Géographie Économie Société : Article pp.239-266 du Vol.15 n°3 (2013)

(1)

Géographie, économie, Société 15 (2013) 239-266

géographie économie société géographie économie société

Typologie socio-économique et capacité fiscalo-financière d’intercommunalités urbaines Vers une lecture d’enjeux territoriaux diversifiés Socio-economic context and tax/financial situation

of urban inter-municipalities: a typology An approach of various territorial issues

Françoise Navarre

^a

et Marie-Paule Rousseau

^b

a Institut d’Urbanisme de Paris - Lab’Urba, Université Paris-Est Créteil 61 av du Général de Gaulle – 94010 Créteil Cedex

b Lab’Urba, Université Paris-Est Marne-la-Vallée

5 boulevard Descartes - Champs-sur-Marne – 77454 Marne-la-Vallée Cedex 2

Résumé

L’étude confronte la situation socio-économique des intercommunalités urbaines avec leur situation fiscalo-financière. L’hypothèse d’une relation simple entre les deux situations ne peut être portée. Les interrelations entre richesse fiscale de l’intercommunalité et activité économique sont tempérées par la décision politique en matière d’intervention financière de l’intercommunalité. Au final, l’analyse livre une typologie socio-économique des intercommunalités urbaines fortement

« régionalisée ». Parallèlement, la typologie financière est plus incertaine dans la réalité et dans les concepts dont notamment celui, contingent, de richesse potentielle fiscale. La mise en rapport des deux classifications ouvre une série de questionnements, notamment, quant à la prise en compte des singularités territoriales par l’État.

*Adresse email : navarre@u-pec.fr, marie-paule.rousseau@univ-mlv.fr

(2)

Summary

The study focuses on socio-economic context and tax/financial situation of urban inter-municipalities. The hypothesis according to which there is a linear relation between the two situations cannot be validated. Political decisions about financial intervention of inter-municipalities play a role:

fiscal wealth is not entirely determined by economic dynamism. The analysis finally shows a typology based on socio-economic indicators which are affected by regional factors. At the same time, the typology based on financial indicators is not so strong; there are many ways to assess fiscal and financial wealth for local governments. When the two classifications are simultaneously considered, a series of questions then arises. They relate to how national policies take into account issues related to local governments’ configurations.

Mots clés : intercommunalités, finances locales, typologies territoriales.

Keywords: Inter-municipalities, local public finances, territorial typologies.

Introduction

La diffusion des intercommunalités dans les années récentes en fait des échelons de gouvernement avec lesquels il faut désormais compter. Au regard des compétences qui leur reviennent, de l’étendue de leur périmètre d’intervention, elles sont même en passe de devenir des acteurs centraux d’un nombre croissant de politiques publiques locales et tout particulièrement dans des domaines significatifs au regard du développement territorial (logement, développement économique). Leur capacité d’action repose en partie sur leur situation financière. Or, de ce point de vue, les intercommunalités sont, comme les autres niveaux de collectivités locales, immergées dans un ensemble d’incertitudes. La récente réforme de la Taxe professionnelle¹ a bouleversé en profondeur la structure de leurs ressources². Elles sont affectées par les pressions à la réduction des dépenses publiques et, de manière diverse, par le gel des dotations étatiques. À la veille de nouveaux Actes de décen- tralisation, il apparait important de considérer la situation fiscalo-financière des intercom- munalités, tout en la confrontant à la situation socio-économique propre à leur territoire.

L’hypothèse de l’existence d’un lien entre réalités socio-économiques et état des finances locales repose sur des relations complexes sur lesquelles jouent un ensemble d’éléments. Certes, la richesse fiscale des collectivités dépend largement du dynamisme économique local et des ressources des populations résidentes. Les fonctions de dépenses locales sont tributaires, entre autres, des besoins des habitants, des charges qu’ils génèrent pour la collectivité (Gilbert, Guengant, 2010). Les formes et spécialisations du déve- loppement territorial ont alors des incidences quasi directes sur les situations fiscale et financière locales. Il suffirait de connaître les premières pour en déduire les secondes. Les entreprises et les ménages sont susceptibles quant à eux d’être attirés par des collectivités

1 Projet de Loi de Finances 2010.

2 Alors qu’elle était marginale, la Taxe d’habitation (acquittée par les ménages résidents) pèse désormais globalement pour près de 37 % dans les recettes fiscales des Communautés urbaines (CU), des Communautés d’agglomération (CA) et des Syndicats d’Agglomération Nouvelle (SAN).

(3)

qui investissent pour réaliser des aménagements et accroître leurs aménités, ou encore par celles qui pratiquent de faibles taux d’imposition. Les disponibilités et politiques financières des collectivités influent ainsi à leur tour sur les modalités et dynamiques du développement territorial. Dans cette optique, schématiquement, les aspects fiscaux et financiers seraient – au moins pour partie – déterminants des devenirs territoriaux.

Par ailleurs, des caractéristiques plus techniques du système fiscalo-financier font écran à une relation simple. Ainsi par exemple, les bases d’imposition qui servent à asseoir la fiscalité locale (taxe d’habitation, taxes foncières, contribution des activités économiques) ne sont pas le strict reflet de l’importance de la valeur des biens détenus par les contribuables ou de leur richesse. Les modes d’évaluation des valeurs fiscales des constructions, des terrains… sont désormais vieillis. Les montants n’entretiennent plus grand lien avec les réalités économiques actuelles des marchés de l’immobilier. L’une des grandes critiques portées à l’encontre de la taxe professionnelle tenait précisément à son manque d’adéquation avec la valeur ajoutée produite par les activités économiques.

Le poids respectif des bases fiscales apportées respectivement par les ménages et par les entreprises est ainsi biaisé par rapport à leur importance effective. La structure des bases d’imposition n’est alors pas une illustration mécanique des spécialisations productives.

Enfin, les élus locaux disposent de marges de manœuvre fiscales. Dans certaines limites, ils peuvent moduler les taux des taxes locales. Les choix effectués modèrent ou avivent, selon les cas, les différences entre localités (Madies, Schnyder, 2005). La configuration politique locale introduit de la sorte des distances entre la réalité économique et la situation, telle qu’elle peut être appréciée, à l’aune fiscale et financière. Cette configuration, produit d’une histoire et d’une culture locale, est propre à chaque lieu. En cela, elle est à même de générer des différenciations particulières, singulières. Les grandes figures idéale-typiques des spécialisations socio-productives ne trouveraient alors pas de correspondance simple avec celles valant sur le plan fiscalo-financier. Dès lors, la question est la suivante : le sys- tème fiscal saisi par le politique appose-t-il sa marque, de façon significative, ou bien les dimensions économiques restent-elles prépondérantes ?

L’analyse apporte des éléments de réponse à ce questionnement sur la base d’une approche statistique. Pour cela, une typologie territoriale est construite dans chacun des domaines celui de l’économique et celui du fiscalo-financier. Si les deux typologies diffèrent, on peut en conclure à une certaine indifférence entre les deux registres d’analyse. Aucun (et notamment le registre économique) n’est déterminant ; une autonomisation encore intense est propre au registre fiscal et politique. Au contraire, une étroite superposition est indica- tive de la dépendance entre les deux et, finalement, de la faible incidence des médiations propres au système fiscal et de son maniement par les élus. Il est probable, compte tenu de la complexité des réalités territoriales, que les observations ne soient pas aussi tranchées : apprécier les recouvrements et les différences entre les typologies construites dans chacun des domaines sert à nourrir la formulation d’hypothèses complémentaires, touchant préci- sément aux interrelations entre ce qui relève du développement socio-économique et ce qui tient à l’édifice fiscalo-financier, l’intervention politique locale servant de médiation.

