Le contenu des plans d'urbanisme et d'aménagement dans les pays d'Europe de l'Ouest : Suisse

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Le contenu des plans d'urbanisme et d'aménagement dans les pays d'Europe de l'Ouest : Suisse

BELLANGER, François

BELLANGER, François. Le contenu des plans d'urbanisme et d'aménagement dans les pays d'Europe de l'Ouest : Suisse. In: Le contenu des plans d'urbanisme et d'aménagement dans les pays d'Europe de l'Ouest . Paris : GRIDAUH, 2006. p. 329-347

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Suisse

FRANÇOIS BELLANGER, professeur à l'Université de Genève, avocat

1.

Selon l'article 75 de la constitution fédérale (Il, la Confédération est compétente pour édicter des « principes >> que les cantons doivent ensuite concrétiser pour

« assurer une utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du terri- toire"· Il appartient à la Confédération de fixer un cadre général, qui devra être mis ensuite en œuvre par les cantons en fonction de législations cantonales (Zl. Le droit fédéral autorise des solutions cantonales IJI différenciées, pour autant que les prin- cipes résultant de la législation fédérale soient respectés141.

La compétence d'édicter une législation cadre comprend également celle d'adopter des règles détaillées pour certaines questions particulières qui exigent, aux yeux du législateur fédéral, une réglementation uniforme au niveau fédéral. Tel est le cas des articles 24 à 24d de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT) ISJ relatifs aux autorisations de construire données à titre de dérogation en dehors de la zone à bltir.

Tel qu'il est prévu par l'article 75 Cst., l'aménagement du territoire a deux compo- santes (6l.

(1) RS 101, ^<< Cst. ».

(2) Françoise Nicati, Loi fédérale sur l'aménagement du territoire, F}S 1995, 0° 11, p. 5 et 6.

(3) Éric Brandt, Lévolution de la planification et les enjeux actuels, in Hottelier/Foëx (éd.), L'amé- nagement du territoire: planification et enjeux, Genève, 2001, p. 59-60.

(4) ATF lA.B/2002; ATF 1A.120/2001, disponibles sur le site internet du Tribunal fédéral:

http :Il www. bger. ch/ fr 1 index/ j urisdictio n/j urisdi crion-inheri t-tem plate/ j urisdiction-recht. h tm.

(5) RS 700.

(6) Sur ce point, voir Peter Tschannen, Commentaire de la loi fédérale sm l'aménagement du terri- toire, 1999, no 1 et s.; ad art. 1 et 3 LAT.

En premier lieu, le régime d'affectation du sol s'étend à tout le territoire(?} et fixe une stricte séparation entre les terrains à bâtir et les terrains inconstructibles. Une pesée des intérêts entre la mise à disposition de terrains destinés à la construction, le maintien de surfaces agricoles suffisantes et les autres besoins d'utilisation du sol, d'une part, et une concentration des constructions dans des zones à bâtir desservies par des infrastructures adéquates et raisonnablement délimitées en fonction des besoins actuels ou prévisibles pour les quinze prochaines années, d'autre part, permettent une utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du terri- toire.

En seqmd lieu, l'aménagement du territoire impose la coordination des mesures qui ont des effets sur l'organisation du territoire. Pour atteindre cet objectif, il est nécessaire de prendre en considération le développement dans son ensemble et d'ajuster les différentes mesures les unes en fonction des autres comme, par exemple, assurer le lien entre les infrastructures de transport existantes ou planifiées et la création de zones d'activités. De même, il existe un lien étroit entre l' aména- gement du territoire et la protection de l'environnement, Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, « Le principe de prévention impose notamment aux cantons de coordonner les mesures d'aménagement du territoire avec les impératifs de la protection de l'environnement. Parmi les solutions qui entrent en ligne de compte, les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent retenir celles qui permettent de réduire au minimum les atteintes à l'environnement et qui assu- rent une utilisation mesurée et rationnelle du sol compte tenu du développement spatial souhaité (art. 2, al. 1, let. d OAT) 181 , 191.

Sur cette base, le législateur fédéral a adopté, le 22 juin 1979, la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, qui est complétée par une ordonnance d'application, l'QAT. La concrétisation des principes de la LAT est du ressort des cantons. À Genève 1!01, la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LaLAT) (Il) et plusieurs lois la complétant, notamment la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités (LExt) (Il) et la loi générale sur les zones de développement (LGZD) 1131.

(7) BR/DC 2003, p. 16, n' 22.

(8) RS 700.1, ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire.

(9) ATF 11611990lb265.

(lü) Pour un aperçu des dispositions constitutionnelles genevoises concernant l'aménagement du territoire, voir Thierry Tanquerel, La participation de la population à l'aménagement du territoire, Lausanne, 1988, p. 205 et s.

(11) RS/GE L 1 30.

(12) RS/GE L 1 40.

(13) RS/GE L 1 35.

Rc1pport nation<~l. Suisse/ 331

Nous allons présenter dans ce rapport, au regard de la LAT et de sa concrétisation dans le canton de Genève, les plans d'orientation et de coordination (2), les plans d'affectation généraux définissant les zones de construction (3) et les plans d'affec- tation spéciaux ( 4).

2.

