Projet de loi de finances rectificative pour 2022
Jean-François Husson, rapporteur général
Commission des finances
Jeudi 28 juillet 2022
Une reprise économique cassée dans son élan par les tensions
d’approvisionnement et la crise énergétique
2
Sous l’effet des chocs subis depuis la fin de l’année 2021, la prévision de croissance du PIB pour 2022 est revue à la baisse
Source : commission des finances du Sénat d’après le Consensus Forecasts 3
Révision des prévisions de croissance du PIB en volume pour 2022
(en volume – en pourcentage)
2,0 2,5 3,0 3,5 4,0
01/21 03/21 07/21
05/21 09/21 05/22
11/21 01/22 03/22 07/22 09/22
2,2 %
Acquis de croissance pour 2022 à la fin de l’année 2021
Prévision de croissance du PIB en volume pour 2022 du Consensus Forecasts
Invasion de l’Ukraine par la Russie
Décomposition des chocs sur la prévision de croissance du PIB
(en point de PIB) + 2,2
+ 2,4
+ 1,8
+ 0,8
Hausse du prix du pétrolePrévision de croissance actualisée pour 2022 Hausse des taux d’intérêt Acquis de croissance
Rupture des chaînes d’approvisionnement Dynamique trimestrielle Hausse des prix du gaz et de l’électricité
- 0,5
Impact d’OmicronIncertitudes et tensions géopolitiques
Plan de résilience
- 0,1
- 0,8 - 0,5 - 0,4
- 0,1
Source : commission des finances du Sénat d’après l’OFCE (juin 2022)
La prévision de croissance du PIB pour 2022 apparait optimiste alors que certains indicateurs semblent montrer un ralentissement de l’activité au deuxième trimestre
4 Source : commission des finances d’après les données du Consensus Forecasts,
les documents budgétaires, la note de conjoncture de l’INSEE de juin 2022, la note de projections macroéconomiques de la Banque de France de juin 2022 et la prévision économique d’été 2022 de la Commission européenne
Comparaison des différentes prévisions de croissance du PIB pour 2022
(en volume – en pourcentage)
Évaluation du PIB mensuel
(base 100 en décembre 2019)
Note : ces estimations n’engagent ni l’OCDE ni les concepteurs du Weekly Tracker publié par l’OCDE.
Source : calculs et estimations de la commission des finances d’après les données du Weekly Tracker de l’OCDE pour la France à la date du 21 juillet 2021 et des comptes nationaux trimestriels pour la France de l’OCDE) Gouvernement
Consensus
Forecast INSEE + 2,3 %
Banque
de France Commission européenne
+ 2,3 % + 2,3 % + 2,4 % + 2,5 %
94 96 98 100 102 104
01/ 22
10/ 21 11/ 21 12/ 21 02/ 22 03/ 22 07/ 22
05/ 22
04/ 22 06/ 22
Estimation du PIB mensuel en volume
Une hausse rapide du niveau des prix dont les effets sont atténués par un recours massif à la dépense publique
5
Les prix à la production ont augmenté très sensiblement mais cette hausse a été ralentie par une contraction des profits des entreprises dans la plupart des secteurs
6 Source : commission des finances d’après les indices des prix à la production de
l’INSEE au mois de juillet 2022
Évolution des prix à la production des différentes branches de l’économie
(base 100 au quatrième trimestre 2019)
Décomposition des contributions à la hausse des prix à la production entre les premiers trimestres 2021 et 2022 (pour 100 euros d’augmentation des prix à la production
dans l’ensemble de l’économie)
Source : calculs de la commission des finances d’après les comptes nationaux de l’INSEE au premier trimestre 2022
95 100 105 110 115 120 125
2019
(T4) 2020
(T2) 2022
(T1) 2020
(T1) 2020
(T4) 2020
(T3) 2021
(T1) 2021 (T2) 2021
(T3) 2021 (T4) Agriculture
Services Construction Industrie
+ 149 + 127
- 176 Impôts sur la production et les
produits nets des subventions
Ensemble des branches de l’économie Rémunérations
Profits des entreprises
(100)
Le pouvoir d’achat des ménages a reculé en début d’année 2022 sous l’effet d’une hausse de l’inflation portée par l’augmentation des coûts de l’énergie mais également de l’alimentation et des services
