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L’ancrage d’un accord de libre-échange entre l’Union européenne et le Canada
Par Xavier Van Overmeire
Octobre 2013
Personne-ressource :
Xavier Van Overmeire Dentons Canada S.E.N.C.R.L.
+1 514 878 8850
xavier.vanovermeire@dentons.com
L’ancrage d’un accord de libre-échange entre l’Union européenne et le Canada
Par Xavier Van Overmeire
Après de longs mois de patience et d’impatience, d’enlisements mais aussi de relances, le président de la Commission européenne, M. José Manuel Barroso, et le premier ministre canadien, le très honorable Stephen Harper, ont conclu un accord politique, soit une entente de principe sur les éléments essentiels d’un accord économique et commercial global, l’« AECG » (Comprehensive Economic and Trade Agreement ou
« CETA » en anglais).
Cet accord ouvrira aux entreprises canadiennes un meilleur accès au marché le plus intégré au monde et leur donnera ainsi un avantage substantiel par rapport à des partenaires commerciaux de pays (ou de groupes de pays) n’ayant pas (encore) conclu ce type d’accord avec l’Union européenne. En outre, les exportations des entreprises canadiennes sont actuellement très concentrées sur le marché des États-Unis, ce qui ne manque pas de créer une certaine dépendance. Ainsi, la plus grande ouverture à un marché important doté d’un nombre important de consommateurs potentiels va donner au Canada l’occasion de diversifier ses relations
commerciales.
Par suite de l’impasse des négociations multilatérales du Cycle de Doha menées par l’Organisation mondiale du commerce (« OMC ») portant sur la suppression des barrières douanières tarifaires, nombreux sont ceux qui ont considéré nécessaire de poursuivre la libéralisation commerciale avec leurs principaux partenaires, et d’en engranger les résultats en termes de croissance et d’emploi, sans devoir attendre l’aboutissement hypothétique des négociations multilatérales conduites à l’OMC.
Les accords de libre-échange à une ère nouvelle
Sur le fond, les négociations d’accords de libre-échange (« ALE ») conduites par l’Union européenne ne se limitent actuellement plus au seul volet tarifaire, c’est-à-dire à la réduction substantielle des droits de douane dans les secteurs industriels et agricoles. Il en va, en effet, tout différemment des ALE dits « de nouvelle
génération » actuellement négociés par l’UE, dont le premier modèle est fourni par l’ALE UE-Corée du Sud, entré en vigueur le 1er juillet 2011 et dont l’AEGC conclu entre l’Union européenne et le Canada constitue un tout récent exemple.
Ces accords de libre-échange entendent ainsi refléter, de façon ambitieuse, la diversité du commerce mondial et des sources de croissance, porter sur l’ensemble des champs commerciaux et traiter des obstacles au
commerce dits de « derrière les frontières » : services, investissement, marchés publics, protection des droits de propriété intellectuelle (dont les indications géographiques, comme le Champagne, le Cognac, etc.),
développement durable, concurrence, normes sanitaires et phytosanitaires, questions réglementaires, etc.
De par leur ampleur, ces ALE constituent de véritables traités internationaux soumis à la fois à la procédure de l’article 207 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (« TFUE ») concernant la Politique
commerciale commune et à celle de l’article 218 du même Traité portant sur la négociation et la conclusion d’accords internationaux par l’Union européenne.
L’Union européenne, un État à part entière, avec la capacité de conclure des traités
Avec l’entrée en vigueur le 1er décembre 2009 du Traité de Lisbonne, l’Union européenne (« UE ») a acquis la personnalité juridique. Elle est donc un sujet de droit international capable, à l’instar des États, de négocier et de conclure des accords internationaux en son propre nom. Ces accords internationaux ont des effets juridiques
dans le droit interne de l’UE et des États membres. Les compétences externes de l’UE sont ainsi définies par l’article 216 du TFUE. En ce sens, lorsque l’UE a adopté des règles communes pour la mise en œuvre d’une politique particulière, les États membres ne sont plus en droit de contracter avec des États tiers des obligations affectant ces règles.