Le point suivant (section 2) situe cette analyse dans les travaux portant plus généra- lement sur les intercommunalités et sur leur capacité d’action ; il en présente les princi- paux éléments de méthode. La typologie socio-économique (section 3) puis la typologie fiscalo-financière (section 4) sont ensuite présentées. L’une et l’autre constituent un résul-

(4)

tat « secondaire » de l’analyse mais cependant inédit à cette échelle d’analyse et pour le corpus de territoires retenu (les intercommunalités urbaines, voir encadré méthodologique infra). La mise en correspondance des regroupements (section 5) révèle quelques tendances d’association entre l’économique et le fiscalo-financier et aussi, par défaut, des divergences.

2. L’intercommunalité interrogée sur divers plans

L’exploration effectuée se situe dans la lignée des travaux géographiques³ visant à rechercher des configurations socio-économiques types, permettant à la fois une des- cription globale des situations territoriales et une mise en exergue des différenciations les plus fortes. Si maintes études et recherches se fixent cet objectif⁴, peu prennent les périmètres intercommunaux comme objets d’observation. Conjointement, peu d’entre eux intègrent des indicateurs portant sur les capacités d’action des collectivités territoriales et, singulièrement, sur leur situation financière. Tout en se différenciant des travaux et recherches existants, comment se saisir de leurs enseignements pour construire un positionnement cohérent ?

2.1. L’intercommunalité et ses capacités d’action

Bien que de génération récente, les intercommunalités de projet ont donné lieu à de nombreux travaux, émargeant à différents registres. Certains visent à évaluer la capacité d’action de ces institutions. Des juristes, et surtout des politologues, partagent le constat de la relative faiblesse du fait intercommunal. Les EPCI (Établissements Publics de Coopération Intercommunale), contrairement aux apparences, n’auraient fait que renforcer le pouvoir des maires (Guéranger, Desage, 2011). Les capacités d’action dépendraient des figures politiques locales, des espaces de négociation qui se construisent dans chaque configuration. Toutes les compétences ne donnent pas lieu à une mutualisation semblable⁵, valant pour toutes les inter- communalités. Ces dernières ne possèdent alors pas autant de substance qu’on le prétend couramment. Qui plus est, les questions financières feraient l’objet d’une attention soutenue lors de l’étape de constitution de l’EPCI, quand se produisent des partages de compétences, de charges et corrélativement, de moyens. Par la suite, elles ne donneraient plus guère lieu, localement, à des questionnements (Benchendikh et al., 2011). Les moyens financiers de l’inter- communalité, s’ils importent, constitueraient une donnée, un contexte avec lequel il faudrait compter. Ils ne seraient pas voués à figurer au centre des analyses.

D’autres politologues, à l’inverse, montrent que, à la différence des discours ambiants

3 Tels celui de Limouzin P., 1998, « L’intercommunalité : une nouvelle territorialité », Annales de Géographie 107 (559), 59-83 (même si ce dernier se place largement du point de vue communal pour "expliciter" la constitution des intercommunalités).

4 L’Insee, au niveau national et dans ses Directions régionales, publie régulièrement des études contenant des typologies territoriales au regard d’une thématique donnée : système productif, emploi (Basso, Caudron, 2006 par exemple), revenus, démographie, etc. Les données statistiques sont par ailleurs disponibles, ou peuvent être regroupées pour les Aires et Unités urbaines, les bassins de vie, les zones d’emploi, etc., formalisés par l’Insee.

Les typologies tendent alors à être établies pour ces mailles géographiques, soit par pragmatisme, soit par recon- naissance de leur pertinence fonctionnelle.

5 Qu’elles soient perçues plutôt comme une richesse/un aspect positif (comme le tourisme…) ou une contrainte/un aspect plutôt négatif (comme les politiques de logement social…).

(5)

sur le chaos, la fragmentation institutionnelle, le chevauchement des compétences…, des visions collectives ont vu le jour autour d’institutions – dont les intercommunalités – jouant un rôle fédérateur et condensant de véritables potentiels d’action, surtout au niveau des villes et des grandes villes (Pinson, 2011). L’objet « intercommunalité » revêt alors pleinement sens et requiert, en tant que tel, analyse.

Élus et techniciens jouent des rôles complémentaires pour faire émerger les scènes politiques de la gestion urbaine et, en particulier, pour donner corps à l’intercommunalité.

Les cadres territoriaux seraient, selon les sociologues de l’action publique, de véritables

« entrepreneurs » territoriaux contribuant à promouvoir les coopérations institutionnelles (Arab, Lefeuvre, 2011). Ces managers institutionnels mobiliseraient leurs ressources per- sonnelles pour déployer les stratégies adéquates et pour « construire leur propre position en même temps que leurs contextes d’action » (Lefeuvre, 2012). Ces contextes demeureraient alors largement singuliers ; ils échapperaient à toute velléité généralisatrice. Les ressorts de l’action se situant entre le politique et le technique, les moyens financiers ne constitueraient pas un thème central de l’explicitation, ni même un fait constituant ou structurant.

Pourtant, les études portant sur le Pays de Rennes (Lares, Crem, Audiar, 2005) mettent en évidence que, à la faveur d’un contexte économique dynamique et d’un portage politique affirmé, la mutualisation de la fiscalité locale sur les activités a servi l’aménagement du territoire rennais. Elle a contribué à la réduction des inégalités intra-communautaires, favorisant en retour une intégration croissante. Simultanément, Rennes Métropole en a été renforcée, allant in fine jusqu’à dépasser le régime fiscal initial afin de dégager des ressources suff- isantes pour la réalisation des investissements nécessaires au développement métropolitain.

Système fiscalo-financier, positionnement institutionnel, et réalité de l’intercommunalité entretiendraient alors d’étroites relations d’interdépendance. D’autres études (dont Cordier, Driant, Guelton, Le Hervet, Navarre, Rousseau, 2010) soulignent la mobilisation effective des communautés pour la construction de politiques conduites en propre. Le parti est alors pris de se ranger du côté de ceux admettant la réalité de l’intercommunalité, de son potentiel d’action, de sa possible mobilisation financière en lien avec les faits territoriaux.

2.2. L’étude des associations, entre situation socio-économique et situation financière Les processus de constitution des intercommunalités ont été examinés (Estèbe, Talandier, 2005) en tenant compte des revenus des populations regroupées et du potentiel fiscal des communes-membres. Les observations et analyses conduisent à déli- miter trois groupes d’EPCI, fondés sur des modes d’association différents et à prendre acte d’une plus ou moins grande diversité de leur composition. Les EPCI au centre des Aires Urbaines seraient ainsi plutôt « hétérogames », en réunissant des communes aux ressources (fiscales et sociales) diverses. En périphérie prévaudraient plutôt des EPCI

« endogames », homogènes du point de vue de leurs caractéristiques sociales et fiscales.

