juridiques non compatibles avec le droit de l’UE : rapport du Conseil fédéral du 3 février 1999 sur l’intégration, FF 1999, vol. IV, n° 22, pp. 3600-4011, spéc. p. 3634. C’est notamment dans les domaines de la politique fiscale et agricole que la législation suisse se démarque davantage de celle de l’Union.
38 Rapport Europe 2006, op. cit., p. 6477 pt. 2.3.2.
Le sujet
droit de l’UE, sans que cette utilisation ne soit rattachée à un projet global tel que celui poursuivi par l’accord EEE. Or, cette approche assez technique de la relation Suisse-UE, qui conduit parfois à voir une « intégration douce »39 – quoique partielle – de la Suisse dans l’Union européenne, ne doit pas laisser penser que la voie choisie est une voie « paisible ».
II. Un bilatéralisme sous tension
Le bilatéralisme institué entre l’Union européenne et la Suisse, parce qu’il est faiblement encadré institutionnellement, accorde une place quasiment quotidienne à la question « politique ». Alors que le politique est limité dans la définition des normes applicables (laquelle suit une approche essentiellement pragmatique), il recouvre une place importante dans la mise en œuvre des accords. Par conséquent, dans la relation Suisse-UE, le « politique » est relégué à une place marginale dans la définition d’une relation conçue comme pragmatique, ce qui en affecte la stabilité juridique dans la mise en œuvre des accords conclus (A). Cette tension sous-jacente à la relation Suisse-UE pourrait cependant être juridiquement encadrée puisque la Suisse et l’Union européenne ont ouvert en 2014 des négociations sur des questions dites institutionnelles (B).
A. L’absence de stabilité juridique de la relation Suisse-UE
Les actes qui fondent la relation Suisse-UE, en particulier les accords Suisse-UE, ont vocation à déployer des effets juridiques « quotidiens », à l’égard notamment des personnes relevant de l’ordre juridique de la Suisse et de celui de l’Union européenne. Ces dispositions régissent la situation de personnes : on compte par exemple environ 1,2 million de ressortissants de l’UE vivant en Suisse et 430 000 ressortissants suisses résidant dans l’UE, sans compter le cas des ressortissants d’Etats tiers par exemple membres de la famille d’un ressortissant suisse ou européen. Les accords visent en effet les personnes dans des situations variées : le travailleur salarié qui prétend à la libre circulation, le demandeur d’emploi à une exportation de ses droits, le commerçant qui souhaite exporter ses produits, la société qui
39 Blaise KNAPP, « La Suisse et l’Union européenne, une intégration douce », in Au carrefour des droits. Mélanges en l’honneur de Louis Dubouis, Paris, Dalloz, 2002, pp. 387-405, spéc. pp. 391-395.
12
13
développe son offre de transport, l’étudiant qui complète son cursus universitaire ou encore l’établissement qui répond à un appel à projet scientifique.
Or, l’importance de la stabilité juridique dans ces situations quotidiennes, tranche avec les efforts politiques constants qu’elle implique pour la maintenir dans la durée. Le « pointillisme juridique » qui caractérise la relation Suisse-UE renvoie à l’absence de continuité prévisible quant aux
« futurs points » de la relation Suisse-UE, autant qu’à l’absence de constance des
« points déjà écrits ».
En l’absence de direction, la relation Suisse-UE ne présente pas d’« automatismes » quant aux prochains pas de la relation. L’imprévisibilité se manifeste en particulier à l’égard de la conclusion des accords permettant la participation de la Suisse aux nouveaux programmes de l’UE ou étendant les accords existants aux nouveaux Etats membres de l’UE. La participation de la Suisse à des programmes de l’UE doit à chaque fois être négociée, les pays candidats à l’Union européenne et les pays de l’AELE membres de l’accord EEE ayant par ailleurs « une vocation reconnue à participer aux programmes communautaires »40. L’accord ouvrant la participation de la Suisse au programme « Jeunesse en action » a ainsi été signé onze ans après l’engagement, pris par la Suisse et la Communauté, de discuter et préparer rapidement des négociations41. En outre, compte tenu de l’extinction des programmes de l’Union dans ce domaine, cet accord de 201042 est parvenu à échéance trois ans après sa signature. Des négociations s’imposent même lorsqu’il s’agit de poursuivre une coopération établie dans un programme parvenu à expiration, et le programme de l’Union en question a souvent déjà commencé lorsqu’elles aboutissent. Le programme « Erasmus + »43 a ainsi
40 Voir par exemple le considérant n° 14 de la décision n° 1719/2006/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 novembre 2006 établissant le programme Jeunesse en action pour la période 2007-2013, JO L 327 du 24.11.2006, p. 30.