Le Traité sur le fonctionnement de l’UE prévoit le concours de trois grandes institutions de l’Union : le Conseil, la Commission européenne et le Parlement européen. La Commission européenne a ainsi effectivement mené à bien le mandat de négociation que lui avait confié le Conseil des ministres de l’Union européenne mais il reste à présenter un accord juridiquement complet et « clean » au Conseil. Ce dernier demeure l’institution décisive dans toute procédure de conclusion d’accords internationaux. Ceci s’explique par le fait que le Conseil détient encore la réalité du « Treaty Making Power », c’est-à-dire le pouvoir de signer les traités même si le pouvoir de négocier et de mener à terme des négociations est habituellement confié à la Commission, notamment dans le cadre des accords de libre-échange relevant de la Politique commerciale commune. En outre, il sera nécessaire de demander parallèlement l’approbation du Parlement européen sur le texte de l’accord intervenu, ce dernier ayant vu ses pouvoirs de décision sérieusement accrus en vertu du Traité de Lisbonne.
Vers une version finalisée du texte, côté européen
Sur la base de cet accord politique qui constitue une entente de principe, il faudra mener les discussions techniques à leur terme de manière à établir la version finale du texte juridique de l’accord. Ce peaufinement des textes est appelé dans le jargon familier des agents de la Commission européenne, le « legal scrubbing ».
De par l’accord politique intervenu, les négociations sont conclues et le mandat de négociation de la
« Commission européenne » a pris fin. La phase suivante est maintenant celle du « legal scrubbing » par les juristes mandatés pour ce faire par l’UE et le Canada. Il s’agit littéralement de « nettoyer » ou « débroussailler » le texte sur lequel les négociateurs se sont entendus. Ce travail prendra au minimum trois mois et ne sera pas terminé avant les premiers mois de 2014. Attention, à ce stade, il ne s’agira normalement que du texte anglais.
Le texte « débroussaillé » devra ensuite être paraphé par le « chef négociateur » de chaque partie.
Sur proposition officielle de la Commission européenne, le Conseil prendra la décision de signer et de conclure l’accord. Cette décision est surtout formelle car il est difficilement concevable qu’il revienne sur un traité ayant déjà fait l’objet d’un accord politique. L’accord est ensuite formellement signé par les deux parties. Vu les nombreuses matières couvertes par l’accord et leur technicité, le Conseil peut décider d’étaler dans le temps l’entrée en vigueur de certaines parties de l’accord. Il est cependant difficile de prévoir le temps que prendra cette procédure. Il est permis d’estimer approximativement à deux années – vu la lenteur possible des ratifications dans certains États membres – le délai entre la récente conclusion d’un accord politique et la prise de décision finale par le Conseil.
Les grandes lignes de l’accord
L’accord UE-Canada supprimera plus de 99 % des droits de douane entre ces deux économies et créera d’importantes possibilités d’accès aux marchés pour ce qui est des services et des investissements.
L’Accord aura ainsi pour effet de libéraliser le commerce des services, en particulier des services financiers, des télécommunications, de l’énergie et des transports. Dans le domaine des marchés publics, le Canada a non seulement pris des engagements au niveau fédéral, mais il a aussi ouvert les marchés de ses entités fédérées aux soumissionnaires européens dans une mesure jamais atteinte auparavant, fournissant à ces derniers de nouveaux débouchés. En contrepartie, c’est un marché européen d’appels d’offres représentant plus de 1700 milliards $ qui s’ouvrent aux entreprises canadiennes.
L’UE et le Canada ont réaffirmé leur attachement aux principes et aux objectifs de développement durable en matière commerciale. Cela signifie que les investissements et les échanges ne devraient pas se développer aux dépens de l’environnement, mais plutôt encourager le soutien mutuel entre la croissance économique, le
développement social et la protection environnementale. Parmi les nombreux avantages de l’accord figurent également l’amélioration de la protection des droits de propriété intellectuelle et des appellations des produits agricoles européens au Canada.