Dans l’entre deux, l’on trouverait des EPCI composés de communes avec des populations à revenus élevés et des potentiels fiscaux faibles, ou inversement. Une typologie des intercommunalités en construction est de la sorte dressée, éclairant et réduisant la diversité. Des aspects sociaux et fiscaux, définissant les configurations de chaque inter- communalité, sont pris en considération. Les interrelations entre les deux domaines sont cependant peu ou pas interrogées.

(6)

D’autres approches, au contraire, prennent résolument le parti d’intégrer les caractéris- tiques démographiques et socio-économiques (et aussi spatiales, géographiques) des collec- tivités en vue d’estimer par exemple leur fonction de dépenses (Gilbert, Guengant, 2004).

La démarche et la méthodologie adoptées visent précisément à apprécier l’incidence des éléments descriptifs des contextes retenus sur les dépenses et à aboutir à une hiérarchisation de leur impact. Elles soulignent par exemple l’importance décisive de la population, son rôle dans les différenciations financières entre localités. Faudrait-il alors retenir uniquement cette variable, en tant que descripteur des communes, tant son poids est marquant, simpli- fiant ainsi de façon radicale la démarche méthodologique à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs escomptés⁶ ? Assurément non. Il est bien d’autres facteurs, propres aux espaces aménagés – telles les densités (Guengant, Josselin, Rocaboy, 1995), la position plus ou moins centrale des localités (Conjuguer, 2006), etc⁷– à même de fonder des différences et des similitudes entre collectivités, qu’il s’agisse de communes ou d’intercommunalités.

Finalement, l’on retient, avec les auteurs mentionnés, que non seulement des liens existent entre contextes locaux et situation financière des collectivités mais encore que ces liens peuvent être qualifiés, et même quantifiés. La modélisation opérée dans ces approches, au service d’une visée cognitive et analytique, opère par restrictions. Les modèles, aussi sophistiqués soient-ils, ne peuvent en effet intégrer tous les descripteurs des réalités locales, qu’elles soient socio-économiques, fiscales ou financières. L’un des défis à relever consiste, sur le plan méthodologique, à choisir des indicateurs pertinents qui, tout en passant par des simplifications, indispensables, ménagent l’épaisseur des réa- lités territoriales. Choisir des modes de traitements à même de révéler les interrelations entre les différentes facettes des réalités est un deuxième défi (on ne peut par exemple s’en tenir à des dimensions économiques du développement et ne pas intégrer ses dimensions sociales, et les liens entre les deux aspects – cf. infra). Ces orientations ont guidé les choix méthodologiques effectués (cf. encadré ci-dessous).

Encadré méthodologique

L’analyse est délibérément restreinte aux intercommunalités urbaines identifiées par leur statut juridique, à savoir les Communautés Urbaines (CU), les Communautés d’Agglomération (CA) et les Syndicats d’Agglomération Nouvelle (SAN)⁸. Ces intercommunalités abritent une part substantielle de la population dite regroupée.

Elles effectuent une part notoire, et croissante, des dépenses et des investissements consentis par le bloc local⁹. Les dépenses des intercommunalités dites urbaines repré-

6 En l’occurrence, l’évaluation des effets péréquateurs des concours financiers attribués par l’État aux collectivités.

7 Voire leur nom, révélateur en soi d’un projet politique. Cf. Bailly G., « Nommer les espaces de coopération intercommunale », L’Espace Politique [En ligne], 5 | 2008-2, mis en ligne le 17 décembre 2008, consulté le 25 avril 2012. URL : http://espacepolitique.revues.org/index317.html

8 On dénombre 194 intercommunalités au 01/01/2010. Ont été exclus de l’analyse 10 EPCI (tels le SAN Val d’Europe) présentant à un titre ou à un autre de trop fortes spécificités ou pour lesquels l’ensemble des données requises n’était pas disponible.

9 Les dépenses des groupements à fiscalité propre s’élevaient, en 2010, à environ 27 Md€, celles du bloc local à près de 118 Md€. Les groupements effectuaient 25 % des dépenses d’investissement du bloc local (Observa- toire des Finances Locales, 2011, Les finances des collectivités locales en 2011 - État des lieux, DGCL, 203 p.).

(7)

sentent en outre environ deux tiers de celles des groupements à fiscalité propre¹⁰. Elles condensent ainsi l’essentiel des enjeux. Faute d’accès aux données financières et fiscales les concernant, les Communautés de communes, dont certaines ont un caractère indéniablement urbain, n’ont pu être intégrées.

Le portrait socio-économique et le portrait fiscalo-financier sont dessinés par le biais d’analyses multidimensionnelles (Analyses en Composantes Principales ACP, Classifications Ascendantes Hiérarchiques CAH)¹¹. Les méthodes mobilisées sont particulièrement adaptées pour traiter un volume élevé de données (les informations d’ordre socio-économique ou fiscalo-financier retenues), pour un grand nombre d’objets statistiques (toutes les intercommunalités urbaines). Elles servent à faire apparaître les dimensions structurantes des diversités locales (c’est-à-dire les combinaisons de variables statistiques qui les fondent), pour recomposer les objets en sous-ensembles cohérents et homogènes, sans a priori déterministe. Deux éléments essentiels guident la démarche :

(i) Des batteries larges et diversifiées d’indicateurs sont mobilisées pour rendre compte de la multi-dimensionnalité des réalités territoriales (Tableau 1). Elles regroupent des traits reconnus comme significatifs relevés dans la littérature (cf. supra), et d’autres tenus comme descriptifs des contextes territoriaux et de leurs particularités. La situation socio- économique est ainsi appréhendée selon trois séries d’indicateurs, représentant diverses dimensions du développement territorial et renvoyant respectivement :

-à la compétitivité économique, c’est-à-dire la capacité d’un territoire à se dévelop- per, de façon soutenue ou durable, en mobilisant ses avantages comparatifs par rapport à d’autres¹². Les indicateurs représentatifs (Tableau 1) rendent à la fois compte d’une dynamique, de ce qui peut fonder les spécialisations productives d’un territoire (industriel/services) ou a contrario, de ce qui indique leur moindre présence (secteurs fragiles) ;

-à l’attractivité. Celle-ci est habituellement entendue comme la capacité d’un territoire à attirer des entreprises et des emplois, et aussi des populations et leurs revenus¹³. On considère plutôt cette dimension sous son versant démo- graphique sachant que généralement les ménages se déplacent vers les lieux où sont implantées les entreprises, et inversement¹⁴. Le solde migratoire apparent est de ce fait représentatif de cette capacité à attirer. Le taux de résidences secondaires rend compte du potentiel et de l’attractivité touristique : les tou-

10 DGCL, 2010, Les finances des groupements de communes à fiscalité propre en 2010, disponible à l’adresse http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/sections/a_votre_service/statistiques/budgets_locaux/finances_des_groupem/

copy_of_les_tableaux___les/view, consulté le 02/02/13

11 L’encadré méthodologique fournit quelques précisions quant aux principes de ces méthodes.

12 Mulkay M., 2006, La compétitivité d’un territoire, Document pour le colloque du CRIES, 9 et 10 octobre 2006, 4 p. ; Madiès T., Prager J. C., 2008, Innovation et compétitivité des régions, Rapport pour le CAE, éd. La Documentation française, 393 p.