2.1. Introduction

En matière d'aménagement, l'outil principal de coordination et d'orientation est la planification directrice, qui couvre, de manière dynamique, toutes les étapes de la planification, de l'élaboration des études de base à l'adoption du plan directeur. Les cantons sont responsables de la conduite de ce processus sur leur territoire. Ils doivent naturellement collaborer avec la Confédération et les cantons voisins (art. 7, al. 1, LAT). Il leur appartient également de veiller à collaborer avec les auto- rités des régions limitrophes des pays voisins lorsque les mesures envisagées par la planification sont de nature à avoir des effets sur le territoire de ces derniers (art. 7, al. 3 LAT) 11 4l. Le canton de Genève coopère par exemple avec la région Rhône- Alpes ainsi que les départements de l'Ain et de la Haute-Savoie au sein du Comité

régional franco-genevois depuis de nombreuses années.

2.2. La planification directrice imposée par la LAT

2.2.1. Les études de base

La première étape de la planification directrice est l'élaboration des études de base conformément à l'article 7 LAT. Elles fixent les grandes lignes de développement futur de l'aménagement du territoire cantonal. Elles désignent dans cette perspec- tive des zones nécessitant une attention particulière des autorités, soit les parties du territoire qui se prêtent à l'agriculture, se distinguent par leur beauté ou leur valeur, ont une importance pour le délassement ou exercent une fonction écologique marquante, ou encore sont gravement menacées par des forces naturelles ou par des nuisances. Ce bilan effectué, elles définissent l'état et le développement soubaité de

(14) E Tschannen, prée. no 15 et s.; ad art. 7 LAT.

l'urbanisation, des transports et communications, de l'approvisionnement ainsi que des constructions et installations publiques. Lors de la mise au point de ces études, les cantons doivent naturellement tenir compte des conceptions et plans sectoriels de la Confédération, des plans directeurs des cantons voisins, ainsi que des programmes de développement régional et des plans d'aménagement régional.

Les plans sectoriels II SI de la Confédération, visés par l'article 13 LAT et adoptés par le Conseil fédéral, jouent notamment un grand rôle durant cette phase. En effet, dans ses plans sectoriels, la Confédération doit fixer ses objectifs visés dans le domaine concerné par le plan et exposer comment elle entend les faire concorder entre eux et avec ceux de l'organisation du territoire. Ces plans déterminent égale- ment les priorités de la Confédération ainsi que les modalités et les moyens envi- sagés par cette dernière pour exercer ses activités à incidence spatiale. Les plans sectoriels contiennent enfin des indications concrètes portant sur les conditions spatiales et l'échelonnement dans le temps ainsi que des exigences particulières à l'attention des autorités fédérales compétentes. Font partie de ces plans, le plan sectoriel des routes, le plan de sauvegarde des terres agricoles, le plan des places d'armes et de tir, le plan sectoriel relatif aux aérodromes militaires, le plan sectoriel des chemins de fer, le plan sectoriel des voies navigables, le plan sectoriel des instal- lations aéroportuaires et le plan sectoriel du secteur de l'énergie relatif notamment aux lignes de transport d'électricité.

I:article 23 OAT précise les relations entre les plans sectoriels et les plans directeurs cantonaux: les dispositions d'un plan sectoriel qui se rapportent à la réalisation d'un projet concret sont contraignantes pour les cantons si la Confédération les a arrêtées en vertu des compétences que la constitution et la loi lui confèrent dans le domaine en question. Si l'adaptation d'un plan directeur cantonal se fonde sur les dispositions d'un plan sectoriel de la Confédération, cette dernière en prend acte en tant que mise à jour.

2.2.2. Le plan directeur

La seconde étape de ce processus de planification est l'élaboration du plan direc- reur061. Il s'agit, d'une part, d'un programme de développement du territoire, défi- nissant les objectifs poursuivis, les moyens de les atteindre, et le calendrier de réali- sation de ces opérations (art. 8 LAT), ainsi que, d'autre part, un instrument de

(15) Lukas Bühlmann, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1999, no 1 et s.; ad art. 13 LAT; Piermarco Zen-Ruffinen, Christine Guy-Eeaberc, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne, 2001, p. 69 et s.; Peter Hanni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4e éd., Berne, 2002, p. 100 et s.

(16) P. Zen-Ruffinen etC. Guy-Ecabert, prée, p. 105 et s; P. Hiinni, prée, p. 113 et s.

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coordination de toutes les activités ayant un impact sur l'organisation du territoire.

Le plan directeur va ainsi non seulement définir l'état et le développement souhaité de l'urbanisation, des transports et communications, de l'approvisionnement ainsi que des constructions et installations publiques, indiquer mais aussi désigner les parties du territoire qui se prêtent à l'agriculture, celles qui devraient être protégées ou celles qui sont gravement menacées par des forces naturelles ou par des nuisances. Compte tenu de sa double fonction, le plan directeur va permettre aux cantons de conduire plusieurs actions.

Les cantons vont se fonder sur les principes posés dans leur plan directeur pour élaborer ou modifier les plans d'affectation généraux qui délimitent l'affectation des différentes parties du territoire, et des plans d'affectation spéciaux qui autorisent des constructions ou fixent un régime juridique particulier sur une ou plusieurs parcelles 0 71. Ils utiliseront également le plan directeur comme un outil d'informa- tion pour la population et les autorités cantonales ou communales.

L:élaboration et l'adoption des plans directeurs incombent aux cantons. La LAT ne fixe que les exigences minimales relatives à leur contenu. Au surplus, l'article 9, alinéa 2 LAT impose une mise à jour régulière des plans directeurs, soit au moins tous les dix ans et en tout cas lorsque les circonstances se sont modifiées, que de nouvelles tâches se présentent, ou qu'il est possible de trouver une meilleure solu- tion d'ensemble aux problèmes de l'aménagement.

