Les grands enjeux de l’aménagement : inégalités, équité, cohésion…
Quelle lecture des grandes disparités de développement ?
D Rivière
Septembre 2021
Introduction Les visées de l ’ aménagement du
territoire ? Une politique d’abord née autour des idées d’équité égalité ?
• « L'ensemble des mesures prises par les pouvoirs publics, à leurs diverses échelles de compétence, pour essayer d'assurer une égalité des chances
entre les aires géographiques"
• Y Guermond
• Ed Reclus, Territoire et aménagement, 2001
• O.Guichard
• "l'adaptation de la France ne pourrait être nationalement réussie si elle n'était pas
territorialement équitable, ce qui ne veut pas dire homogène"
1986
F Taulelle, C Alvergne (Les politiques d’aménagement du territoire u local à l'Europe, PUF, 2002, p 7)énumèrent 5 fonctions majeures
- équiper
- déménager au sens de redistribuer - ménager, ie protéger
- manager , ie dimension de gestion, de développement - organiser d'un point de vue institutionnel
Eugène Claudius-Petit, Ministre de la reconstruction et de l’Urbanisme, France,
« Pour un plan national d'aménagement du territoire
», 1950
• - (…) Il s’agit de « donner aux hommes de
meilleures conditions d’habitat, de travail, de plus grandes facilités de loisirs et de culture.
Cette recherche n’est donc pas faite à des fonds strictement
économiques, mais bien davantage pour le bien- être et l’épanouissement de la population.
• "l'objectif historique de notre tâche (...) : réaliser, à coté de l'unité politique du pays, son unité
économique, morale, civile, en définitive son unité humaine".
Pas seulement en France Giulio Pastore Ministre italien du Mezzogiorno à l'occasion d’un débat
parlementaire de 1965
La notion d’équité territoriale
• Le terme d’équité territoriale fait référence à la dimension spatiale de la justice sociale. Il désigne une configuration géographique qui assurerait à tous les mêmes conditions
d’accès aux services publics, à l’emploi et aux divers avantages de la vie en société. De même que la justice sociale est une idée, un objectif ou une utopie plus qu’un fait, l’équité
territoriale est un concept, et un principe d’aménagement,
permettant de comprendre les situations réelles marquées
par l’injustice spatiale. Par cette dernière expression, il faut
entendre que l’organisation du territoire, expression spatiale
du fait social, crée des effets de lieu qui peuvent consolider,
aggraver ou amoindrir les injustices sociales. » B Bret, Hyper geo,
la justice spatiale
F Damette Territoires 2020, 2000, n°1
• Le concept d'aménagement est typiquement français, il a une connotation très régalienne (....) cette fonction de l'Etat qui consiste à décider (...) à mettre en ordre renvoie aussi à la notion de territoire : un concept lourd, qui renvoie à la formation sociale qui l'a composé et qui s'est elle-même constituée dans le rapport à son territoire. le mot évoque une composante de l'identité de cette formation sociale ; il fait partie de son histoire profonde ; il participe de son unité.
• Le concept de développement de l'espace est typiquement allemand
(Raumentwiclung) (...) qui renvoie d'abord aux échelons locaux et
régionaux et qui renvoie aussi à l'idée d'espace plus que de territoire :
un espace vu comme notion relativement neutre, technico-économique
: espace des transports, espace financier, etc.
Cohésion ?
• Relevé sur le site de la commission européenne DG Regio: Direction générale de la politique régionale et urbaine
• Mandat : La mission de la direction générale (DG) chargée de la politique régionale et urbaine à la Commission européenne est de renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale de l'Union européenne (UE) en réduisant les écarts de développement entre les régions et les pays qui font partie de l'Union. La politique régionale contribue ainsi à améliorer les performances économiques de l'UE.
• Pour réduire les disparités, la politique de cohésion de l'UE doit œuvrer à une amélioration continue de la compétitivité et de
l'emploi. La DG Politique régionale aide les régions moins prospères ou souffrant de problèmes structurels à améliorer leur
compétitivité et à accélérer leur développement économique d'une manière durable: elle cofinance des projets d'infrastructures,
développe la société de l'information, accélère le transfert de
savoir-faire, encourage les investissements dans le capital humain et stimule la coopération transfrontalière. Il s'agit donc d'un puissant instrument de solidarité dans l'Union européenne.