13 Labosse L. , 2010, « Attractivité des territoires : 14 types de zones d’emploi », La France et ses régions - Insee Références, édition 2010, pp. 41-51

14 Il est délicat d’appréhender les mutations d’entreprises si parallèlement on ne tient pas en considération leur durée de vie sur place.

(8)

ristes, les populations présentes effectuent des dépenses favorables au dévelop- pement local¹⁵ ;

-au développement social. La croissance (économique) n’est pas assimilable au développement (Davezies, 2008). Un territoire se développe si la richesse produite ou captée localement bénéficie aux populations résidentes. Le revenu des populations est alors une façon de rendre compte de ces « bénéfices ». L’intégration (ou non) des habitants au marché local de l’emploi, et notamment celle des actifs les plus âgés, fragilisés dans le contexte actuel, témoigne du fait que ces résidents contribuent à la croissance et sont en position d’en bénéficier. À l’inverse, la part de jeunes sans formation ou diplôme est signe d’une fragilité sous-jacente, d’un éloignement tant par rapport à la croissance qu’au développement. Renforçant ces dimensions sociales, le taux de participation aux élections municipales est un signe d’ancrage, d’attachement au territoire et d’intérêt pour son devenir.

La situation fiscalo-financière est entendue en termes de potentialités (les richesses disponibles) et aussi selon leur mobilisation effective et de leurs usages, sur fond de choix politiques locaux. On retient des indicateurs :

-de la richesse (fiscale) territoriale. Le potentiel fiscal ou financier représente globalement ce que l’EPCI ou le territoire percevrait comme ressources (essentiellement fiscales), en faisant abstraction des choix locaux en termes de pression fiscale. Il rend compte de la plus ou moins grande abondance de bases, taxables. Toutes choses égales par ailleurs, plus le potentiel est élevé, plus le territoire dispose de ressources mobilisables pour des actions publiques locales. Le potentiel figure ainsi une capacité potentielle d’action ; -de la santé financière. Si la communauté est déjà très endettée, si ses dépenses obli-

gatoires (notamment de personnel) sont fortes, elle dispose de faibles latitudes pour engager de nouvelles actions. Ses marges de manœuvre fiscales sont d’autant plus réduites que ses taux actuels d’imposition sont élevés, ce que révèle l’importance du coefficient de mobilisation du potentiel fiscal¹⁶. Le coefficient d’autofinancement est quant à lui significatif des facultés de la communauté à dégager des fonds pour réaliser de nouveaux investissements, et à s’abstraire des charges relevant de son fonctionnement courant. Les indicateurs retenus sont ainsi représentatifs de la marge de manœuvre de l’intercommunalité, de sa « santé », de ses possibilités de mobiliser effectivement des fonds pouvant bénéficier au développement, à même de créer des conditions favorables à son émergence, ou de conforter son attractivité ;

-de l’intégration communautaire. Le coefficient d’intégration fiscale est une mesure de la part relative des ressources perçues par la Communauté et qu’elle conserve pour ses propres actions, comparativement aux ressources prélevées au sein de l’ensemble du territoire (par la Communauté et ses communes-membres). Un coefficient faible signifie que l’intercommunalité sert essentiellement de chambre de reversement ; elle n’a pas besoin de fonds élevés pour assurer les charges qui lui reviennent. On peut alors présumer qu’un petit nombre de compétences lui a été

15 Terrier C., 2009, Distinguer la population présente de la population résidente, Courrier des statistiques, 128, 63-70

16 Ces indicateurs sont retenus par les services ministériels déconcentrés (Finances et/ou Budget, Intérieur) pour proposer aux collectivités, lorsqu’une dégradation est constatée, des mesures préventives destinées à éviter des difficultés ultérieures.

(9)

transféré. Elle posséderait alors peu de substance et ne jouerait pas réellement le rôle qui devrait être le sien, à savoir celui d’une intercommunalité de projet. Le coefficient d’intégration fiscale est ainsi considéré comme illustratif – à sa façon – de la force du fait intercommunal.

(ii) Les indicateurs sont construits sur la base des données portant sur les années les plus récentes et, le cas échéant, sur les dynamiques de la dernière décennie.

Tableau 1 : descriptif des indicateurs (socio-économiques, financiers et fiscaux) retenus

Indicateur Dates/périodes Source

Compétitivité

Taux d’évolution de l’emploi total 1999-2007 Insee

Part relative de l’emploi non présentiel (dit productif) 2007 Insee

Part de l’emploi dans les secteurs « fragiles » 2007 Unedic

Part de l’emploi cadres des fonctions métropolitaines (cfm) 2007 Insee Attractivité

Solde migratoire apparent 1999-2007 Insee (recensement)

Taux de résidences secondaires 2007 Insee (recensement)

Développement social

Part des 15-24 ans sans diplômes et non scolarisés 2007 Insee (recensement)

Taux d’activité des 55-65 ans 2007 Insee

Taux de chômage localisé 2007 Insee (enquête emploi en continu)

Revenu médian par unité de consommation 2008 Insee-DGFiP Revenus fiscaux localisés

Taux de participation aux élections municipales (1er tour) 2008 Ministère de l’Intérieur

Richesse fiscale

Potentiel fiscal EPCI/hab 2010

Calculs établis à partir des simulations réforme fiscale

Ministère de l’intérieur

Potentiel fiscal territoire/hab 2010

Potentiel financier EPCI/hab 2010

Santé financière

Coefficient de mobilisation du potentiel fiscal 2010

Coefficient d’autofinancement 2008

Données fournies par des EPCI

Coefficient de rigidité 2008

Encours dette/capacité d’autofinancement 2008

Intégration communautaire

Dépenses EPCI/dépenses EPCI+communes 2007/2008 Données fournies par des EPCI ou collectées sur les sites DGCL et DGFiP

Coefficient d’intégration fiscale 2008

(10)

Population 2007 DGCL, Banatic

Nombre d’EPCI 2010 DGCL, Banatic

Note : Les sources mobilisées sont hétérogènes. Celles émanant de l’Insee, de la DGCL… présentent une fiabilité certaine. D’autres, publiées à l’issue d’enquêtes auprès des collectivités, sont plus incertaines. Les réti- cences des Ministères concernés par les finances des collectivités à diffuser les informations qu’ils détiennent (ou le choix de ne le faire qu’à un coût prohibitif) conduisent à des combinaisons pragmatiques.

3. Les modèles-types des EPCI sous l’angle socio-économique : la prégnance des effets macro et régionaux

L’analyse (ACP) fait apparaitre des traits distinctifs essentiels. Une nette polarisation¹⁷ oppose deux types d’EPCI bien différenciés. Pour l’un, aisance (des résidents) et activité inclusive (favorable aux jeunes et aux 55-65 ans) vont de pair. À l’opposé, pour l’autre type, le manque d’intégration (notamment pour les jeunes et par l’emploi) est flagrant. De façon indépendante¹⁸, l’opposition mentionnée est nuancée. Qu’ils soient en position plus ou moins favorable au regard de l’aisance ou de l’inclusion, les territoires communautaires se différen- cient selon leur attractivité (selon l’acception retenue - cf. supra). Les traits mentionnés, et leurs gradations, s’associent, donnant lieu à la formalisation de « modèles-types » et servant à former les contours de 6 groupes de ressemblance¹⁹ au sein desquels se répartit l’ensemble des Communautés (Tableau 2). La dénomination des groupes est choisie de façon à résumer leurs traits les plus significatifs. La Carte 1 figure la distribution spatiale des groupes.