7 Source : calculs de la commission des finances d’après les indices des prix à la
consommation de l’INSEE au mois de juillet 2022 et le note de conjoncture de l’INSEE du 24 juin 2022
Décomposition de l’évolution de l’indice des prix à la consommation
(taux de croissance en glissement annuel et en pourcentage – contribution en point de pourcentage)
Évolution du pouvoir d’achat du revenu disponible des ménages par unité de consommation
(base 100 au troisième trimestre 2019)
Source : calculs de la commission des finances d’après les comptes nationaux de l’INSEE au premier trimestre 2022
95 96 97 98 99 100 101 102
2020-T3 2020-T4
2019-T4 2021-T1
2020-T1 2020-T2 2021-T2 2021-T3 2021-T4 2022-T1
Pouvoir d’achat du revenu des ménages par unité de consommation
1,8 1,9 0,8 1,0
Mars-22
5,5
Oct.-21 Févr.-22 Mai-22
Janv.-22 Juin-22
Avril-22
Nov.-21 Déc.-21 sept-22* déc-22* Année 2022 (ensemble)
2,4 2,9
4,8 3,1 3,1 3,1
…
4,0 5,3
…
5,6 6,3 6,8 6,9
Sept.-21 …
Services Produits manufacturés
Alimentation Énergie Tabac
Un contexte inflationniste qui pèse sur les prévisions de consommation et d’investissement tout en dégradant les conditions d’endettement des administrations publiques
8 Source : commission des finances d’après les données du Consensus Forecasts
Évolution de la prévision d’évolution de l’investissement des entreprises et de la consommation des ménages en 2022
(taux d’évolution en pourcentage)
Évolution des taux des obligations assimilables du Trésor (OAT) françaises à 10 ans
(en pourcentage)
Source : calculs de la commission des finances d’après les taux journaliers publiés par la Banque de France et l’évolution du point mort de l’inflation publiée par l’Agence France Trésor
1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5
5,0 04/ 22
01/ 22 03/ 22
02/ 22 05/ 22 06/ 22 07/ 22
Prévision d’évolution de la consommation des ménages pour 2022 Prévision d’évolution de l’investissement des entreprises pour 2022
-2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5
09/ 21 10/ 21 12/ 21
11/ 21 05/ 22
01/ 22 02/ 22 03/ 22 04/ 22 06/ 22 07/ 22 08/ 22
Taux nominal de l’OAT à 10 ans Estimation du taux réel de l’OAT à 10 ans
Quoiqu’efficaces, les mesures prises par les pouvoirs publics pour limiter les effets de l’inflation sont particulièrement coûteuses
Source : commission des finances d’après les prévisions macroéconomiques 9 d’été de la Commission européenne
Comparaison des taux d’inflation anticipés par la Commission européenne en 2021 et 2022
(évolution en pourcentage de l’indice des prix à la consommation harmonisé)
« Combien ça coûte ? »
Coût des mesures pour atténuer les effets de l’inflation sur le revenu des agents économiques
(en milliards d’euros)
Source : commission des finances d’après le Gouvernement
0 2 4 6 8 10 12 14
1 2 3 4 5 6 7 8
Inflation anticipée en 2023
Inf lat ion ant ic ipée en 2022
Union européenne
Allemagne France
Pologne
2021 2022Compensation aux fournisseurs de gaz 0,4 Md€ 4,7 Md€
Blocage électricité : Baisse TICFE - 7,4 Md€
Compensation aux fournisseurs
d'électricité - 8,9 Md€
Indemnité inflation 3,8 Md€ -
Chèque énergie exceptionnel 0,5 Md€ -
Remise carburants - 7,6 Md€
Aide exceptionnelle de rentrée - 1,0 Md€
Revalorisation anticipée des retraites et
des prestations - 6,7 Md€
Barème kilométrique - 0,4 Md€
Subventions aux énergo-intensifs - 3,0 Md€
Aides sectorielles - 1,1 Md€
Total 4,7 Md€ 40,8 Md€
Les dépenses publiques filent alors que les conditions de financement des
administrations publiques se détériorent fortement
10
Les recettes devraient être un peu plus dynamiques que prévu en 2022 tandis que les dépenses atteindront un niveau qui dépasse très largement les objectifs fixés en début de quinquennat
Source : calculs de la commission des finances d’après les documents 11 budgétaires
Évolution de la prévision de recettes publiques brutes des crédits d’impôts en 2022