La nature juridique du plan directeur est controversée Os), car il ne s'agit pas d'un acte habituel du droit administratif. En effet, les plans directeurs ont force obliga- toire pour les autorités, mais ne déploient pas d'effets directs sur les citoyens. Ces derniers ne sont qu'indirectement touchés par les mesures prises par les autorités en vertu des obligations que leur impose le plan directeurll91. Ce dernier n'est donc pas considéré comme une règle de droit car il n'a pas d'effet pour les particuliers. La question de savoir s'il s'agit d'une ordonnance administrative à effets externes est discutée dans la mesure où le plan directeur n'a pas d'effets juridiques pour les particuliers <²⁰). Pour les mêmes motifs, la qualification du plan directeur comme décision est contestée. Le Tribunal fédéral a cependant admis que, selon son degré de précision, le plan directeur pourrait ouvrir la voie du recours de droit adminis-

(17) Sur l'obligation de planifier des cantons, voir SJ 2005 1 237 (TF 11.08.2004); ATF 129 II 321;

Jean-Baptiste Zufferey, Aménagement du territoire et liberté économique: quelques réflexions pour une thérapie de ce couple conflictuel, in Hottelier/Foëx (éd.), L'aménagement du territoire: planifica- tion et enjeux, Genève, 200 1, p. 30 et s.

(18) Alexandre Flückiger, Le régime juridique des plans: l'exemple du plan de gestion des déchets, Berne, 1996, p. 45 ct s.; P. Zen-Ruffinen et C. Guy-Ecabert, prée. p. 107 et s.; P. Hanni, prée. p. 96 et s.;

T. Tanquerel, prée. p. 230-231.

(19) Voir, par exemple, RDAF 1999, 1 392.

(20) ATF 10711981 la 85; ATF 114/1990 la 378.

tratif pour violation du droit de l'environnement. Ce faisant, le Tribunal fédéral a considéré que, dans certaines circonstances, la précision du plan directeur peut être telle qu'il déploie alors des effets comparables à une décision (ll). A contrario, cette jurisprudence signifie que, dans la plupart des cas, le plan directeur reste très général et ne peut être assimilé à une décision. Cette dualité permet de considérer le plan directeur comme un acte particulier répondant à la fois aux règles législa- tives pour certains aspects et aux règles de la décision pour d'autres.

2.3. Le plan directeur du canton de Genève

Le nouveau plan directeur du canton de Genève (lZ) se fonde sur deux paramètres principaux, le développement durable et la prise en compte de la dimension trans- frontalière de l'aménagement. Sur cette base, ses principaux axes sont l'utilisation optimale de la zone à bâtir, grâce à une urbanisation différenciée, la valorisation réciproque des transports et de l'urbanisation, le développemenr d'un réseau d'es- paces verts, l'aménagement d'un espace rural mulrifonctionnel et la maîtrise de l'aménagement des secteurs à enjeux par des périmètres d'aménagement concerté.

Son adoption est intervenue en trois étapes.

En premier lieu, le canton a réalisé une série « d'études de base >> (23l faisant l'in- ventaire de la situation existante dans les domaines de l'aménagement du territoire.

Elles ont mis en évidence les tendances et les problèmes qui se posent, comme par exemple l'aménagement de l'espace rural ou de l'agglomération, la démographie et les besoins en logements.

En deuxième lieu, sur la base des éléments définis dans les études de base, le canton a procédé à la définition d'objectifs d'aménagement, de moyens et de mesures, formant, ensemble, le << concept de l'aménagement cantonal )). Le concept comporte, conformément à l'article 3 LaLAT, d'une part, des principes généraux pour l'organisation future¹du territoire cantonal ainsi que les objectifs retenus et, d'autre part, des principes particuliers pour chaque domaine d'étude. Les principes sont accompagnés de propositions de mesures d'application.

Le canton de Genève a adopté son premier plan directeur en 1989. Dès 1993, le Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement 124l a mené les

(21) ATF 121/1995 II 431.

(22) En général sur le plan directeur du canton de Genève, voir le site internet de l'État qui lui est consacré: www.geneve.ch/Plan-directeur/ contenu/welcome.html.

(23) François Bellanger et Suzanne Lebet, Le régime de la LaLAT et ses implications, RDAF 1988, 305, p. 308 et 309.

(24) DAEL; à l'époque, Département des travaux publics et de l'énergie (DTPE).

RapprJrt nJtional. Suisse/ 335

études de base dressant un bilan de l'aménagement passé et faisant l'évaluation des nouveaux problèmes posés. Une fois les études réunies, elles ont été transmises en 1994 à la Commission consultative cantonale pour l'aménagement du territoire pour qu'elle réexamine le plan directeur cantonal. Cette commission a pour fonc- tion de participer avec le département à la définition du projet de concept de l' amé- nagement cantonal. Afin d'assurer une large consultation, elle est représentative de tous les milieux intéressés; elle se compose des membres suivants: le conseiller d'État chargé du Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement, un membre de chaque parti représenté au Parlement cantonal, désigné par ce dernier, deux membres désignés en son sein par la commission d'urbanisme, deux membres désignés en son sein par la commission des monuments, de la nature et des sites, un membre désigné sur proposition de la ville de Genève, trois membres désignés sur proposition de l'Association des communes genevoises, dont un au moins à titre de représentant des communes de plus de 3 000 habitants autres que la ville de Genève, huit membres représentatifs des oiganismes et milieux intéressés par les questions touchant à l'aménagement du territoire (art. 4 LaLAT). En outre, des représentants des départements et des établissements de droit public concernés par les travaux de la commission assistent, avec voix consultative, aux séances de celle-ci.