Carte 1 : typologie socio-économique, distribution spatiale

17 Dite de 1er ordre ou facteur 1 de l’ACP.

18 Et touchant alors les uns comme les autres ; elle apparaît comme étant de 2^nd ordre, et sur l’axe 2 de l’ACP.

19 Le nombre des groupes identifiés est variable selon les classifications, les objets et variables statistiques mobilisés. Il est déterminé de façon à garantir une différenciation et une lisibilité optimales (la différenciation des groupes croît avec leur nombre).

zoom Ile-de-France

Source : d’après les calculs des auteurs

(11)

Globalement, tout se passe comme si une diagonale allant de la pointe bretonne à l’extrême sud-est partitionnait le territoire. Au nord et à l’est (et mise à part l’Ile-de-France, spécifique) prédomineraient des modes de développement hérités du passé, produits de sédimentations historiques. Au sud et à l’ouest, l’on retrouverait des modèles plus axés sur des dynamiques des dernières décennies, rompant pour partie avec des logiques strictement productives. La carte illustre par ailleurs des discontinuités, les proximités statistiques²⁰ n’allant pas systéma- tiquement de pair avec des proximités spatiales. Au sein d’une même région (en Bretagne par exemple), pratiquement tous les modèles repérés coexistent. Les continuités spatiales prédo- minent cependant. L’essentiel des EPCI du littoral atlantique et de la bordure méditerranéenne appartient ainsi à un même modèle (celui de la dynamique de l’emploi et de l’attractivité – cf.

infra). À l’opposé, à la périphérie et au nord de l’Ile-de-France, la majorité des intercommu- nalités sont atteintes par la crise économique et sociale. Au-delà, chacun des modèles, et ses spécificités, mérite d’être décrit et spécifié. Les modèles possèdent, deux à deux, des traits communs : ils s’ordonnent autour de trois grandes figures majeures.

Tableau 2 : répartition des EPCI par modèle-type socio-économique

Modèles-types socio-

économiques EPCI Figure-type/

Exemples Parmi les traits essentiels Nbe Structure

Productifs

Productivo- métropolitains

(1) 19 10 %

CU de Bordeaux, CA de Rennes,

CA de Sophia Antipolis

Métropoles secondaires à emploi productif

spécialisé

Attractivité variable

Productivo- résidentiels peu

attractifs (2) 32 17 %

CU du Grand Nancy, CA de Besançon, CU de Brest, CA de

Strasbourg

Structure économique plutôt

équilibrée

Peu attractifs dans l’ensemble

Industriels

Crise éco. et

sociale (3) 36 20 %

CA de Charleville – Mézières Cœur

d’Ardennes, CA de Lens-Liévin

Emplois souvent fragiles. ; taux de chômage élevé, faible intégration

des jeunes

Revenus largement en dessous des moyennes

Devenir

incertain (4) 30 16 %

CA Chalon – Val de Bourgogne,

CA de Laval, CA Belfortaine

Indicateurs sociaux

plutôt « bons » Attractivité faible 

Attractifs et dynamiques

« Bien vivre »

(5) 59 33 % CA de Saint Malo

Agglomération, CA du Grand Dijon

Emploi dynamique, modèle économique

équilibré

Attractivité certaine coexistant

avec un ancrage territorial

Touristiques difficultés

sociales (6) 8 4 % CA Royan

Atlantique

Vocation touristique affirmée – emploi

présentiel dynamique – chômage élevé

Attractivité particulièrement

forte – revenus faibles – fragilisation

Ensemble des EPCI 184 100 %

20 Conduisant à l’appartenance à un même groupe ou modèle de ressemblance.

(12)

a – Les communautés des modèles dits « productifs » ont en commun le fait d’être des lieux d’activités (avec des spécialisations plus ou moins fortes). Le taux d’activité des 55-65 ans est important. Les revenus sont plutôt élevés, révélant une forme d’aisance sociale. Les territoires communautaires attirent peu, de façon générale, de nouvelles populations ou des tou- ristes. Parmi les modèles repérés, ce dernier est le moins représenté (27 % des Communautés étudiées et renseignées). De façon plus précise, au sein de ce groupe, on distingue :

-(1) Le « modèle productivo-métropolitain » (19 EPCI), dont une figure-type serait la CA de Cergy-Pontoise ou encore la CA de Sophia-Antipolis. Le sous-groupe rassemble les EPCI franciliens, les grandes métropoles ainsi que des agglomérations de taille secondaire ayant misé sur des activités productives à haute qualification. Certaines Communautés du sous-groupe sont peu attractives, sur le plan démographique. On peut voir là un effet de leur spécialisation, ou des désajustements entre fonctionnement des marchés de l’emploi et du logement (en Ile-de-France par exemple).

-(2) Le « modèle productivo-résidentiel – peu attractif » (32 EPCI), dont une figure-type serait la CU du Grand Nancy. Le sous-groupe compte des Communautés peuplées, des EPCI franciliens souvent situés en Grande couronne²¹, et également des Communautés dispersées dans l’ensemble du territoire, notamment dans l’Ouest. La structure économique est équilibrée, du fait d’une forte²² présence simultanée des emplois dits présentiels, des fonctions désignées comme métropolitaines, et encore du secteur de l’économie de la connaissance. Certains EPCI présentent un solde migratoire négatif, témoignant d’une faible attractivité.

b – Les modèles industriels et, à des degrés divers, les territoires en déclin ou fragiles Ce groupe représente un modèle répandu (36 % des EPCI retenus et renseignés).

L’essentiel des Communautés concernées se situe au nord et à l’est, dans les franges inté- rieures du territoire. Le groupe se subdivise en deux sous-ensembles, aux profils nuancés :

-(3) Le « modèle de la crise économique et sociale » (36 EPCI), dont une figure-type serait la CA de Charleville – Mézières Cœur d’Ardennes. Les difficultés économiques et sociales sont certaines pour ces Communautés situées dans d’anciens bassins industriels ou territoires productifs ou bien dans des zones urbanisées – franciliennes principalement – où la situation (en termes d’emploi, de logement…) est tendue.

Des emplois sont présents mais leur nombre évolue peu. Ils sont par ailleurs souvent fragiles. L’importance du taux de chômage, la faiblesse de l’intégration des jeunes tendraient à montrer que l’offre de travail est en désajustement avec la demande locale. Les revenus sont largement en dessous des moyennes. Une situation de crise semble pratiquement installée²³.

-(4) Le groupe dit « ancien modèle productif au devenir incertain » (30 EPCI), dont une figure-type serait la CA Chalon – Val de Bourgogne. Les Communautés en question sont plus particulièrement présentes dans les parties centrales et les zones traditionnelles d’activités, dans les anciens territoires productifs.

21 Et hors ceux du sud-ouest francilien attachés à la classe précédente.

22 Plus forte qu’en moyenne.

23 Les études dédiées (Davezies, 2010) montrent que les territoires industriels, déjà fragilisés, et auxquels s’apparentent plusieurs de ceux du modèle décrit, ont été plus particulièrement atteints par les récentes diffi- cultés économiques d’ensemble.

