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Projet de loi de finances rectificative pour 2022

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(1)

Projet de loi de finances rectificative pour 2022

Jean-François Husson, rapporteur général

Commission des finances

Jeudi 28 juillet 2022

(2)

Une reprise économique cassée dans son élan par les tensions

d’approvisionnement et la crise énergétique

2

(3)

Sous l’effet des chocs subis depuis la fin de l’année 2021, la prévision de croissance du PIB pour 2022 est revue à la baisse

Source : commission des finances du Sénat d’après le Consensus Forecasts 3

Révision des prévisions de croissance du PIB en volume pour 2022

(en volume – en pourcentage)

2,0 2,5 3,0 3,5 4,0

01/

21 03/21 07/21

05/21 09/21 05/22

11/21 01/22 03/22 07/22 09/22

2,2 %

Acquis de croissance pour 2022 à la fin de l’année 2021

Prévision de croissance du PIB en volume pour 2022 du Consensus Forecasts

Invasion de l’Ukraine par la Russie

Décomposition des chocs sur la prévision de croissance du PIB

(en point de PIB) + 2,2

+ 2,4

+ 1,8

+ 0,8

Hausse du prix du pétrole

Prévision de croissance actualisée pour 2022 Hausse des taux d’intérêt Acquis de croissance

Rupture des chaînes d’approvisionnement Dynamique trimestrielle Hausse des prix du gaz et de l’électricité

- 0,5

Impact d’Omicron

Incertitudes et tensions géopolitiques

Plan de résilience

- 0,1

- 0,8 - 0,5 - 0,4

- 0,1

Source : commission des finances du Sénat d’après l’OFCE (juin 2022)

(4)

La prévision de croissance du PIB pour 2022 apparait optimiste alors que certains indicateurs semblent montrer un ralentissement de l’activité au deuxième trimestre

4 Source : commission des finances d’après les données du Consensus Forecasts,

les documents budgétaires, la note de conjoncture de l’INSEE de juin 2022, la note de projections macroéconomiques de la Banque de France de juin 2022 et la prévision économique d’été 2022 de la Commission européenne

Comparaison des différentes prévisions de croissance du PIB pour 2022

(en volume – en pourcentage)

Évaluation du PIB mensuel

(base 100 en décembre 2019)

Note : ces estimations n’engagent ni l’OCDE ni les concepteurs du Weekly Tracker publié par l’OCDE.

Source : calculs et estimations de la commission des finances d’après les données du Weekly Tracker de l’OCDE pour la France à la date du 21 juillet 2021 et des comptes nationaux trimestriels pour la France de l’OCDE) Gouvernement

Consensus

Forecast INSEE + 2,3 %

Banque

de France Commission européenne

+ 2,3 % + 2,3 % + 2,4 % + 2,5 %

94 96 98 100 102 104

01/ 22

10/ 21 11/ 21 12/ 21 02/ 22 03/ 22 07/ 22

05/ 22

04/ 22 06/ 22

Estimation du PIB mensuel en volume

(5)

Une hausse rapide du niveau des prix dont les effets sont atténués par un recours massif à la dépense publique

5

(6)

Les prix à la production ont augmenté très sensiblement mais cette hausse a été ralentie par une contraction des profits des entreprises dans la plupart des secteurs

6 Source : commission des finances d’après les indices des prix à la production de

l’INSEE au mois de juillet 2022

Évolution des prix à la production des différentes branches de l’économie

(base 100 au quatrième trimestre 2019)

Décomposition des contributions à la hausse des prix à la production entre les premiers trimestres 2021 et 2022 (pour 100 euros d’augmentation des prix à la production

dans l’ensemble de l’économie)

Source : calculs de la commission des finances d’après les comptes nationaux de l’INSEE au premier trimestre 2022

95 100 105 110 115 120 125

2019

(T4) 2020

(T2) 2022

(T1) 2020

(T1) 2020

(T4) 2020

(T3) 2021

(T1) 2021 (T2) 2021

(T3) 2021 (T4) Agriculture

Services Construction Industrie

+ 149 + 127

- 176 Impôts sur la production et les

produits nets des subventions

Ensemble des branches de l’économie Rémunérations

Profits des entreprises

(100)

(7)

Le pouvoir d’achat des ménages a reculé en début d’année 2022 sous l’effet d’une hausse de l’inflation portée par l’augmentation des coûts de l’énergie mais également de l’alimentation et des services

7 Source : calculs de la commission des finances d’après les indices des prix à la

consommation de l’INSEE au mois de juillet 2022 et le note de conjoncture de l’INSEE du 24 juin 2022