Mais aussi sur le CGET puis l’ANCT
Buts de la séance
• Resituer les politiques d’aménagement dans leur contexte français
• Aborder l’un des enjeux majeurs des politiques d’aménagement : l’idée d’inégalité, et partant d’équité, de rééquilibrage
• Les Inégalités, disparités et leur appréhension par les politiques
d’aménagement (+ dimension historique), dynamique des inégalités
• Incidemment l’occasion d’aborder quelques outils des politiques
d’aménagement
Éléments de bibliographie sur le
territoire français en toile de fonds de l’aménagement du territoire (on peut toujours « réviser sa France »)
• L Carroué, La France, Les mutations du système productif, Paris, A Colin, 2013
• L Carroué (dir) La France des 13 régions, 2017
• F. Damette, J. Scheibling, Le territoire français, permanences et mutations, 1998 et éd suivantes
• Ph. Piercy, La France, le fait régional, Paris, Hachette, 2000 et éd suivantes
• et bien sur CGET, 2018, Rapport sur la cohésion des territoire
• CGET, Observatoire des territoires
plan
• 1) l’idée de disparités, d’inégalités dans le contexte français, les disparités inter-régionales majeures (Paris/province, NE/SO-
• 2) Des disparités mettant en cause la cohésion du territoire une
échelle plus fine (ZRR vs ZUS, la métropolisation)
1. l’idée de disparités, d’inégalités dans le contexte français, quelques repères inter-régionaux
• Paris province
• Nord-est-Sud-Ouest
• D’autres plus « oubliées » ?
Disparités/ discontinuités/ inégalités
• les discontinuités : « une rupture nette » dans un phénomène donné »
• Ce qui pose la question du seuil à partir duquel on évalue la discontinuité, et la question de quand la discontinuité devient DISPARITÉ, INÉGALITÉ, DIVERGENCE, est reconnue comme telle
• - à un référentiel complexe des politiques d’aménagement du
territoire
• l’inévitable clivage
Paris-province
Disparités de richesse ou l’inévitable clivage Paris-province
• En 2012, le produit intérieur brut (PIB) de l’Ile- de-France atteint 612 milliards d’euros. Il
représente 31 % du PIB métropolitain. La ville de Paris seule, du fait de sa concentration d’emploi de sièges sociaux etc « vaut », à elle seule, 10 % du PIB France
I de F actuelle % de la population française métropolitaine
1800 4,7%
1850 6,3%
1900 13,8%
1960 18,6%
2006 19,7%
!
DES HÉRITAGES DE LONGUE DURÉE PARIS ET LA FORMATION DU TERRITOIRE R PITTE, La France,
!
Du Xvé au XX è s
Du IX au Xve…
Du Ixé au Xve…
Une pompe aspirante et refoulante
Le solde migratoire de 1965 à 2007 Pistre, 2012
Paris ou la sélectivité territoriale L Halbert, espace-temps 2013: ici les m2 de bureaux
L
Damette F, La France en villes, 1994)
Cf aussi
lʼencadrement de la » base socio-
économique
« (production et
intermédiation)
LE FANTOME DES MÉTROPOLES D’ÉQUILIBRE ?
Confins, 2015, Hommage à M Rochefort
• 1962-63 le rapport Rochefort, Hautreux et Lacourt sur Le niveau supérieur de l'armature urbaine française, et en 1963-64 le rapport Rochefort et Hautreux : La fonction régionale dans l'armature urbaine française, mettent en exergue, en utilisant des critères de population, de services é
conomiques et à la population, et d'influence exté rieure, la hiérarchie entre
• 8 métropoles régionales (Lyon, Marseille, Bordeaux, Lille, Toulouse, Strasbourg, Nantes, Nancy),
• 10 centres régionaux de plein exercice (de
Grenoble à Limoges, en passant par Nice, Rennes..)
• 24 villes à fonctions régionales incomplètes (Metz, etc),
• en les envisageant comme outil de rééquilibrage vis-à-vis de Paris
• Confins, 2015 (Bret, Rivière)
REDISTRIBUER des emplois à partir de Paris ?
Les Echos, Isabelle Couet Publié le 10 sept. 2020
Le productif concret/ l’industrie a été un aménagement des 30 glorieuses, incarnation de l’Etat redistributeur puis « pompier » ?
• Claude Lacour (1989) : "La politique
d'aménagement du territoire, en France et ailleurs, fonctionnait de fait selon une logique keynésienne, c'est-à-dire un modèle d'économie publique où l'Etat était très puissant, très
distributeur, ce que personne ne contestait. L'Etat décidait tout et chacun y trouvait son compte. Un organisme avait un monopole : c'était en France la Datar, comme en Italie la Cassa, en vertu d'une sorte de substitution très directe entre une
politique, une organisation et un monopole des cartes, un monopole des zonages : il suffisait d'être sur la bonne carte".