(en milliards d’euros) Évolution des dépenses primaires depuis 2017 (croissance en volume - base 100 en 2017)
Source : calculs de la commission des finances d’après les documents budgétaires
+ 31
+ 29 Recettes anticipées en LFI pour 2022
Hausse des prélèvements obligatoires à la fin de l’année 2021 (effet de base)
- 5
+ 8 Mesures nouvelles en
prélèvements obligatoires
- 7 Moindre croissance du PIB
Hausse de l’hypothèse d’élasticité des prélèvements obligatoires Autres recettes publiques Recettes publiques anticipées au PLFR pour 2022
1 331
1 388
98 100 102 104 106 108
2017 2018 2019 2020 2021 2022
+ 1,6 %
Dépenses primaires exécutées hors mesures de soutien et de relance face à la crise sanitaire
Dépenses primaires prévues en loi de programmation des finances publiques pour les années 2018-2022
Le déficit public se maintiendrait à 5 % du PIB mais cette hypothèse reste entourée de nombreuses incertitudes
Source : calculs de la commission des finances d’après les documents budgétaires 12
Évolution du solde public
(en point de PIB)
-3,7
0,1
-2,0
-5,0 -3,6
-3,5 -3,8
-4,9
-2,0
-1,3
-0,1 -0,2
-0,1
-0,1 -1,0
-0,3
2022
2017 2018 2019
-2,8
2021 2020
-4,1 -3,6
-4,3
-9,7
-7,1
-5,0 0,5
Solde conjoncturel
Solde structurel
Mesures temporaires
La dette publique atteindrait 2 930 milliards d’euros dans un contexte marqué par la dégradation des conditions de financement de la France
Source : calculs de la commission des finances d’après les documents budgétaires 13
Évolution de la charge de la dette et du taux apparent de la dette publique
(en point de PIB)
1,8 %
1,0 % 1,5 % 2,0 % 2,5 % 3,0 % 3,5 %
2017 2019 2021
1,6 % 2014
2011 2012 2013 2015 2016 2018 2020 2022
Taux apparent de la dette publique
Charge de la dette rapportée au PIB
Le budget de l’État :
la persistance d’un recours massif à la dépense budgétaire
14
Le surcroît de déficit résulte d’une augmentation considérable des dépenses, malgré une hausse remarquable des prévisions de recettes
Texte initial du projet de loi de finances rectificative 15
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Évolution de la prévision de déficit entre la LFI et le PLFR
(en milliards d’euros)
Évolution du déficit budgétaire de 2007 à 2022
(en milliards d’’euros)
Texte initial du projet de loi de finances rectificative
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires - 34,7
- 56,3
- 138,0 - 148,8
- 87,1 - 74,9 - 85,6
- 70,5
- 69,1 - 67,7 -76,0
- 92,7
- 178,1 - 170,7
2009 20122011
2007
Loi de finances initiale : - 153,8
2008 2010 20152013 2014 20212016 2017 2018 2019 2020
PLFR : - 23,8
2022(PLFR)
- 90,7
- 177,6
- 12,7
- 11,9
- 19,6
- 9,1
- 1,6
LFI 2022 Participa- tions financières
de l’État
Charge de la dette
Autres dépenses
nettes budget général
Reports de crédits
+ 31,2
Recettes nettes budget général
Solde budgets annexes comptes et spéciaux
PLFR 2022 - 153,8
- 177,6 dont :
- impôt sur les sociétés : + 18,8 - TVA : + 6,5
dont nationalisation d’EDF : - 9,7
Toute volonté de maîtriser les dépenses a été abandonnée
16
Évolution de la norme de dépenses pilotables
(en milliards d’’euros)
Texte initial du projet de loi de finances rectificative
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
+ 1,6 + 1,0 + 2,0 + 2,0
+ 6,0 + 6,4 + 7,1
+ 27,0
2019 2020 2022
(PLFR) 2021
Évolution effective Évolution prévue par la loi de programmation des finances publiques
La « bonne surprise » observée en exécution en 2020 et en 2021 risque de ne pas se reproduire en 2022
17
Prévision à mi-exercice et exécution du solde budgétaire de 2020 à 2022
(en milliards d’’euros)
Texte initial du projet de loi de finances rectificative
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
- 225,1 - 220,1
- 177,6 - 178,1 - 170,7
2022 - 75,8 - 124,9
2021 2020
- 133,7
Prévision à mi-exercice (PLFR de juillet) Exécution Réalisation fin juin
Les dépenses les plus importantes sont quasi-certaines.