La commission a débattu dans plusieurs groupes thématiques des orientations à donner au nouveau plan directeur. Le résultat de ces travaux, un projet dénommé

« Concept 2015 », a été soumis à une large enquête publique de soixante jours en 1996, conformément à l'article 5 LaLAT. Au terme de celle-ci, le DAEL a rassemblé toutes les observations et a transmis ces dernières ainsi que le projet aux communes pour qu'elles se prononcent. Elles disposaient d'un délai de quatre mois dès la réception de ces documents. Lavis communal était exprimé sous la forme d'une résolution du conseil municipal non soumise à référendum.

Une fois les préavis communaux réunis, le Conseil d'État a adressé le 3 septembre 1997 un rapport au Parlement cantonal, le Grand Conseil, sur le projet de concept de l'aménagement cantonal {²⁵) en vue de son approbation par cette autorité. Après deux ans de travaux, le Parlement a adopté le concept de l'aménagement cantonal le 8 juin 2000 (^26). Lacte pris par le Grand Conseil était une résolution, soit un acte juridique non soumis au référendum et non susceptible de recours.

(25) Rapport du Conseil d'État au Grand Conseil sur le projet de concept de l'aménagement cantonal, RD 284.

(26) Ce texte est disponible à l'adresse internet suivante: http:/ /www.geneve.ch/Plan- directeur 1 as pl co nee pt. as p.

En troisième lieu, parallèlement au processus d'adoption du concept, le DAEL a établi le schéma directeur cantonal IZ?I prévu par l'article 7 LaLAT. Ce schéma décrit les modalités d'application du concept de l'aménagement cantonal. Il consiste en une carte générale de synthèse 1²⁸1, des plans sectoriels et un ensemble de fiches décrivant les projets modifiant de manière importante l'organisation du territoire et nécessitant une coordination des actions entreprises par les autorités (Z9l. Les plans sectoriels sont les études faites dans les divers secteurs relevant de l'aménage- ment du territoire comportant, sous forme de dossiers techniques, aussi bien les plans d'affectation du sol en vigueur, que les projets en cours et les études à entre- prendre en application du concept.

Tous ces documents transposent les idées contenues dans le concept dans les diffé- rents domaines concernés. Ils indiquent dans chaque domaine correspondant aux plans sectoriels les projets en cours touchant à l'aménagement du territoire pour une échéance moyenne de dix à quinze ans.

Le travail d'élaboration de ces documents a duré jusqu'à l'été 2000. Bien que la loi n'en fasse pas obligation, le schéma directeur cantonal a fait, durant l'automne 2000,

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compris les autorités françaises des départements voisins et les autorités du canton de Vaud, puis au début de l'année 2001 d'une information élargie de l'ensemble de la population, avant d'être soumis au Grand Conseil, le Parlement genevois, pour approbation. Cette dernière est intervenue le 21 septembre 2001.

Le plan directeur cantonal, comprenant le concept de l'aménagement cantonal et le schéma directeur cantonal, a été transmis en octobre 2001 au Conseil fedéral pour que celui-ci vérifie sa conformité à la LAT en application de l'article Il, alinéa 1 de cette loi et vérifie, notamment, s'il tenait compte de manière adéquate des tâches de la Confédération et des cantons voisins dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire. Le plan directeur a été approuvé le 14 mars 2003 par le Conseil fédéral. Cette approbation lui a conféré force obligatoire pour les autorités de la Confédération et pour celles des cantons voisins.

(27) E Bellanger et S. Lebet, prée. p. 310.

(28) Elle est accessible sur Internet à l'adresse suivante: http://daelmap.etat-ge.ch/dael!plan-direc- teur/ explications/ general2l.h tm.

(29) Pour consulter les fiches, voir: http:/ /www.geneve.ch/plan-directeur/asp/projets_mesures.asp.

Fi.af)j"JOit nationaL Suisse/ 337

2.4. les plans directeurs partiels dans le canton de Genève

Le législateur genevois a introduit en 2003 à l'article 11 bis LaLAT un nouveau type de plan directeur, appelé « plan directeur localisé» et ayant pour objet de fixer« les orientations futures de l'aménagement de tout ou partie du territoire d'une ou plusieurs communes >>, conformément aux principes généraux posés par le plan directeur cantonal (art. 11 bis, al. 1 LaLAT). Plus précis que le plan directeur, mais plus général que les plans d'affectation spéciaux, le plan directeur localisé remplit la fonction d'instrument détaillé de coordination et d'orientation à l'échelle d'une ou plusieurs communes. Il peut avoir deux formes, le plan directeur communal et le plan directeur de quartier.

2.4.1. Le plan directeur communal

Le plan directeur communal est, selon l'article 11 bis, alinéa 2, première phrase LaLAT, un plan directeur localisé dont le périmètre recouvre la totalité du territoire d'une ou plusieurs communes. Sa fonction est d'affiner le contenu du plan direc- teur cantonal. Il sert ainsi à fixer les grandes orientations de

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Depuis de nombreuses années, la plupart des communes genevoises ont engagé des efforts importants pour réaliser un plan directeur communal. Il s'agit généralement de documents présentant la vision communale de leur développement sur une période de dix à quinze ans. Ils sont notamment utilisés par les autorités cantonales pour définir leur position dans le cadre des modifications de limites de zone d' af- fectation touchant le territoire communal ou de la procédure d'adoption de projets de plans spéciaux d'affectation du sol. Or, jusqu'à l'adoption de l'article 11 bis, alinéa 2 LaLAT, ces plans n'avait aucune base légale et donc aucune existence juri- dique, alors même que les communes les considéraient comme un outil de travail indispensable. rarticle 11 bis, alinéa 2 LaLAT 1301 donne désormais à ces plans une base légale et donc une légitimité. Désormais, les communes pourront adopter un tel plan ayant force obligatoire pour les autorités 1³¹1 et définissant dans les limites du plan directeur cantonal les grandes lignes de l'aménagement de leur territoire.