Décomposition de l’évolution de l’indice des prix à la consommation

(taux de croissance en glissement annuel et en pourcentage – contribution en point de pourcentage)

Évolution du pouvoir d’achat du revenu disponible des ménages par unité de consommation

(base 100 au troisième trimestre 2019)

Source : calculs de la commission des finances d’après les comptes nationaux de l’INSEE au premier trimestre 2022

95 96 97 98 99 100 101 102

2020-T3 2020-T4

2019-T4 2021-T1

2020-T1 2020-T2 2021-T2 2021-T3 2021-T4 2022-T1

Pouvoir d’achat du revenu des ménages par unité de consommation

1,8 1,9 0,8 1,0

Mars-22

5,5

Oct.-21 Févr.-22 Mai-22

Janv.-22 Juin-22

Avril-22

Nov.-21 Déc.-21 sept-22* déc-22* Année 2022 (ensemble)

2,4 2,9

4,8 3,1 3,1 3,1

4,0 5,3

5,6 6,3 6,8 6,9

Sept.-21 …

Services Produits manufacturés

Alimentation Énergie Tabac

(8)

Un contexte inflationniste qui pèse sur les prévisions de consommation et d’investissement tout en dégradant les conditions d’endettement des administrations publiques

8 Source : commission des finances d’après les données du Consensus Forecasts

Évolution de la prévision d’évolution de l’investissement des entreprises et de la consommation des ménages en 2022

(taux d’évolution en pourcentage)

Évolution des taux des obligations assimilables du Trésor (OAT) françaises à 10 ans

(en pourcentage)

Source : calculs de la commission des finances d’après les taux journaliers publiés par la Banque de France et l’évolution du point mort de l’inflation publiée par l’Agence France Trésor

1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5

5,0 04/ 22

01/ 22 03/ 22

02/ 22 05/ 22 06/ 22 07/ 22

Prévision d’évolution de la consommation des ménages pour 2022 Prévision d’évolution de l’investissement des entreprises pour 2022

-2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5

09/ 21 10/ 21 12/ 21

11/ 21 05/ 22

01/ 22 02/ 22 03/ 22 04/ 22 06/ 22 07/ 22 08/ 22

Taux nominal de l’OAT à 10 ans Estimation du taux réel de l’OAT à 10 ans

(9)

Quoiqu’efficaces, les mesures prises par les pouvoirs publics pour limiter les effets de l’inflation sont particulièrement coûteuses

Source : commission des finances d’après les prévisions macroéconomiques 9 d’été de la Commission européenne

Comparaison des taux d’inflation anticipés par la Commission européenne en 2021 et 2022

(évolution en pourcentage de l’indice des prix à la consommation harmonisé)

« Combien ça coûte ? »

Coût des mesures pour atténuer les effets de l’inflation sur le revenu des agents économiques

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après le Gouvernement

0 2 4 6 8 10 12 14

1 2 3 4 5 6 7 8

Inflation anticipée en 2023

Inf lat ion ant ic ipée en 2022

Union européenne

Allemagne France

Pologne

2021 2022

Compensation aux fournisseurs de gaz 0,4 Md€ 4,7 Md€

Blocage électricité : Baisse TICFE - 7,4 Md€

Compensation aux fournisseurs

d'électricité - 8,9 Md€

Indemnité inflation 3,8 Md€ -

Chèque énergie exceptionnel 0,5 Md€ -

Remise carburants - 7,6 Md€

Aide exceptionnelle de rentrée - 1,0 Md€

Revalorisation anticipée des retraites et

des prestations - 6,7 Md€

Barème kilométrique - 0,4 Md€

Subventions aux énergo-intensifs - 3,0 Md€

Aides sectorielles - 1,1 Md€

Total 4,7 Md€ 40,8 Md€

(10)

Les dépenses publiques filent alors que les conditions de financement des

administrations publiques se détériorent fortement

10

(11)

Les recettes devraient être un peu plus dynamiques que prévu en 2022 tandis que les dépenses atteindront un niveau qui dépasse très largement les objectifs fixés en début de quinquennat

Source : calculs de la commission des finances d’après les documents 11 budgétaires

Évolution de la prévision de recettes publiques brutes des crédits d’impôts en 2022

(en milliards d’euros) Évolution des dépenses primaires depuis 2017 (croissance en volume - base 100 en 2017)

Source : calculs de la commission des finances d’après les documents budgétaires

+ 31

+ 29 Recettes anticipées en LFI pour 2022

Hausse des prélèvements obligatoires à la fin de l’année 2021 (effet de base)