Plus particulièrement…
1Relativement à l’élimination des droits de douane, elle devrait être rapide dans la mesure où aucune difficulté technique ne justifierait un délai particulier pour sa mise en œuvre. De manière globale, les deux parties élimineront les droits de douane sur plus de 99 % de l'ensemble des lignes tarifaires. Il s’agit d’une partie de l’accord qui a dû être insérée à la suite de l’échec des négociations de DOHA. Quant aux droits sur les produits industriels, ils seront totalement libéralisés. Lorsqu'ils écouleront des produits sur le marché européen ou inversement, les exportateurs ne devront donc plus supporter le fardeau des droits. Il s’agissait également de points qui auraient dû être réglés lors des négociations multilatérales de Doha. Dans ce contexte, l’accord va générer une spirale favorable à l’emploi dans le secteur manufacturier au Canada en permettant aux entreprises canadiennes de ce secteur d’avoir plus facilement accès au marché européen que d’autres fournisseurs concurrents, notamment les entreprises des États-Unis.
L'accord éliminera rapidement les droits sur les produits agricoles, et ce, dans une large mesure dès son entrée en vigueur. En ce sens, à la fin des périodes transitoires, le Canada et l'UE libéraliseront respectivement 92,8 % et 93,5 % des lignes d'activité dans le secteur. En ce qui concerne les produits jugés sensibles (les produits laitiers pour le Canada; le bœuf, le porc et le maïs doux pour l'UE), il a été convenu qu'un nouvel accès au marché, représentant respectivement 1 % et 1,9 % supplémentaires de lignes tarifaires, sera accordé sous la forme de contingents tarifaires. Dans une autre catégorie de produits, les vins et les spiritueux méritent une attention particulière eu égard à leur poids spécifique dans les exportations. L'UE est la principale source d'importation de vin au Canada. À l'élimination des tarifs pour ces produits s'ajoute la suppression d'autres obstacles importants au commerce, ce qui améliorera considérablement l'accès des vins et spiritueux européens au marché canadien. Les entreprises canadiennes du secteur agroalimentaire pourraient considérer cet accord comme étant un générateur de nouveaux débouchés, du fait non seulement de son ampleur, mais également d’un pouvoir d’achat et de goûts alimentaires analogues.
Les barrières non tarifaires, dont les effets sont plus subtils, découlent en grande partie de la diversité des lois et règlements et constituent une entrave majeure aux échanges. Les exemples d’entraves non tarifaires sont nombreux dans les secteurs de la santé, de l’environnement, de la fiscalité directe et indirecte, de la
concurrence, des droits de propriété intellectuelle, du droit des sociétés, etc. et celles-ci peuvent être de deux types. D’une part, elles peuvent se camoufler sous des prétextes nobles tels que la protection de l’environnement ou de la santé publique. D’autre part, elles peuvent être invoquées sous le couvert de motifs d’ordre technique, telles que celles qui touchent les entreprises de produits à haute technologie fabriqués aussi bien au Canada qu’en Europe. La sécurité est l’argument le plus souvent avancé pour justifier ces contrôles. Le chapitre de l’accord sur les barrières non tarifaires classiques, c’est-à-dire les entraves techniques aux échanges, comporte des dispositions qui amélioreront la transparence et favorisent des relations plus étroites entre l'UE et le Canada dans le domaine de la réglementation technique. Les deux parties conviennent également de renforcer les liens entre les organismes de normalisation compétents. Un protocole distinct améliorera la reconnaissance mutuelle des procédures d'évaluation de la conformité. En réduisant le coût de mise en conformité avec les règles techniques, les normes et les procédures d'évaluation de la conformité (y compris les dispositions en matière de marquage et d'étiquetage), il devrait faciliter les échanges et profiter à l'industrie de manière générale.
Relativement au secteur automobile, le Canada reconnaîtra une série de normes automobiles de l'UE et envisagera la reconnaissance d'autres normes dans ce domaine, ce qui facilitera grandement l'exportation de voitures de l’Europe vers le Canada. Il s’agit ici d’entraves souvent qualifiées d’entraves « derrière les
1Nos commentaires se fondent sur les renseignements provenant de divers documents publiés lors de la conclusion de l’accord politique, mais ne reposent aucunement sur un texte juridique définitif.
frontières » par les juristes d’affaires. Il est intéressant de relever que ce sont ces entraves qui ont été les plus difficiles à éliminer au sein de l’UE pour créer un véritable marché unique où les marchandises peuvent circuler librement.