41 Déclaration commune relative à de futures négociations additionnelles annexée à l’ALCP.
42 Accord du 15 février 2010 établissant les termes et conditions de la participation de la Suisse au programme «Jeunesse en action» et au programme d’action dans le domaine de l’éducation et de la formation tout au long de la vie (2007–2013), RO 2011 879 / JO L 87 du 7.4.2010, p. 7.
43 Règlement (UE) n° 1288/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 établissant "Erasmus +": le programme de l’Union pour l’éducation, la formation, la jeunesse et le sport, JO L 347 du 20.12.2013, p. 50. Ce programme « succède » à deux programmes auxquels la Suisse participait en vertu de l’accord de 2010.
14
Le sujet
débuté au 1er janvier 2014, sans que la participation de la Suisse n’ait fait l’objet d’un accord. Bien plus, les négociations relatives à la participation de la Suisse au programme Erasmus +, mais aussi au programme Horizon 2020, ont provisoirement été suspendues à la suite du référendum suisse
« Contre l’immigration de masse » du 9 février 201444. Quelques mois plus tard, n’avaient été trouvées que des dispositions transitoires et partielles, et même unilatérales s’agissant d’Erasmus45, avec toutes les difficultés corrélatives pour les étudiants et chercheurs concernés46. Il a fallu attendre le 1er janvier 2017, pour que la Suisse participe pleinement à Horizon 2020, programme débuté trois années auparavant. Et encore, une telle participation n’aurait pas été possible si la Suisse n’avait pas finalement décidé de ratifier, avant le 9 février 2017, le Protocole d’extension de l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP)47 à la Croatie, membre de l’UE depuis le 1er juillet 2013. Un Protocole à l’ALCP (le Protocole III) avait été paraphé le 15 juillet 2013. Mais compte tenu du nouvel article 121a introduit dans la Constitution suisse par la votation du 9 février 2014, la Suisse avait suspendu le processus de signature et ratification dudit Protocole. L’instabilité générée par cette décision n’était que partiellement compensée par des mesures unilatérales d’ouverture en faveur des ressortissants croates48. Ce n’est que le 1er janvier 201749, que ce Protocole
44 L’initiative a été acceptée à 50,3% des électeurs, et par douze cantons et cinq demi-cantons.
Voir les explications, infra, relatives à cette votation.
45 La Suisse a décidé de prendre en charge non seulement le financement des activités exercées par des Suisses dans un pays européen mais aussi les séjours effectués en Suisse par des ressortissants de l’UE dans le cadre d’échanges d’étudiants, de stages ou de projets de coopération. En septembre 2016, le Conseil fédéral a prolongé cette solution pour l’année 2017.
46 S’agissant des solutions transitoires pour Horizon 2020, voir la préoccupation exprimée en juillet 2016 par le Conseil des Ecoles Polytechniques fédérales, relayée par le Conseil fédéral dans son communiqué du 15 juillet 2016, disponible à l’adresse : https://www.admin.ch/
gov/fr/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-62714.html [consulté le 1er mars 2017].
47 En effet, l’UE avait souhaité que soit insérée une « clause guillotine » dans l’accord de 2014 coopération scientifique. L’art. 13, par. 6, prévoit en ce sens la cessation de l’application de l’accord, avec effet rétroactif au 31 décembre 2016, « en l'absence de ratification par la Suisse du protocole sur l'extension à la Croatie, au plus tard le 9 février 2017 ».