(30) Ladoption de cette norme était l'une des mesures préconisée par le schéma directeur cantonal, fiche n° 1.04.

(31) Ces plans ne déploient pas d'effets pour les particuliers à l'instar du plan directeur cantonal, conformément à l'art. 11 bis, al. 8 LaLAT.

La contrepartie de l'ancrage juridique des plans directeurs communaux dans la LaLAT est l'obligation fixée pour les communes d'adopter un tel plan, sauf pour les communes de moins de 1 000 habitants qui peuvent obtenir une dérogation (art. 11 bis, al. 3 LaLAT). Par ailleurs, les communes ne sont pas libres dans la défi- nition du contenu du plan, elles doivent l'élaborer sur la base de directives du DAEL et en travaillant en collaboration avec les services de ce dernier et la Commission d'urbanisme (art. 11 bis, al. 3 LaLAT). Le plan est ensuite soumis à l'approbation préalable du DAEL et à une approbation définitive par le Conseil d'État (art. 11 bis, al. 7 LaLAT). À défaut de cette dernière, le plan directeur communal n'aura aucune valeur juridique (art. 11 bis, al. 8 LaLAT).

2.4.2. Les plans directeurs de quartier

Les plans directeurs de quartier ont pour objectif de fixer sur une partie du terri- toire d'une ou plusieurs communes« les orientations futures de l'aménagement de tout ou partie du territoire d'une ou plusieurs communes ». Ces orientations doivent ensuite être concrétisées par la planification opérationnelle, principalement par l'adoption subséquente de plusieurs catégories de plans d'affectation du sol (plans de zone, plans localisés de quartier, etc.).

L'initiative de ces plans revient soit au DAEL, soit à la ou aux communes concer- nées. Ils sont en principes facultatifs, saufs pour les périmètres d'aménagement coordonnés définis par le plan directeur cantonal pour lesquels leur adoption est obligatoire (art. 11 bis, al. 4 LaLAT). Les périmètres d'aménagement coordonné (PAC) (³²¹ sont des espaces porteurs d'enjeux de première importance, significatifs pour l'ensemble du canton, pour lesquels une planification directrice de quartier est nécessaire, de manière à garantir un aménagement de qualité(33l. La création de ces plans directeurs de quartiers concrétise l'une des mesures prévues par la fiche 2.11 du plan directeur cantonal consacrée aux périmètres d'aménagement coordonnés.

La procédure d'adoption du plan est similaire à celle du plan directeur communal.

!:article 11 bis, alinéa 8 L;LAT prévoit expressément que ce plan doit être adopté par la ou les communes concernées puis approuvé par le Conseil d'État. Dans l'hy- pothèse où une commune refuserait un tel plan, le Conseil d'État aura néanmoins la faculté de l'adopter, mais sous la forme d'un acte interne non sujet à recours. Le document ainsi adopté ne constituerait pas un véritable plan directeur de quartier et n'en produirait dès lors pas les effets juridiques propres, rattachés à cet instrument.

(32) Ces périmètres sont parfois dénommés <( PACT '' lorsque leur mise en œuvre nécessite une coopération transfrontalière.

(33) Schéma directeur cantonal, fiche 2.11 (( périmètre d'aménagement coordonné ,, ainsi que les fiches 2.12. à 2.24 présentant en détail chacun des PAC ou PACT.

3.

Les plans d'affectations sont prévus aux articles 14 et suivants LAT 1341. Ils règlent le régime cl) utilisation du sol en déterminant, de façon contraignante, le mode, la localisation et la mesure de l'utilisation admissible du sol pour chaque parcelle. Les plans d'affectation 1351 sont de deux types, les plans généraux et les plans spéciaux.

Les premiers vont fixer le régime juridique du sol à l'intérieur d'un périmètre étendu. Les seconds règlent généralement de manière détaillée les modalités d'uti- lisation de plusieurs parcelles, voire d'une seule parcelle 1361. Ils déterminent, par exemple, l'implantation des bâtiments, leur gabarit ou les voies d'accès. Nous examinerons ces derniers au point 4.

Les articles 15 à 18 LAT prévoient la répartition du territoire en quatre zones(3^7l.

Les zones à bâtir, les zones agricoles, les zones protégées et les autres zones définies par le droit cantonal. Ces dernières sont un type particulier de zone à bâtir ou agri- cole, dont la définition incombe au droit cantonal.

Conformément à l'exigence d'une utilisation judicieuse du sol et d'une occupation rationnelle du territoire, la répartition des zones est effectuée en trois étapes succes- sives. En premier lieu, le sol est réparti entre la zone à bâtir et la zone agricole, qui est une zone inconstructible sous réserve de l'obtention d'une dérogation dont les conditions sont fixées de manière restrictive par le droit fédéral aux articles 24 à 24d LAT En deuxième lieu, à l'intérieur de la zone à bâtir, l'espace est réparti entre plusieurs catégories de zones à bâtir définies par le droit cantonal. Enfin, des secteurs devant faire l'objet d'une protection particulière en raison des qualités particulières du site bâti ou non peuvent être soumis au régime de la zone protégée qui s'ajoute et se combine au régime de base de la zone à bâtir ou de la zone agri- cole (38l.