- 5

+ 8 Mesures nouvelles en

prélèvements obligatoires

- 7 Moindre croissance du PIB

Hausse de l’hypothèse d’élasticité des prélèvements obligatoires Autres recettes publiques Recettes publiques anticipées au PLFR pour 2022

1 331

1 388

98 100 102 104 106 108

2017 2018 2019 2020 2021 2022

+ 1,6 %

Dépenses primaires exécutées hors mesures de soutien et de relance face à la crise sanitaire

Dépenses primaires prévues en loi de programmation des finances publiques pour les années 2018-2022

(12)

Le déficit public se maintiendrait à 5 % du PIB mais cette hypothèse reste entourée de nombreuses incertitudes

Source : calculs de la commission des finances d’après les documents budgétaires 12

Évolution du solde public

(en point de PIB)

-3,7

0,1

-2,0

-5,0 -3,6

-3,5 -3,8

-4,9

-2,0

-1,3

-0,1 -0,2

-0,1

-0,1 -1,0

-0,3

2022

2017 2018 2019

-2,8

2021 2020

-4,1 -3,6

-4,3

-9,7

-7,1

-5,0 0,5

Solde conjoncturel

Solde structurel

Mesures temporaires

(13)

La dette publique atteindrait 2 930 milliards d’euros dans un contexte marqué par la dégradation des conditions de financement de la France

Source : calculs de la commission des finances d’après les documents budgétaires 13

Évolution de la charge de la dette et du taux apparent de la dette publique

(en point de PIB)

1,8 %

1,0 % 1,5 % 2,0 % 2,5 % 3,0 % 3,5 %

2017 2019 2021

1,6 % 2014

2011 2012 2013 2015 2016 2018 2020 2022

Taux apparent de la dette publique

Charge de la dette rapportée au PIB

(14)

Le budget de l’État :

la persistance d’un recours massif à la dépense budgétaire

14

(15)

Le surcroît de déficit résulte d’une augmentation considérable des dépenses, malgré une hausse remarquable des prévisions de recettes

Texte initial du projet de loi de finances rectificative 15

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Évolution de la prévision de déficit entre la LFI et le PLFR

(en milliards d’euros)

Évolution du déficit budgétaire de 2007 à 2022

(en milliards d’’euros)

Texte initial du projet de loi de finances rectificative

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires - 34,7

- 56,3

- 138,0 - 148,8

- 87,1 - 74,9 - 85,6

- 70,5

- 69,1 - 67,7 -76,0

- 92,7

- 178,1 - 170,7

2009 20122011

2007

Loi de finances initiale : - 153,8

2008 2010 20152013 2014 20212016 2017 2018 2019 2020

PLFR : - 23,8

2022(PLFR)

- 90,7

- 177,6

- 12,7

- 11,9

- 19,6

- 9,1

- 1,6

LFI 2022 Participa- tions financières

de l’État

Charge de la dette

Autres dépenses

nettes budget général

Reports de crédits

+ 31,2

Recettes nettes budget général

Solde budgets annexes comptes et spéciaux

PLFR 2022 - 153,8

- 177,6 dont :

- impôt sur les sociétés : + 18,8 - TVA : + 6,5

dont nationalisation d’EDF : - 9,7

(16)

Toute volonté de maîtriser les dépenses a été abandonnée

16

Évolution de la norme de dépenses pilotables

(en milliards d’’euros)

Texte initial du projet de loi de finances rectificative

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

+ 1,6 + 1,0 + 2,0 + 2,0

+ 6,0 + 6,4 + 7,1

+ 27,0

2019 2020 2022

(PLFR) 2021

Évolution effective Évolution prévue par la loi de programmation des finances publiques

(17)

La « bonne surprise » observée en exécution en 2020 et en 2021 risque de ne pas se reproduire en 2022

17

Prévision à mi-exercice et exécution du solde budgétaire de 2020 à 2022

(en milliards d’’euros)

Texte initial du projet de loi de finances rectificative

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

- 225,1 - 220,1

- 177,6 - 178,1 - 170,7

2022 - 75,8 - 124,9

2021 2020

- 133,7

Prévision à mi-exercice (PLFR de juillet) Exécution Réalisation fin juin

Les dépenses les plus importantes sont quasi-certaines.

• Charge budgétaire de la dette : + 11,9

• Nationalisation d’EDF : + 9,7

• Suppression de la contribution à l’audiovisuel public : + 3,1 *

• Aide aux entreprises énergo-intensives, mesure de soutien aux ménages, hausse du point

d’indice, primes aux employeurs d’alternants, etc.