Concernant le commerce des services, près de la moitié de la hausse globale du produit intérieur brut (« PIB ») de l'UE devrait provenir de la libéralisation du commerce des services. Cet accord offrira de nouvelles possibilités aux entreprises canadiennes et européennes en instaurant un accès au marché de l’un et de l’autre dans des secteurs clés tels que les services financiers, les télécommunications, l'énergie et le transport maritime. Les Européens ont beaucoup insisté lors des négociations sur le fait que les barrières concernées empêchaient la libre circulation des hommes d’affaires et des professionnels de divers secteurs. Pour les Canadiens, cette libéralisation est la bienvenue, car les services associés à l’exportation de produits représentent une grande valeur ajoutée pour leur chaîne de distribution ainsi qu’une part grandissante de leurs activités économiques.
Relativement à l’accès des Européens aux marchés publics canadiens, le Canada créera un site Web unique pour la passation électronique de marchés publics combinant les renseignements relatifs à l'ensemble des appels d'offres et l'accès aux marchés publics à tous les niveaux de pouvoir. Durant les négociations, les Européens avaient particulièrement insisté sur l’importance d’assurer la loyauté dans la concurrence et l’absence de discrimination vis-à-vis des soumissionnaires européens, dans la mesure où les Européens entendaient ouvrir aux Canadiens le marché public le plus important de la planète évalué à plus de 1700 milliards $ par année. Par conséquent, tous les niveaux de pouvoir infranationaux du Canada se sont engagés à ouvrir, de manière bilatérale, leurs marchés publics. Les entreprises canadiennes ont toujours été conscientes de l’intérêt de participer aux marchés publics offerts en Europe, ces marchés représentant souvent des enjeux considérables et constituant des marchés largement inexploités jusqu’ici par ces mêmes entreprises.
Le corollaire de l’augmentation des échanges est la nécessité de permettre un déplacement temporaire du personnel d'entreprises canadiennes et européennes de part et d’autre de l’océan Atlantique. L'accord facilitera le déplacement temporaire du personnel des entreprises entre l'UE et le Canada. Les entreprises pourront ainsi mener plus facilement leurs activités au Canada. Certaines professions libérales bénéficieront également d'un accès facilité pour fournir temporairement des services, notamment des services-conseils dans une série de secteurs tels que l'ingénierie, la comptabilité ou l'architecture, simplifiant ainsi le respect des engagements liés au service après-vente et au suivi. Les Canadiens, pour leur part, notent qu’ils sont déjà bien positionnés en ce qui concerne le flux des services vers le marché européen, notamment dans les domaines du droit, de l’architecture et de l’ingénierie et s’attendent à ce que l’accord leur permette de renforcer encore cette position.
Concernant la reconnaissance mutuelle des qualifications, l'accord fournit un cadre en vue d'une future reconnaissance mutuelle des qualifications dans des professions telles que celles d'architecte, d'ingénieur ou d'expert-comptable. Actuellement, l'absence d'exigences cohérentes applicables aux professions libérales demeure un obstacle majeur, en particulier pour la prestation de services transfrontières. Dans ce cadre, les organisations professionnelles ou autorités compétentes de l'UE et du Canada ont à présent la possibilité de peaufiner ensemble les détails techniques de cette reconnaissance mutuelle et de les intégrer dans l'Accord. Il va sans dire que, dans ces domaines très complexes, l’entrée en vigueur risque d’être retardée.