(13)

Les indicateurs sociaux (taux de chômage, revenu des ménages…) sont plutôt

« bons ». Les jeunes tendent cependant à être exclus (du domaine scolaire, de celui de l’emploi). Les soldes migratoires sont négatifs. Le déclin est amorcé, le manque d’attractivité est flagrant. On peut s’interroger sur le devenir de ces territoires, dans un contexte d’incertitude, quand ils ne parviennent pas à l’heure actuelle à mainte- nir ou à renouveler leurs potentialités.

c – Les modèles des territoires attractifs et/ou dynamiques

Ces modèles sont bien présents (36 % des EPCI retenus et renseignés). Les Communautés s’apparentant à ces modèles, à la fois nombreuses et peuplées, appartiennent en fait à deux sous-ensembles distincts :

-(5) Le « modèle fondé sur le dynamisme de l’emploi et l’attractivité » ou bien dit encore celui du « bien vivre » (59 EPCI), particulièrement bien représenté.

Une figure-type serait la CA de Saint-Malo Agglomération. Les Communautés concernées sont principalement situées dans l’ouest ainsi que dans le sud de la France. L’héliotropisme et les aménités confèrent à ces territoires une attracti- vité certaine. Les dynamiques de l’emploi vont de pair, conduisant à l’établisse- ment d’un modèle économique équilibré. Le tourisme n’est pas dominant, même si le parc de résidences secondaires est, proportionnellement, bien représenté.

L’intégration locale et l’ancrage territorial demeurent marqués²⁴.

-(6) Le « modèle touristique et des difficultés sociales » (8 EPCI), dont une figure-type serait la CA Royan Atlantique. Par rapport aux autres groupes, les Communautés en question, par ailleurs peu nombreuses, abritent actuellement une part relativement faible de ménages résidents à demeure. Leur attractivité est par- ticulièrement forte, au point de risquer de bouleverser la nature de leur peuplement.

Situées à l’ouest comme au sud, leur vocation touristique est reconnue.

L’emploi est dynamique. La situation est favorable au secteur présentiel. En lien, le taux de chômage est plutôt élevé, les revenus plutôt faibles. Poussant jusqu’à son terme la logique de l’économie présentielle, le modèle conduit à l’éviction d’activités traditionnelles et/ou à haute qualification. Il engendre une fragilisation sociale. Tout en étant dynamique et générateur de ressources, le mode de dévelop- pement, fortement spécialisé, ne bénéficie apparemment pas à toute la population locale. L’expansion (exogène) s’accompagne alors d’une tension interne, et notamment sur le marché de l’emploi des jeunes.

Des modèles repérés s’excluent ou au contraire, se situent dans des inter- dépendances. Les Communautés référées au « modèle productivo-métropolitain » s’insèrent ainsi dans le sillage des grandes capitales régionales, révélant de la sorte des formes de complémentarités spatiales et fonctionnelles et de liens historiques.

Si l’on fait abstraction d’une certaine dispersion, encore mineure, la répartition spatiale des groupes est largement conforme aux dynamiques de développement, d’aménagement et d’urbanisation du territoire.

24 Les taux de participation aux élections municipales sont ainsi par exemple élevés.

(14)

Les représentations du développement auxquelles on parvient, en se fondant sur les périmètres des intercommunalités, sont largement semblables à celles obtenues en se basant sur d’autres mailles territoriales (les zones d’emploi par exemple), sur d’autres indicateurs et modes d’analyse (Davezies, 2010). Les partitions du territoire national per- sistent, et ressurgissent indépendamment du protocole mis en oeuvre. Ceci témoigne de leur réalité intangible, de leur robustesse. Les figures du développement et de l’aména- gement s’imposent et dessinent des sous-ensembles régionaux, aux contours largement stabilisés. Les tendances de fond ont pour effet de lisser, dans une large mesure, les spé- cificités micro-territoriales. Au-delà de la révélation de ces mêmes tendances, le fait de reconstituer ces figures d’ensemble à partir de la maille intercommunale comporte une valeur ajoutée, dans l’évaluation de la réalité politique des Communautés. Les ensembles intercommunaux sont en effet fréquemment tenus comme hétérogènes²⁵. Leur constitution et juxtaposition ne réduiraient que très partiellement la fragmentation allant de pair avec l’émiettement communal. Parallèlement, les initiatives en matière de développement seraient propres à chaque intercommunalité, la plaçant dans des positions de concurrence vis-à-vis de ses pairs. Telles sont des critiques, récurrentes, fréquemment adressées aux intercommunalités. Les résultats et les représentations cartographiques auxquels on parvient montrent que les actions intercommunales ne brouillent pas les limites et la consistance des ensembles régionaux partageant des modes semblables de développement. Elles ne gomment pas, ou à la marge, les effets des tendances macro et régionales qui apposent leurs marques. Elles ne modifient pas substantiellement les modèles hérités du passé (les anciens bassins industriels demeurent nettement marqués) ou ceux qui se confortent avec les tendances actuelles (l’essor des métropoles, celui des secteurs touristiques…). Les instruments et moyens dont disposent les Communautés ne sont pas suffisants pour aller, si besoin est, à l’encontre des tendances structurelles qui se jouent à d’autres échelles et passent par d’autres modes de régulation. Leurs politiques, en cours de construction, auraient alors plutôt vocation à accompagner les dynamiques en marche que de les inflé- chir. L’intercommunalité, en tant que nouvel échelon politique et institutionnel, n’est pas, comparativement aux tendances économiques structurelles, vecteur d’un accroissement du manque de cohésion territoriale²⁶.

4. Les modèles-types des EPCI sous l’angle fiscalo-financier : entre intégration et richesse, des situations nuancées

Le coefficient d’intégration fiscale joue comme premier facteur (reconnu à l’issue de l’analyse ACP), dans la structuration d’ensemble des figures communautaires. De façon indépendante, la richesse fiscale locale intervient comme facteur de second ordre²⁷ dans la différenciation. Au terme de l’analyse, il apparaît nettement que la force du fait intercommunal n’entretient pas de lien systématique avec le niveau de richesse fiscale. Autrement dit, intégration et richesse, à même de conférer une forme de robustesse à l’intercommunalité, en ce qu’elles figurent une réalité et une capa-

25 L’endogamie n’est pas la figure qui prédomine, lors de la constitution des EPCI (cf. supra).

26 À l’échelle où on l’apprécie ici.

27 Facteur 2 de l’analyse ACP.

(15)

cité potentielle d’action, ne sont pas systématiquement associées ni dissociées. On peut d’ores et déjà en conclure que l’abondance des ressources potentielles, ou leur manque, ne joue pas comme un déterminant univoque de la tendance à la mutualisation et au renforcement de l’institution communautaire. On ne se regroupe pas systématiquement pour mettre en commun de la richesse ou de la pauvreté (fiscale).

À l’inverse, la force du fait intercommunal ne joue pas, de façon mécanique, un rôle bénéfique (ou négatif) sur la richesse fiscale de la Communauté et de ses communes- membres. La congruence entre intégration et richesse (ou leurs opposés) n’est obser- vable que dans un nombre limité de configurations.