Toutefois, certaines enveloppes aménagent des réserves de budgétisation confortables (dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles : + 2).

* S’agissant de l’audiovisuel public, l’affectation de TVA votée par

l’Assemblée nationale a le même effet sur le solde budgétaire que la création d’une mission budgétaire initialement prévue par le Gouvernement.

(18)

Le recours à des techniques budgétaires spéciales pour financer l’explosion des dépenses

Texte initial du projet de loi de finances rectificative 18

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Variation des disponibilités du Trésor de 2012 à 2022

(en milliards d’euros)

Reports de crédits non consommés d’un exercice à l’exercice suivant

(en milliards d’’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

+ 2,0

- 7,9

+ 1,4 + 5,2 - 4,6

+ 9,2 + 11,1 + 5,7 + 63,4

+ 4,4

2013

2012 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 (PLFR)

LFI

PLFR - 51,4 Des émissions de dette très supérieures

aux besoins constatés finalement ont alimenté en 2020 la trésorerie de l’État

Cette trésorerie est utilisée (avec les recettes) pour financer les dépenses prévues par la LFI et le PLFR 2022 2019

2,5 2015 2014

2012 2013 2016 2017

36,6

2018

28,8

4,6 3,2 2020

6,6 6,2 3,2 23,2

7,2 2021

1,9 1,4 2,4 3,5

1,8 2,0 1,9

Autres Plan d’urgence face

à la crise sanitaire Écologie, développement et mobilité durables

Plan de relance

Reports de 2020 et 2021

(19)

Les recettes de l’État :

une réévaluation de plus de 30 milliards d’euros

19

(20)

La plupart des recettes fiscales nettes sont réévaluées à la hausse, pour un total de 27,6 milliards d’euros

20

Évolution des prévisions de recettes fiscales nettes

(en milliards d’’euros)

Texte initial du projet de loi de finances rectificative, avant examen par l’Assemblée nationale Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

78,7

46,3

18,3

95,5

56,9 82,4

40,0

18,2

98,4

48,6 85,3

56,8

18,1

104,8

50,2

TVA nette TICPE

Impôt net sur

le revenu Autres recettes

fiscales nettes Impôt net sur

les sociétés + 3,0

+ 16,8

- 0,1

+ 6,5

+ 1,5

2021 (exécution) 2022 (prévision en LFI) 2022 (prévision actualisée PLFR)

Total :

+ 27,6 milliards d’euros

(21)

Les recettes d’impôt sur les sociétés et la taxe sur la valeur ajoutée bénéficient de la conjoncture économique

21 Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents

budgétaires

Évolution des estimations de

taxe sur la valeur ajoutée affectée à l’État

(en milliards d’euros)

Évolution des recettes d’impôt net sur les sociétés entre 2012 et 2022

(en milliards d’’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires 40,8

47,2

35,3 33,5 30,0

35,7

27,4 33,5

56,8

36,3 36,4 40,0

0 10 20 30 40 50 60

2012 20192015 20172013 20182014 2016

36,3

2020

46,3

2021 2022(PLFR)

Impôt net sur les sociétés Trajectoire prévue en LFI 2022

95,5

2021

(exécution) 2022

(LFI) 2022

(PLFR, texte déposé)

2022 (PLFR, texte AN) 98,4

104,8

101,2

+ 6,4 - 3,6

Affectation à l’audiovisuel

public Conjoncture

économique

(22)

Les recettes non fiscales sont revues à la hausse de 3,6 milliards d’euros

22

Évolution des estimations de recettes non fiscales dans le projet de loi de finances rectificative

(en milliards d’’euros)

Source : commission des finances, à partir de l’état A et de l’exposé général des motifs du projet de loi de finances rectificative

+ 0,8

Total Banque

de France Entreprises

financières

- 0,7

Entreprises financières non

+ 1,1

+ 1,2

Produits de la vente de biens et services

Amendes, sanctions, pénalités

et frais

+ 0,7

Rémunération de la garantie

de l’État

Autres + 0,3

+ 0,6 + 0,7 Dividendes et recettes assimilées Autres recettes non fiscales

Prolongation des PGE

Caisse des dépôts et consignations

Notamment signature d’une CJIP (groupe McDonald’s)

(23)

De nombreuses dépenses nouvelles, pour un montant proche de 50 milliards

d’euros

23

(24)

Projet de loi de finances rectificative Décret d’avance

Le projet de loi de finances rétablit dans l’ensemble les crédits annulés par le décret d’avance