• Charge budgétaire de la dette : + 11,9
• Nationalisation d’EDF : + 9,7
• Suppression de la contribution à l’audiovisuel public : + 3,1 *
• Aide aux entreprises énergo-intensives, mesure de soutien aux ménages, hausse du point
d’indice, primes aux employeurs d’alternants, etc.
Toutefois, certaines enveloppes aménagent des réserves de budgétisation confortables (dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles : + 2).
* S’agissant de l’audiovisuel public, l’affectation de TVA votée par
l’Assemblée nationale a le même effet sur le solde budgétaire que la création d’une mission budgétaire initialement prévue par le Gouvernement.
Le recours à des techniques budgétaires spéciales pour financer l’explosion des dépenses
Texte initial du projet de loi de finances rectificative 18
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Variation des disponibilités du Trésor de 2012 à 2022
(en milliards d’euros)
Reports de crédits non consommés d’un exercice à l’exercice suivant
(en milliards d’’euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
+ 2,0
- 7,9
+ 1,4 + 5,2 - 4,6
+ 9,2 + 11,1 + 5,7 + 63,4
+ 4,4
2013
2012 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 (PLFR)
LFI
PLFR - 51,4 Des émissions de dette très supérieures
aux besoins constatés finalement ont alimenté en 2020 la trésorerie de l’État
Cette trésorerie est utilisée (avec les recettes) pour financer les dépenses prévues par la LFI et le PLFR 2022 2019
2,5 2015 2014
2012 2013 2016 2017
36,6
2018
28,8
4,6 3,2 2020
6,6 6,2 3,2 23,2
7,2 2021
1,9 1,4 2,4 3,5
1,8 2,0 1,9
Autres Plan d’urgence face
à la crise sanitaire Écologie, développement et mobilité durables
Plan de relance
Reports de 2020 et 2021
Les recettes de l’État :
une réévaluation de plus de 30 milliards d’euros
19
La plupart des recettes fiscales nettes sont réévaluées à la hausse, pour un total de 27,6 milliards d’euros
20
Évolution des prévisions de recettes fiscales nettes
(en milliards d’’euros)
Texte initial du projet de loi de finances rectificative, avant examen par l’Assemblée nationale Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
78,7
46,3
18,3
95,5
56,9 82,4
40,0
18,2
98,4
48,6 85,3
56,8
18,1
104,8
50,2
TVA nette TICPE
Impôt net sur
le revenu Autres recettes
fiscales nettes Impôt net sur
les sociétés + 3,0
+ 16,8
- 0,1
+ 6,5
+ 1,5
2021 (exécution) 2022 (prévision en LFI) 2022 (prévision actualisée PLFR)
Total :
+ 27,6 milliards d’euros
Les recettes d’impôt sur les sociétés et la taxe sur la valeur ajoutée bénéficient de la conjoncture économique
21 Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents
budgétaires
Évolution des estimations de
taxe sur la valeur ajoutée affectée à l’État
(en milliards d’euros)
Évolution des recettes d’impôt net sur les sociétés entre 2012 et 2022
(en milliards d’’euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires 40,8
47,2
35,3 33,5 30,0
35,7
27,4 33,5
56,8
36,3 36,4 40,0
0 10 20 30 40 50 60
2012 20192015 20172013 20182014 2016
36,3
2020
46,3
2021 2022(PLFR)
Impôt net sur les sociétés Trajectoire prévue en LFI 2022
95,5
2021
(exécution) 2022
(LFI) 2022
(PLFR, texte déposé)
2022 (PLFR, texte AN) 98,4
104,8
101,2
+ 6,4 - 3,6
Affectation à l’audiovisuel
public Conjoncture
économique
Les recettes non fiscales sont revues à la hausse de 3,6 milliards d’euros
22
Évolution des estimations de recettes non fiscales dans le projet de loi de finances rectificative
(en milliards d’’euros)