L’investissement de part et d’autre de l’océan Atlantique représente l’un des piliers essentiels des relations économiques entre l'UE et le Canada. L'accord lèvera ainsi les obstacles à l'investissement, ou tout au moins les atténuera, à la fois sur le plan horizontal et sur le plan sectoriel, en améliorant la sécurité juridique et la
prévisibilité pour les entreprises. À la suite des modifications apportées par le traité de Lisbonne à la compétence de l'UE en matière d'investissement, la Commission a négocié des dispositions visant à protéger les
investisseurs européens au Canada, afin de leur garantir l'absence de discrimination, un traitement juste et équitable et une indemnisation appropriée en cas d'expropriation. Cela correspond aux bonnes pratiques adoptées par les États membres de l'UE dans le cadre de leurs traités bilatéraux d'investissement. Dans le même temps, les dispositions en matière de protection de l'investissement préservent totalement le droit des
parties de réglementer et de mettre en œuvre les objectifs de leur politique publique. Le renforcement des obligations en matière de protection de l'investissement sera fondé sur un mécanisme moderne et efficace de règlement des litiges entre les investisseurs et l'État. Point également sensible pour les Européens qui estimaient que l’UE pouvait sembler trop généreuse en ce qui concerne ses politiques d’investissement par comparaison avec les barrières existantes au Canada pour ce qui concerne l’accès au marché et les occasions qui s’offrent aux entreprises européennes. La « Loi sur Investissement Canada » a d’ailleurs été pointée du doigt à cet égard.
D’un autre côté, les négociateurs canadiens ont attiré l’attention sur l’importance de l’investissement « direct » dans les relations économiques entre le Canada et l’UE et sur l’intérêt qu’ils avaient à conclure un accord aidant à protéger et à promouvoir ce type d’investissements sur les territoires des deux parties.
Relativement aux droits de propriété intellectuelle, l'accord égalisera les règles du jeu applicables au Canada et à l'UE. L'accord devrait en particulier conduire à une évolution du système canadien de droits de propriété intellectuelle (« DPI ») en ce qui concerne les produits pharmaceutiques. Le chapitre comprend également des dispositions, entre autres, sur les marques, les dessins et les modèles et affiche un niveau élevé de protection des DPI. La principale pierre d’achoppement reposait sur la crainte que la meilleure protection des produits pharmaceutiques au Canada n’alourdisse sensiblement les coûts du système de santé publique canadien.
Cependant, plusieurs entreprises canadiennes de l’industrie pharmaceutique ont également souligné que l’accord devrait permettre de renforcer le régime de propriété intellectuelle concernant les recherches et découvertes liées aux sciences de la vie réalisées au Canada.
Pour ce qui est des indications géographiques, celles-ci auront un statut spécial et assureront la protection, sur le marché canadien, de plusieurs produits agricoles européens d'origine géographique spécifique, à savoir ceux couverts par une indication géographique. L'accord prévoit la possibilité d'ajouter d'autres noms de produits à la liste. En outre, certains produits bénéficiant d'indications géographiques importantes, tels que Prosciutto di Parma et Prosciutto di San Daniele, pourront enfin être commercialisés sous leur dénomination au Canada, ce qui n'était pas le cas depuis plus de 20 ans.
Les parties s’entendent finalement sur un mécanisme de règlement des litiges de dernier ressort si elles ne parviennent pas à résoudre les désaccords relatifs à l'interprétation et à la mise en œuvre des dispositions de l'accord. Ce mécanisme se fonde sur un ensemble bien précis de procédures et de délais. Si les parties ne trouvent pas d'accord au moyen de consultations formelles, elles peuvent demander la mise sur pied d'une instance d'arbitrage composée d'experts juridiques indépendants.
Les parties réaffirment leur attachement aux principes et aux objectifs de développement durable. Cela signifie que les relations commerciales et d'investissement ne doivent pas se développer aux dépens de l'environnement ou des droits sociaux et du travail, mais davantage encourager la complémentarité entre la croissance
économique, le développement social et la protection environnementale.
Conclusion
L’encre de la signature de l’entente de principe était à peine sèche qu’un vent de critiques s’est levé contre les diverses dispositions de l’accord de libre-échange.
Il importera de surmonter certaines des peurs qui, de manière révélatrice, étaient apparues lors de la réalisation progressive du marché unique européen. Qui aujourd’hui voudrait revenir en arrière à une époque où les économies européennes fragmentées se livraient une concurrence vaine et inutile à coup de dévaluations monétaires et d’entraves protectionnistes plus ou moins avérées.
Ce que l’Europe a pu réaliser « ad intra », elle peut le faire « ad extra » avec le Canada en créant l’ébauche d’un grand marché transatlantique.
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