• Espace Géographique, 1989, p 278
L’INDUSTRIE : L’héritage de
l’industrialisation du XIXè siècle-début Xxé, avec un mouvement de concentration spatiale majeur La situation en 1954
• Le clivage
Nord-Est
Sud-Ouest
Carroué L, 2012
La géographie de l’industrie ou « productif concret » a beaucoup changé
Browaeys, Chatelain, 1984
CGET, 2018 rapport sur la cohésion
Guermont, atlas de l'aménagement du territoire
Alors que l’industrie reste synonyme de richesse relative des régions en Allemagne, en Italie, en Espagne… c’est aujourd’hui moins le cas en France
L’évolution de l’emploi –avant /depuis la crise de 2008 : une inversion Nord-Est/Sud-Ouest qui
perdure
L Davezies
La crise qui vient, la nouvelle fracture territoriale, Mollat, nov 2012
Aujourd’hui Le clivage Nord-Est Sud-Ouest reste très structurant pour des éléments clés comme - l’investissement étranger - L’insertion dans les échanges
internationaux commerciaux Carroué, 2012
Guermont, atlas de l'aménagement du territoire
Anct, 2020
Le rôle discriminant du productif dépend aussi de comment on découpe le territoire
! En France, le rôle
discriminant de l’industrie s’est réduit , aussi du fait du nouveau découpage issu de la réforme territoriale
Insee
L’inversion NE SO
D’autres grands
clivages inter- régionaux ?
la marginalité économique des
territoires d’outre-mer est une vraie question, mais qui n’est pas posée comme centrale
• La diversité des territoires et la volonté politique de renforcer la cohésion économique et sociale au sein de l’UE ont conduit les institutions
européennes à distinguer sept régions
ultrapériphériques : les quatre départements français d’Outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique et Réunion), la Communauté
autonome espagnole des îles Canaries et les deux régions autonomes portugaises des Açores et de Madère.
• Des contraintes géo-économiques communes : Le traité d’Amsterdam (299-2) constitue le
fondement juridique de la notion
d’ultrapériphéricité et définit les caractéristiques communes partagées par les RUP : insularité, éloignement, faible superficie, relief et climat difficiles et dépendance vis-à-vis d’un nombre limité de produits. Des régions aux marges extrêmes de l’Europe : Les RUP sont en effet localisées aux marges géographiques de l’espace européen. Les départements français d’Amérique (DFA - Guadeloupe, Guyane et Martinique) sont situés à environ 7 500 km de Paris et Saint-Denis de La Réunion à près de 10 000 km.
• Insee, 2007 Gaillard (dir)
L’idée d’injustice socio-spatiale
• Aimé Césaire décrit aux parlementaires la situation économique et sociale des Antilles, 1946.
• « Si les Antilles et la Réunion ont besoin de l’assimilation pour sortir du chaos politique et
administratif dans lesquels elles sont plongées, elles en ont surtout besoin pour sortir du chaos social qui les guette.
• Tous les observateurs sont d’accord pour affirmer que les problèmes sociaux se posent à la Martinique, à la Guadeloupe, à la Réunion, avec une acuité telle que la paix publique en est gravement menacée… Dans un pays à salaire anormalement bas et où le coût de la vie se
rapproche très sensiblement du coût de la vie en France, l’ouvrier est à la merci de la maladie, de l’invalidité de la vieillesse sans qu’aucune garantie lui soit accordée. Pas d’indemnité pour la
femme en couches. Pas d’indemnité pour le malade. Pas de pension pour le vieillard. Pas
d’allocation pour le chômeur… C’est là un fait sur lequel il convient d’insister : dans ces territoires où la nature s’est montrée magnifiquement généreuse règne la misère la plus injustifiable. Il faut, en particulier, avoir visité les Antilles pour comprendre ce qu’il y a de faux dans la propagande officielle qui tend à les présenter comme un paradis terrestre. En réalité, dans les paysages qui comptent parmi les plus beaux du monde, on ne tarde pas à découvrir des témoignages
révoltants de l’injustice sociale »
Bilan du 1
• Un système spatial complexe, marqué par un fait structurant mais évolutif, le clivage Paris province
• Et par des dynamiques complexe, voire des inversions, des rééquilibrages effectifs (clivage NE/SO)
• La question de la reconnaissance des disparités
2. Des disparités mettant en cause la
cohésion du territoire une échelle plus fine
• le couple (voire parfois la concurrence ?) ruralité /quartiers urbains en crise
• La métropolisation et le territoire
• Le couple ZUS/ZRR : sensibles ou le rural/quartiers urbains en crise
• les politiques d’aménagement françaises à la recherche