48 Ces mesures sont rappelées dans le message concernant l’extension de l’ALCP à la Croatie que le Conseil fédéral a adopté le 4 mars 2016 lorsqu’il a finalement décidé de signer le Protocole III.
49 Le 4 mars 2016, le Conseil fédéral a signé le Protocole III et adopté le message concernant l’extension de l’ALCP à la Croatie. Le 17 juin 2016, les Chambres fédérales ont approuvé la ratification du Protocole III et ont autorisé le Conseil fédéral à le ratifier, « si une réglementation sur la gestion de l’immigration compatible avec l’ordre juridique suisse est établie avec l’Union européenne » (art. 1, par. 2, de l’Arrêté de l’Assemblée fédérale, FF 2016 n°25, p.4831).
III est entré en vigueur, sous la pression de la date limite fixée par l’Union européenne, et compte tenu de l’adoption d’une législation de mise en œuvre de l’article 121a, considérée comme compatible avec l’ALCP50.
Le développement de la voie bilatérale est en effet également soumis aux contingences qui affectent la mise en œuvre des accords déjà existants.
De tels « aléas » résultent en particulier des initiatives populaires en Suisse.
La votation du 9 février 2014 précédemment évoquée constitue un exemple topique de l’instabilité présente dans la mise en œuvre des accords Suisse-UE. En effet, son acceptation a introduit une nouvelle disposition dans la Constitution helvétique, visant la maîtrise de l’immigration.
Le nouvel article 121a est, du moins dans la mesure où il inclurait les ressortissants de l’UE, non-compatible avec l’ALCP51. Les dispositions transitoires prévues par cette nouvelle disposition constitutionnelle imposant que les traités internationaux contraires à l’article 121a soient « renégociés et adaptés dans un délai de trois ans », la Suisse a espéré négocier une adaptation de l’ALCP52. Mais l’Union européenne, attachée au principe de libre circulation des personnes, a non seulement refusé de renégocier l’ALCP53, mais aussi suspendu les négociations sur la participation de la Suisse aux différents programmes précédemment évoqués. Certes, depuis 2015, l’Union européenne s’est montrée disposée à trouver une solution consensuelle avec
Cette condition a été considérée comme remplie par l’adoption de la loi d’application de l’art. 121a Cst. (voir, infra note suivante).
50 Loi fédérale sur les étrangers (LEtr) (Gestion de l’immigration et amélioration de la mise en œuvre des accords sur la libre circulation des personnes), 16 décembre 2016, FF 2016 n°51, pp. 8651-8658.
51 Christine KADDOUS, « Avis de droit sur la compatibilité de l’initiative "contre l’immigration de masse" et de l’initiative Ecopop "Halte à la surpopulation – oui à la préservation durable des ressources naturelles" avec l’ALCP, l’application de la clause guillotine et la renégociation éventuelle de l’ALCP ». Par ailleurs, le 30 novembre 2014, le peuple et les cantons suisses ont rejeté l’initiative « EcoPop », qui vise à limiter la surpopulation (de la Suisse) à fins de « préservation durable des ressources naturelles ». L’initiative était également contraire à l’ALCP (voir l’avis de droit précité ou encore le message du Conseil fédéral du 23 octobre 2013 concernant cette initiative populaire, FF 2013 n°46, pp. 7783- 7836).
52 Une demande a été adressée au Service européen pour l’action extérieure le 7 juillet 2014.
53 La demande de la Suisse a fait l’objet d’un refus exprimé par la Haute représentante Catherine Ashton par un courrier du 24 juillet 2014. En outre, en décembre 2014, le Conseil de l’UE a confirmé « la fin de non-recevoir qu’il a opposée, en juillet 2014, à la demande suisse visant à renégocier l’accord » : Conclusions relatives à un marché unique élargi homogène et aux relations de l’UE avec les pays d’Europe occidentale non membres de l’UE, 16 décembre 2014, pt. 45.