Nous n'allons traiter dans cette section que de la zone à bâtir. Nous commencerons par exposer brièvement les différents régimes existants dans la zone à bâtir gene- voise (39l. Nous présenterons ensuite la procédure applicable à l'adoption ou la

(34) Pour une présencation générale de ces plans, voir Pierre Moor, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1999, no 1 et s.; ad art. 14 LAT.

(35) P. Zen-Ruffinen etC. Guy-Ecabert, prée. p. 123 et s.; P. Hanoi, prée. p. 140 et s.

(36) Sj 1970 305, Dame Isoz et consorts (TF, 19.11.1970).

(37) j.-B. Zufferey, prie. p. 32 et s.

(38) Sur la question de la délimitation des plans de zone, voir P. Zen-Ruffinen etC. Guy-Ecabert, prée. p. 127 et s.; P. Hanoi, prée. p. 147 et s. Sur la stabilité des plans de zone: ATF 1P.535/2001.

(39) Les différentes zones, de même que les plans spéciaux, sont visibles sur le guichet cartographique du cancon de Genève à l'adresse: http:/ /etat.geneve.ch!topoweb4/.

modification des plans définissant les limites de zones. Nous terminerons en présentant le régime des dérogations à l'affectation des constructions dans les diffé- rentes zones à bâtir.

3.1. La définition et l'affectation de la zone à bâtir

Le but visé par la création de « zones à bâtir » est l'affectation d'une partie du sol aux constructions en général (⁴⁰l. À l'intérieur de leur périmètre, chacun peut ériger les bâtiments et les installations qu'il veut, pour autant que ceux-ci soient conformes aux règles légales particulières applicables dans chaque cas d'espèce. Ces zones se distinguent de la zone agricole à l'intérieur de laquelle les constructions sont en principe exclues, sous réserve des exploitations agricoles (⁴¹l.

I:article 15 LAT, qui définit la notion de« zone à bilrir >>,délimite précisément les terrains qui peuvent appartenir à cette zone. Ils doivent remplir deux conditions cumulatives. Ils doivent être propres à la construction, d'une part, et déjà largement bâtis ou probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et équipés dans ce laps de temps, d'autre part. Cette définition générale de la zone à bâtir s'impose aux cantons, quelles que soient les subdivisions opérées par le droit cantonal au sein de la zone à bâtir (42l.

En droit genevois, l'affectation des zones à bâtir est déterminée par l'article 19 LaLAT, qui identifie neuf secteurs (431.

11 Les zones 1 à 3 sont destinées aux grandes maisons affectées à l'habitation, au commerce et aux autres activités du secteur tertiaire. D'autres activités, notamment des activités artisanales, ne sont admises, moyennant l'octroi d'une dérogation que si elles ne causent pas «des nuisances ou des inconvénients graves pour le voisinage et le public ». La distinction entre ces trois zones est liée à leur localisation géogra- phique qui entraîne des contraintes différentes en matière de construction.

• La zone 4 est partagée en deux parties, un secteur urbain, la zone 4A, et un secteur villageois, la zone 4B. Cette zone est affectée principalement à des petits bâtiments d'habitation, comportant normalement plusieurs logements. Des villas indivi- duelles ne sont pas admises. À nouveau, l'exercice d'autres activités n'est autorisé

(40) P. Zen-Ruffinen et C. Guy-Ecabert, prée. p. 140 et s.; P. Hanni, prée. p. 147 et s.

(41) Bmndt, p. 71 et s.

(42) A. Flüekiger, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1999, 0° 3 et s.;

ad art. 15 LAT.

(43) F. Bellanger et S. Lebet, prée. p. 311 et s.

R<1pporl nCJtioll<lL Suisse/ 341

sous forme de dérogation que si elles ne causent pas << des nuisances ou des incon- vénients graves pour le voisinage et le public ».

t1 La zone 5 est destinée exclusivement aux villas. C) est le seul secteur pour lequel la loi impose un indice d'utilisation de 0.2, pouvant être augmenté jusqu'à 0.4 pour des projets de villas contiguës ou jumelles1⁴⁴1. En principe, les villas ne peuvent être utilisées qu'à des fins d'habitation. l:article 19, alinéa 3 LaLAT tolère cependant une affectation professionnelle limitée sans qu'une dérogation ne soit nécessaire lorsque cinq conditions cumulatives sont réunies: seule une partie de la maison est utilisée à des fins professionnelles pour que le caractère d'habitation reste prépon- dérant, le même ayant droit utilise la partie réservée à l'habitat et les locaux profes- sionnels, la villa est la résidence principale de l'ayant droit, cette activité ne cause pas de nuisances pour le voisinage (⁴⁵l. Cette tolérance résulte d'une volonté du législateur d'éviter que la zone villa soit occupée par des activités du secteur tertiaire, tout en reconnaissant l'intérêt de certains indépendants de travailler chez eux, car cela réduit notamment le trafic pendulaire. Dans ce cas, cette tolérance n'implique pas un changement d'affectation, dans la mesure où la villa reste utilisée principalement pour l'habitation. Une utilisation excédant l'activité tolérée néces- site une dérogation.

a Les zones industrielles et artisanales sont vouées aux<< constructions industrielles, artisanales et ferroviaires >>. Des logements ne sont admis dans ce secteur que s'ils sont affectés à la surveillance des installations.

a La zone ferroviaire est destinée principalement à la réalisation de constructions ferroviaires et, notamment, l'installation de voies de chemin de fer. Toutefois, la réalisation de constructions conformes aux normes de la zone 3 au-dessus des voies est autorisée, moyennant l'adoption préalable d'un plan d'affectation spécial.

t1 La zone aéroportuaire est limitée à l'aéroport et ses environs. Elle est traitée comme une zone industrielle avec une affectation particulière.