Les traits financiers et leurs gradations, au regard des variables retenues (Tableau 1), s’associent, donnant forme à des groupes de ressemblance au sein desquels se distribue l’ensemble des Communautés. La Carte 2 fournit une illustration de leur répartition spatiale, et surtout de leur dispersion. À la différence de ce qui prévaut en matière de caté- gorisation socio-économique (cf. supra), les continuités spatiales sont peu fréquentes.

Globalement, il n’existe pas de modèle financier territorialisé. La diversité est de règle : des Communautés voisines appartiennent généralement à des groupes différents. Les choix politiques locaux, en dépenses comme en modes de financement, les partages de compé- tences, la plus ou moins grande dotation en bases fiscales, la taille des Communautés…

conduisent à la formation de configurations particulières que la proximité affecte peu.

Les fragmentations intra-métropolitaines aboutissent à une différenciation financière des EPCI²⁸. Les systèmes fiscaux et financiers, dans leur logique propre, dans leur sensibilité partielle aux dynamiques économiques (cf. supra) apposent effectivement leurs marques, leurs lissages et différenciations. Les dynamiques intercommunales et les maturations

28 À Toulouse, par exemple, la Communauté urbaine peu « intégrée » mais riche côtoie la CA du Muretain aux ressources modestes mais moins transférées aux communes et celle du SICOVAL, qui allie richesse et intégration.

Carte 2 : typologie financière, distribution spatiale zoom Ile-de-France

Source : d’après les calculs des auteurs

(16)

successives, entre velléités locales et incitations financières, imposent en outre des trajec- toires territoriales particulières.

Les traits essentiels des groupes et leur importance sont soulignés dans le Tableau 3.

Deux des groupes (a et d) possèdent des spécificités suffisamment marquées pour qu’on ne puisse les assimiler à d’autres. Quatre groupes se fédèrent autour de deux grandes lignes, essentiellement différenciables en termes de niveaux de richesse.

Les groupes – ou modèles – et sous-groupes identifiés peuvent être caractérisés comme suit.

a - Le « modèle de l’intégration » (24 EPCI), dont une figure-type serait la CA de La Rochelle. Le modèle n’est pas très fréquent (il concerne seulement 13 % des EPCI retenus et renseignés).

Le degré d’intégration est plutôt élevé et ce, de façon homogène pour les Communautés du groupe. Parallèlement, les collectivités (Communautés et communes) disposent de ressources fiscales potentielles limitées. La pression fiscale est néanmoins modérée. La capac- ité de désendettement est encore élevée. Jusque-là, les ressources disponibles (la fiscalité) et possibles (les emprunts) ont été mobilisées avec une certaine parcimonie. Au sens des indicateurs retenus (cf. supra), la situation est saine. Des marges de manœuvre existent.

L’intégration et la modération sont-elles des voies adoptées, et des voies d’adaptation prag- matique, pour faire face à une certaine pénurie de moyens ? La construction communautaire, et la mutualisation qui va de pair, ont-elles constitué, dans ces cas-là, un moyen ou une incitation pour éviter une forte mobilisation de la fiscalité, et pour parer aux coûts politiques ou électoraux qui l’accompagnent, tout en consentant aux dépenses nécessaires ?

b – Les modèles de la relative faiblesse communautaire

Le modèle est prégnant (34 % des EPCI retenus et renseignés). Son trait essentiel tient à la faiblesse de ce qui est à même de conférer réalité et consistance au fait communautaire. La richesse fiscale (calibrant un potentiel d’action) et le degré d’intégration (signifiant une capacité politique à mobiliser ce potentiel) sont peu élevés. L’ensemble se scinde en deux sous-groupes :

-1 - Le « modèle de la forte mobilisation d’une richesse fiscale limitée » (37 EPCI), dont une figure-type serait la CA du Grand Tarbes. L’EPCI et le territoire communautaire dans son ensemble disposent d’une faible richesse fiscale potentielle.

Cherchant à compenser cette modestie, les EPCI pratiquent des pressions fiscales plutôt élevées. La capacité de désendettement est plutôt forte, signifiant que les limites en termes de marges de manœuvre financières ne sont pas atteintes. Les Communautés financent par ailleurs largement leurs dépenses d’équipement à partir de leurs fonds propres, soit encore sur des ressources internes (celles que leur procurent leurs contribuables aux bases d’imposition pourtant limitées). Très probablement, les particularités constatées tiennent aux contextes locaux. Plusieurs territoires communautaires²⁹ ont par exemple connu une urbanisation et une indus- trialisation désormais anciennes. Il pourrait alors davantage leur importer et leur être nécessaire de gérer l’existant, voire sa rétraction, plutôt que de créer de nouveaux équipements, quand le dynamisme et l’attractivité ne sont par ailleurs pas (toujours) au rendez-vous. Pour cela, les ressources propres et la fiscalité, même s’il en coûte, sont bien les seuls fonds mobilisables.

29 La CA de Charleville-Mézières Cœur d’Ardennes, la CA de Moulins, celle de Nevers, celle encore du Bassin d’Aurillac, ou celle de Castres Mazamet, par exemple.

(17)

-2 - Le « modèle de l’intégration communautaire non aboutie » (26 EPCI), dont une figure-type serait la CA de Brive. Le degré d’intégration, de façon homogène au sein du groupe, est faible pour ces Communautés, fréquemment situées en péri- phérie de grandes métropoles, en Ile-de-France. Les liens et flux de dépendance à l’égard des grandes villes du voisinage n’incitent probablement pas à des associations dans la proximité. Dans ces contextes imbriqués et intriqués, chaque collecti- vité est susceptible de vouloir conserver les compétences qu’elle a progressivement acquises et développées, laissant peu de prérogatives à l’intercommunalité.

Les EPCI ont en commun d’avoir des potentiels fiscaux inférieurs à la moyenne quand ceux du territoire (EPCI et communes) sont un peu plus élevés. Les bases résidentielles, présentes au sein du périmètre communautaire et dans les périphé- ries urbanisées de la ville centre, compensent la faiblesse de celles revenant à l’intercommunalité. La complémentarité des moyens potentiels ne se double pas pour autant d’une forte mise en commun autour de dépenses communautaires. Les Communautés ressemblent à celles du groupe précédent : elles financent de façon Tableau 3 : répartition des EPCI par modèle-type fiscalo-financier

Modèles-types fiscalo-financiers EPCI

Figure-type/Exemples Parmi les traits essentiels Nbe Structure

Intégration (a) 24 13 % CA de La Rochelle,

CA Amiens Métropole, CA du Pays Viennois

Ressources fiscales limitées – pression fiscale modérée

Relative faiblesse (moindre richesse fiscale ; moindre intégration)

Pression fiscale élevée

(b1) 37 20 %

CA du Grand Tarbes, CA de Charleville-

Mézières, CA de Nevers

Capacité de désendettement

forte - autofinancement

Intégration non aboutie

(b2) 26 14 %

CA de Brive, CA Salon- Etang de Berre, CA de la Riviera

Française, CA Vitré Communauté

Mobilisation de l’autofinancement

Un EPCI moins riche, potentiellement, que son territoire

Richesse fiscale

Endettement

(c1) 42 23 %

CA de Clermont Communauté, CU de Nantes, CA de Sophia Antipolis

Moindre intégration

Intégration

(c2) 39 21 %

CA du Pays d’Aix en Provence, CA de Metz Métropole,

CA d’Agen

Moyens

-endettés (d) 16 9 %

CA de St-Etienne Métropole, CA de Dreux Agglomération, CA du Grand Avignon,

CA Montluçonnaise

Ensemble des EPCI 184 100 %

Source : calculs des auteurs

(18)

importante leurs investissements avec leurs fonds propres. Elles n’imposent cependant pas nécessairement des pressions fiscales élevées.