d’un équilibre entre soutien à la ruralité et aux zones urbaines
Des inégalités infra-urbaines de plus en plus
préoccupantes ? Ici le clivage Nord-Est Sud-Ouest vu de Paris (APUR, cité dans mémoire master 2 ADL, Paterniti,
2015)
di
A l’autre bout, un rural que l’on dit un temps « profond » ou encore la « diagonale du vide » ? Une dynamique
complexe, composite
P Pistre 2012En France, L’expression d’une tradition ruraliste très présente
Cf LesTRDP, les ZRRles ex-zonages « 5b » de la politique européenne de cohésion en Bretagne
1994-99
Rivière D, 2001, De la Bretagne au Sud italien. Les politiques territoriales de la France, de l'Italie et de l'Europe en faveur des "aires internes", dans Le vie interne allo sviluppo del Mezzogiorno, Istituto Universitario Orientale di Napoli, Naples, pp 29-59
L’attention à la
ruralité
Riate, 2010
• La « question démographique » se pose pourtant moins en France que dans d’autres pays européens
• Ici l’évolution des densités 2001-11
Des dynamiques qui restent différenciées… et qui auraient plutôt
tendance à s’améliorer au moins provisoirement Oliveau, Doignon, 2016
La France du vide et la question
des services
•Un large espace central de faible densité :
Problèmatiques d’aménagement du territoire•Larges espaces « vides » (qualité de vie, tourisme, espaces « naturels »)
Noyé, Nguilly, 2004
Pistre, 2012
• Les espaces protégés :
Parcs nationaux, réserves, Parcs Naturels Régionaux…
Les parcs naturels régionaux en France
Source : site Fédération des Parcs naturels régionaux, 2014
la petite ville de la France du vide ? Carhaix, Alès
http://www.photo-aerienne-drone.fr/ Campagne dans le métro post confinement, 2020
La Communauté de communes du Pays grandcombien (Alès)
«la culture est un élément essentiel parce qu'elle est envisagée dans toute ses
dimensions : outil de dvpt pour tous, vecteur d'image de ce territoire et créatrice de
richesses économiques»
Ce n’est pas limité à la France métropolitaine : L’importance/faiblesse du secteur public est en soi un phénomène banal dans les régions
pauvres
• 40 % des effectifs salariés en Martinique
• Insee 2013
• et pourtant… pas tant que ça en réalité toujours selon l’Insee : guère plus d’emploi/habitant qu’en métropole
• Insee 2007
• La métropole ou le système gagnant… soutenu par les politiques publiques
• «A mesure que progresse la mondialisation, la recherche de la compétitivité au niveau des régions urbaines est devenu un objectif majeur pour les
décideurs locaux. Les villes se livrent une concurrence de plus en plus âpre – au sein des pays et entre les pays – pour attirer des investissements novateurs et des activités fondées sur le savoir. Ce nouveau contexte appelle également les gouvernements centraux à repenser leur mode d’intervention au sein des territoires. Peu à peu, les autorités publiques accompagnent leurs actions
« réparatrices » d’actions « proactives » pour soutenir des objectifs de compétitivité. Autrement dit, les villes ne sont plus perçues comme des territoires « à problèmes » mais comme des territoires « opportuns » qui peuvent servir de locomotives à la croissance nationale. »
• Lamia Kamal-Chaoui « Gouvernance et compétitivité des métropoles : Quel
rôle pour les gouvernements centraux? Territoires 2030
La métropole comme interface avec le global : Paris vitrine de la France dans la loi Pasqua de 1995, par ailleurs plutôt ruraliste
• LOI no 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du
• territoire (1)
• TITRE V
• DISPOSITIONS SPECIFIQUES
• A CERTAINES PARTIES DU TERRITOIRE
• CHAPITRE Ier
• De la région d'Ile-de-France
• Art. 39. - Le schéma national d'aménagement et de développement du territoire et le schéma directeur de la région
• d'Ile-de-France précisent les moyens cohérents à mettre en oeuvre pour renforcer la position de Paris comme métropole
• européenne, conforter le rayonnement international de la région d'Ile-de-France et assurer son développement qualitatif
• tout en maîtrisant sa croissance quantitative
Des métropoles d’équilibre aux métropoles tout court ?
R Cura dans 2020 A Bretagnolle L Sanders, P Brun, M-V Ozouf , N Verdier, (Labex) , Le temps long du peuplement, Concepts et mots-clés
CGET, 2018
L’archipel métropolitain français
•projets dʼaménagement : Les grandes infrastructures : le réseau TGV
Ph Piercy : le TGV n'a pas vocation à armer les régions mais à rapprocher les pôles métropolitains
Un leit-motive très récemment remis en caause : le réseau LGV et l’ »archipel métropolitain » interne à la France