11 Des zones mixtes peuvent .être créées pour tenir compte de besoins spécifiques (⁴⁶l

d'équipements publics ou d'activités ayant un caractère commercial et exploités sur des surfaces à caractère industriel. Cette zone permet notamment d'accueillir les grands centres commerciaux en périphérie de la zone urbaine.

(44) Art. 59 de la loi genevoise sur les constructions et installations diverses, RS/Ge L 5 05, (( LCI ''·

(45) Arrêt du Tribunal administratif du 11 juillet 1990 en la cause (( Berset ''·

(46) ATF 129 II 321

3.2. La procédure de délimitation des zones

Les zones sont délimitées par des lois approuvées par le Grand Conseil. La procé- dure de modification des limites de zone combine une phase destinée à assurer une large consultation de la population et une phase législative.

Lavant-projet de modification des limites de zone est élaboré par le DAEL à son initiative, sur demande du Conseil d'État, sur demande du Grand Conseil ou sur demande d'une commune. Cet avant-projet se compose d'un plan délimitant les nouvelles limites de zone et un projet de loi portant approbation de ce plan.

Cet avant-projet est soumis à une enquête publique de trente jours, annoncée par voie de publication dans la Feuille d'avis officielle et d'affichage dans la ou les communes concernées. Des avis personnels sont envoyés par le département, sous pli recommandé, aux propriétaires des terrains compris dans le périmètre lorsque le nombre de communications individuelles n'excède pas cinquante. Pendant la durée de l'enquête, chacun peut prendre connaissance de l'avant-projet de loi à la mairie ou au département et adresser à ce dernier ses observations. Il s'agit d'une véritable consultation populaire.

L'avant-projet et les observations sont ensuite transmis à la commune concernée. Le préavis communal doit être donné dans les soixante jours suivant la réception de l'envoi sous forme de délibération du conseil municipal, soumise à référendum. Ce délai est impératif et le silence de la commune vaut approbation sans réserve.

Le DAEL prend éventuellement en compte les observations et les préavis commu- naux. Si le préavis de la commune est négatif, le Conseil d'État doit procéder à une audition du conseil administratif ou du maire de la commune. Il peut modifier en conséquence le projet sur des points mineurs. Si les modifications sont impor- tantes, il doit recommencer la procédure d'enquête publique. Le Conseil d'État peur aussi décider d'abandonner la procédure, sauf si la demande de modification émanait du Grand Conseil. Une fois le projet définitif mis au point, il est transmis au Conseil d'État pour approbation. :Lapprobation par ce dernier provoque la saisine du Parlement et l'ouverture de la procédure d'opposition. Elle permet à toute personne ayant un intérêt digne de protection de former opposition contre le projet.

Le projet et les oppositions sont examinés par le Grand Conseil qui statue sur ceux- ci. La loi votée par le Parlement est sujette à référendum, puis après sa promulga- tion à un recours au Tribunal administratif et, éventuellement au Tribunal fédéral.

Rapport nation;d. Sui-;sp / 343

3.3. les

dérogations à l'affectation de la zone

Selon l'article 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans l'autorisation de l'autorité compétente. L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et pour autant que le terrain soit équipé. En outre, d'autres conditions peuvent être posées par le droit fédéral et/ou le droit cantonal. En l'absence de conformité à l'affecta·

ti on de la zone, une dérogation est nécessaire. Ses conditions d'octroi vont dépendre du droit fédéral pour les constructions hors zone à bâtir 1471 et du droit cantonal pour les autres (⁴⁸).

Dans le canton de Genève, une dérogation peut être accordée selon l'article 26 LaLAT lorsque les circonstances le justifient et qu'il n'en résulte pas d'inconvé- nients graves pour le voisinage. S'agissant des circonstances, on prend en considé- ration le caractère et l'évolution du quartier en cause, le réseau des voies de commu- nication, le genre et la destination du projet. On procède ensuite à une pesée des intérêts en présence pour déterminer si la dérogation est justifiée. Tel sera le cas si la dérogation répond aux buts poursuivis par la loi, qu'elle est commandée par l'in- térêt public ou par un intérêt privé auquel ne s'opposent pas d'autres intérêts publics ou privés prépondérants ou encore qu'elle est exigée par l'égalité de traite- ment. Ne constitue par exemple pas un intérêt privé admissible, la volonté d'af- fecter une villa à une activité commerciale en raison du bruit du trafic si celui-ci était prévisible lors de l'achat ou la construction. Pour déterminer si la dérogation est susceptible de provoquer des inconvénients graves, l'autorité retient par exemple que des activités professionnelles en zone résidentielles causent fréquemment de nombreuses plaintes. De même, un établissement public avec une terrasse pour les clients est une source de gêne, en raison notamment du va-et-vient des voitures, en particulier la nuit. La demande de dérogation doit être publiée afin de permettre aux tiers qui pourraient souffrir des éventuels inconvénients de se manifester.

Il convient enfin de relever que des dérogations ne sont admissibles que pour des changements d'affectation destinés à des projets de faible ou moyenne importance.

Les projets dont les dimensions ou les incidences sur la planification locale ou l'en- vironnement sont très importants doivent obligatoirement être prévus dans les plans d'aménagement (^49). Tel sera le cas des constructions ou installations soumises à une étude d'impact sur l'environnement.

(47) Art. 24 à 24d LAT; P. Zen-Ruffinen etC. Guy-Ecabert, prée. p. 265 et s.; P. Hanni, prée. p. 193 et s.