24

Le décret d’avance et le projet de loi de finances rectificative

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

Budget général : 139 programmes en loi de finances

initiale

Ouverture de crédits : 6 programmes

Ouverture de crédits : 5 programmes Crédits non modifiés :

1 programme

Annulation de crédits :

87 programmes Rétablissement strict des crédits : 65 programmes

Crédits supplémentaires ouverts : 12 programmes

Crédits non entièrement rétablis : 10 programmes

Crédits non modifiés : 46 programmes

Ouverture de crédits : 10 programmes Annulation de crédits :

1 programme Crédits non modifiés :

35 programmes Création de 6 nouveaux programmes L’Assemblée nationale a supprimé ces six

programmes et a créé trois nouveaux programmes

(25)

Les ouvertures de crédits atteignent un niveau inédit et aucune mission du budget général ne fait l’objet d’économies

Texte initial du projet de loi de finances rectificative 25

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Ouvertures de crédits par le décret d’avance et le projet de loi de finances rectificative

(en milliards d’euros)

Ouvertures nettes de crédits sur le budget général en lois de finances rectificatives depuis 2006

(en milliards d’’euros)

Texte initial du projet de loi de finances rectificative

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

2008 (2)

2006 2010 (1)

2009 (2)

2005 2011 (2)

2008 (1) 2021 (1)

2009 (3) 2017 (2)

2010 (2) 20132010 (3) 2012 (1)

2010 (4) 2014 (2)

2011 (1) 2011 (3) 2011 (4) 2012 (2) 2012 (3) 2014 (1) 2015 2016 2017 (1) 2018 2019

0,0

2020 (1) 2020 (4)

2020 (2) 2020 (3) -7,7

0,0

2021 (2) 2022 (PLFR) 7,3 3,6

9,6 0,8

11,4 2,3

9,8 32,7

10,5

-2,8 1,0 1,5

2,9 -0,2

4,4

2009 (1)

7,5

-12,2 -2,5

4,5 7,0 4,4 3,4 -0,2

5,6 10,2 33,7

14,4 28,7

21,8 47,6

4,7

+ 0,3

+ 11,9 Économie

Écologie, développement et mobilité durables

Travail et emploi

+ 8,4 Crédits non répartis

+ 3,4

+ 0,2 Remboursements et dégrèvements

+ 2,6 + 1,5

+ 0,03

Plan d’urgence face à la crise sanitaire

+ 0,01 Solidarité, insertion et égalité des chances

+ 1,5 Audiovisuel public

+ 4,0

+ 1,1 Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

Engagements financiers de l’État

Immigration, asile et intégration Cohésion des territoires

+ 16,6

Régimes sociaux et de retraite Conseil et contrôle de l’État

+ 0,01 Relations avec les collectivités territoriales

- 3,5

Annulation de crédits reportés par le décret

d’avance

(26)

Les ouvertures de crédits tendent à améliorer les rémunérations et répondent aux crises de 2022, mais portent aussi sur des questions sans lien avec les nouveaux enjeux de l’année

26

La réponse aux crises apparues ou renforcées en 2022 Des dépenses renforçant les rémunérations

Source : commission des finances, à partir du projet de loi de finances rectificative

Des lignes budgétaires diverses La suppression de la contribution à l’audiovisuel public

• La revalorisation du point d’indice des fonctionnaires

• Le financement de l’extension des accords du Ségur

• La revalorisation anticipée des pensions de retraite et d’invalidité

• La revalorisation du régime indemnitaire des magistrats administratifs et financiers

• La prolongation de la « remise carburants », l’aide aux entreprises énergo-intensives

• Les participations financières de l’État (EDF)

• La revalorisation de certaines aides sociales

• L’aide aux employeurs d’alternants

• Une très forte hausse de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles

• Les aides au secteur agricole

• La volonté gouvernementale de supprimer la contribution à l’audiovisuel a créé un besoin de financement dès 2022

• Alors que le Gouvernement avait proposé la création d’une mission budgétaire, l’Assemblée nationale a choisi plutôt d’affecter une part de TVA.

• Une forte subvention à France compétences

• Des crédits pour les trains d’équilibre du territoire, pour le renouveau du bassin minier, pour les opérations « Quartier d’été »…

• Mais aussi pour la conclusion d’un bail immobilier du

ministère de l’intérieur ou la rénovation de bureaux

des ministères sociaux

(27)

Projet de loi de finances rectificative pour 2022

Jean-François Husson, rapporteur général

Commission des finances

Jeudi 28 juillet 2022

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