De façon commune, moindre richesse et moindre intégration, signes d’une consistance modeste de l’intercommunalité, iraient de pair avec une gestion tournée vers l’interne (à travers l’autofinancement), bien davantage que vers l’externe et vers un engagement temporel (un recours à l’emprunt). La modestie des ressources propres pourrait freiner l’émergence de projets pour un devenir du territoire, contraindre à une absence de vision. Ainsi pourrait-on lire cette forme de configuration.

Consolider encore l’intégration communautaire ne serait, dans ces circonstances, pas un enjeu ou un levier majeur pour aller à l’encontre de ce qui fait contrainte (le manque de richesse potentielle dont le territoire s’accommode plus ou moins bien).

c – Les modèles de la richesse et de l’intégration variable

Ces modèles prévalent largement (tant en nombre de Communautés – 44 % des EPCI retenus et étudiés – que de population concernées). Au regard de la caractérisation établie (cf. supra), les Communautés disposent, avec leur richesse fiscale potentielle, d’un élé- ment de force. La robustesse du fait communautaire, appréciée à l’aune de l’intégration, est variable, distinguant les situations. Deux sous-groupes sont différenciés :

-1 - Le « modèle de la richesse et de l’endettement » (42 EPCI), dont une figure- type serait la CA de Clermont Communauté. L’importance de la richesse fiscale potentielle (de l’EPCI et du territoire communautaire) et un degré d’intégration diver- sement partagé sont des traits communs, affiliant les Communautés au sous-groupe et au modèle. La mutualisation et le partage sont même quelquefois faibles, tout comme si l’abondance ne leur était pas favorable. La perspective de mise en commun des richesses, assimilée à une perte de maîtrise et à des risques, constituerait-elle un frein à l’intégration ? Le stock de dette des intercommunalités, au regard de leur capacité d’épargne, est si élevé qu’il leur faudra de nombreuses années avant de s’affranchir des emprunts antérieurs. Le modèle semble propre à des Communautés³⁰ qui ont consenti de nombreux équipements pour accompagner, stimuler leur développement économique et leur urbanisation. Il peut leur être nécessaire de se libérer des charges résultant du passé, avant éventuellement de se fédérer davantage³¹.

-2 - Le « modèle de la richesse et de l’intégration » (39 EPCI), dont une figure-type serait la CA du Pays d’Aix-en-Provence. La situation apparaît comme étant parti- culièrement favorable, tant sur le plan de la richesse fiscale que sur celui de l’inté- gration. La pression fiscale sur les contribuables est moyenne. L’autofinancement et le recours à l’emprunt demeurent modérés. Certaines Communautés pourraient être dans une phase de gestion de l’existant, des services en place, et de relative stabilité du point de vue des investissements. Soulignons encore que ce modèle est présent dans les anciens bassins industriels (nord et est de la France…), dans les territoires productifs (vallée de la Seine, région lyonnaise, grand Sud-ouest…). Les activités économiques assurent la formation de la richesse locale. Un ancrage ou un portage politique (Dunkerque, Lyon…) stimulent la mutualisation, tout autant

30 Telles la CA de Clermont Communauté, la CU de Nantes, la CA de Sophia Antipolis…

31 Le modèle pourrait être apparenté à celui adopté à Rennes Métropole (cf. supra) : la maturation de l’inter- communalité et son régime fiscal sont en étroite interrelation avec le développement et les besoins d’aménage- ment du territoire communautaire.

(19)

peut-être que les nécessités, les volontés ou les tentatives de « faire métropole » (Bordeaux, Nantes, Toulouse, Bayonne-Anglet-Biarritz…).

d – Le « modèle moyen avec une tendance à l’endettement » (16 EPCI), dont une figure-type serait la CA de St-Etienne Métropole. Une telle situation est peu fréquente.

Les indicateurs propres aux intercommunalités du groupe sont peu éloignés des moyennes. Ces Communautés sont cependant un peu plus pauvres, un peu moins inté- grées, et de ce fait relativement fragiles au regard des critères d’analyse. Elles sollicitent un peu plus leurs contribuables. La situation n’est alors pas des plus favorables, en termes de marge de manœuvre. Un point critique semble même atteint en matière d’endettement.

Le stock d’emprunts contractés est tel qu’il faudra de longues années pour se libérer des sujétions financières qui vont de pair. L’endettement (massif) des SAN, s’apparentant au modèle, est connu et explicité. Les autres intercommunalités du groupe vont immanqua- blement être confrontées à des impossibilités majeures s’il leur faut mobiliser des fonds pour des actions publiques locales, à même de réduire ou de tempérer des difficultés éco- nomiques, sociales, urbaines… Les Communautés en question apparaissent fragiles bien moins au regard des critères de pauvreté et d’intégration analysés que de la faiblesse des moyens mobilisables pour dynamiser ou fédérer davantage leur territoire.

L’analyse conduite sur la base des indicateurs socio-économiques montre que les tendances économiques, valant au plan national, et les dynamiques partagées à l’échelle régionale ont des incidences sur la structuration et les profils des groupes au sein desquels se fédère la diversité des situations des Communautés. Le paysage est tout autre lorsque l’on examine les situations fiscales et financières. Dans l’absolu, la richesse potentielle – au travers notamment de la fiscalité locale sur les activités – tendrait à assigner les Communautés aux modèles socio- économiques identifiés. Dans la réalité, on constate que la façon de mobiliser ces ressources pour des dépenses plus ou moins soutenues (notamment d’investissement), les velléités ou possibilités locales de mutualisation, et ainsi ce qui relève de l’action politique des intercom- munalités, engagent vers un relatif détachement par rapport à une communauté de situation ou de fait. Les modes d’urbanisation (CA Clermont…), les volontés de « faire territoire » (CU de Bordeaux, de Lyon, de Toulouse…) conduisent à la constitution de modèles, fondés sur des ressorts particuliers. La distribution spatiale des figures-types diffère selon le plan (socio-économique/fiscalo-financier) considéré. Le degré d’intégration des Communautés, en tant qu’évaluation d’un processus plus ou moins abouti, intervient de façon majeure dans la formation des modèles fiscalo-financiers. Ce degré tient à une construction élaborée par les élus locaux, et souvent encore en cours de définition. Les Communautés et leurs communes- membres s’en saisissent différemment selon les lieux. La combinatoire entre degré d’intégra- tion et richesse potentielle, différenciés dans leur intensité ou montant, conduit à une pluralité de modèles. Une part de la distance, ou des écarts entre les deux typologies produites est alors imputable aux incidences du registre politique. Elle apporte finalement une preuve de la réalité de l’intercommunalité, de son effectivité.

5. Catégorisation socio-économique vs catégorisation fiscalo-financière : pas de déterminisme mais quelques associations fortes

L’un des objectifs poursuivis consiste précisément à mettre en perspective les modèles socio-économiques et les modèles fiscalo-financiers auxquels les analyses précédentes