Source : commission des finances, à partir de l’état A et de l’exposé général des motifs du projet de loi de finances rectificative
+ 0,8
Total Banque
de France Entreprises
financières
- 0,7
Entreprises financières non
+ 1,1
+ 1,2
Produits de la vente de biens et services
Amendes, sanctions, pénalités
et frais
+ 0,7
Rémunération de la garantie
de l’État
Autres + 0,3
+ 0,6 + 0,7 Dividendes et recettes assimilées Autres recettes non fiscales
Prolongation des PGE
Caisse des dépôts et consignations
Notamment signature d’une CJIP (groupe McDonald’s)
De nombreuses dépenses nouvelles, pour un montant proche de 50 milliards
d’euros
23
Projet de loi de finances rectificative Décret d’avance
Le projet de loi de finances rétablit dans l’ensemble les crédits annulés par le décret d’avance
24
Le décret d’avance et le projet de loi de finances rectificative
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
Budget général : 139 programmes en loi de finances
initiale
Ouverture de crédits : 6 programmes
Ouverture de crédits : 5 programmes Crédits non modifiés :
1 programme
Annulation de crédits :
87 programmes Rétablissement strict des crédits : 65 programmes
Crédits supplémentaires ouverts : 12 programmes
Crédits non entièrement rétablis : 10 programmes
Crédits non modifiés : 46 programmes
Ouverture de crédits : 10 programmes Annulation de crédits :
1 programme Crédits non modifiés :
35 programmes Création de 6 nouveaux programmes L’Assemblée nationale a supprimé ces six
programmes et a créé trois nouveaux programmes
Les ouvertures de crédits atteignent un niveau inédit et aucune mission du budget général ne fait l’objet d’économies
Texte initial du projet de loi de finances rectificative 25
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Ouvertures de crédits par le décret d’avance et le projet de loi de finances rectificative
(en milliards d’euros)
Ouvertures nettes de crédits sur le budget général en lois de finances rectificatives depuis 2006
(en milliards d’’euros)
Texte initial du projet de loi de finances rectificative
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
2008 (2)
2006 2010 (1)
2009 (2)
2005 2011 (2)
2008 (1) 2021 (1)
2009 (3) 2017 (2)
2010 (2) 20132010 (3) 2012 (1)
2010 (4) 2014 (2)
2011 (1) 2011 (3) 2011 (4) 2012 (2) 2012 (3) 2014 (1) 2015 2016 2017 (1) 2018 2019
0,0
2020 (1) 2020 (4)
2020 (2) 2020 (3) -7,7
0,0
2021 (2) 2022 (PLFR) 7,3 3,6
9,6 0,8
11,4 2,3
9,8 32,7
10,5
-2,8 1,0 1,5
2,9 -0,2
4,4
2009 (1)
7,5
-12,2 -2,5
4,5 7,0 4,4 3,4 -0,2
5,6 10,2 33,7
14,4 28,7
21,8 47,6
4,7
+ 0,3
+ 11,9 Économie
Écologie, développement et mobilité durables
Travail et emploi
+ 8,4 Crédits non répartis
+ 3,4
+ 0,2 Remboursements et dégrèvements
+ 2,6 + 1,5
+ 0,03
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
+ 0,01 Solidarité, insertion et égalité des chances
+ 1,5 Audiovisuel public
+ 4,0
+ 1,1 Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales
Engagements financiers de l’État
Immigration, asile et intégration Cohésion des territoires
+ 16,6
Régimes sociaux et de retraite Conseil et contrôle de l’État
+ 0,01 Relations avec les collectivités territoriales
- 3,5
Annulation de crédits reportés par le décret
d’avance
Les ouvertures de crédits tendent à améliorer les rémunérations et répondent aux crises de 2022, mais portent aussi sur des questions sans lien avec les nouveaux enjeux de l’année
26
La réponse aux crises apparues ou renforcées en 2022 Des dépenses renforçant les rémunérations
Source : commission des finances, à partir du projet de loi de finances rectificative