(48) SJ 2005 l 23 et s. (TF 16.08.2004); ATF 1A.105/2002; ATF 1A.190/2001.

(49) ATF 12011994 lb 207; ATF 11911993 lb 439.

4.

La définition des plans d'affectation spécialisés (sol relève de la compétence des cantons. Cette situation explique la variété des plans utilisés dans la planification spécialisée. À titre d'exemple, le canton de Genève utilise des plans de ce type qui sont énumérés à l'article 13 LaLAT, soit:

- les plans localisés de quartier visés par la LExt;

- les plans et règlements directeurs des zones de développement industriel et les plans localisés de quartier visés par la LGZD;

-les plans de site visés par la loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites;

- les règlements spéciaux visés par la LCI;

- les plans d'alignements visés par la loi sur les eaux, la loi sur les forêts publiques et privées et la loi sur les routes;

-les plans d'affectation spéciaux attribuant les degrés de sensibilité au bruit, visés par

la

-les plans d'utilisation du sol et leur règlement d'application visés par la LExt;

- les plans localisés de chemin pédestre visés par la loi d'application de la loi fédé- rale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre;

- les plans d'extraction visés par la loi sur les gravières et exploitations assimilées;

- les plans de réservation de site routier visés par la loi sur les routes;

-les zones de danger lié aux crues visées dans la loi sur les eaux;

-les plans localisés agricoles visés par l'article 20, alinéa 5 LaLAT.

Nous limiterons notre examen au plan le plus important pour la gestion de l'espace urbain, le plan localisé de quartier ou " PLQ », prévu par la LExt et la LGZD, et à un instrument utile pour faménagement communal, le plan d)utilisation du sol ou

«PUS"·

4.1. Les plans localisés de quartier

Les PLQ ont pour objet d'assurer un développement harmonieux des voies de communication et des quartiers (Sll. Ils déterminent l'affectation du sol à l'échelle d'un quartier, de quelques parcelles, voire d'un seul immeuble. Ces plans prévoient

(50) P. Zen-Ruffinen et C. Guy-Eeabert, prée. p. 131 et s.; P. Hanni, prée, p. 223 et s.

(51) F. Bellanger et S. Lebet, prée. p. 322 et s.; T. Tanquerel, prée. p. 251.

Rapporl nJtiun;ll. SuissP / 345

notamment le tracé des voies de communication, le périmètre d'implantation, le gabarit et la destination des bâtiments à construire, les espaces libres, les places de parc et les garages. Ils fixent souvent l'indice d'utilisation du sol à l'intérieur de leur périmètre. Cet indice dépend, d'une part, du type de zone en cause, la densité la plus importante étant admise en zone 3, et, d'autre part, des choix urbanistiques effectués par le plan.

Vu sa portée, le PLQ a un impact considérable quant aux projets de construction.

Un recours dirigé contre l'autorisation de construire ne peut pas servir à remettre en cause- même à titre préjudiciel-la validité du PLQ ou son économie géné- rale, soit aussi bien les éléments fixés par le plan que la conception urbanistique sur lequel il repose. Les recours fondés sur la LCI ne peuvent concerner que la légalité des autorisations de construire par rapport à la LCI ou à un PLQ entré en force.

Le projet de plan localisé de quartier est élaboré par le DAEL 1521, à son initiative, d'office ou sur présentation d'un projet par des particuliers, sur demande du gouvernement cantonal ou sur demande d'une commune. Le projet fait l'objet d'une enquête publique de trente jours, annoncée par voie de publication dans la Feuille d'avis officielle et d'affichage dans la ou les communes concernées. Des avis personnels sont envoyés par le département, sous pli recommandé, aux proprié- taires des terrains compris dans le périmètre lorsque le nombre de communications individuelles n'excède pas cinquante.

Pendant la durée de l'enquête, chacun, qu'il ait ou non un intérêt digne de protec- tion touché par le plan, peut prendre connaissance du projet à la mairie ou au département et adresser à ce dernier ses observations. Le projet et les observations sont ensuite transmis à la commune concernée. Le préavis communal doit être donné dans les quarante-cinq jours suivant la réception de l'envoi sous forme de délibération du conseil municipal. Le délai est impératif. Le silence de la commune vaut approbation sans réserve. Cette délibération est sujette à référendum, mais ne lie pas l'autorité d'adoption du PLQ.

Au vu des observations et du préavis communal, le département examine si des modifications doivent être apportées au projet de plan localisé de quartier et apporte éventuellement des modifications. Si elles sont importantes, la procédure doit être recommencée. Le projet définitif fait ensuite l'objet d'une publication dans la Feuille d'avis officielle et d'affichage dans la commune.

Pendant un délai de trente jours à compter de la première publication, toute personne, organisation ou autorité qui dispose de la qualité pour recourir contre le plan localisé de quartier peut déclarer son opposition, par acte écrit et motivé, au Conseil d'État. Il appartient à ce dernier de statuer sur les oppositions, le cas

(52) Art. 1, al. 1 et 2 LExt.

échéant, de modifier le projet et d'adopter ensuite le plan localisé de quartier. S'il a apporté des modifications au plan, il examine préalablement s'il est nécessaire de recommencer tout ou partie de la procédure prévue au présent article. L'adoption du plan fait l'objet d'une publication dans la Feuille d'avis officielle. Le PLQ peut faire l'objet d'un recours .au Tribunal administratif dans un délai de trente jours suivant cette publication. Un recours au Tribunal fédéral est ensuite envisageable.

4.2. les

plans d'utilisation du sol

) trouvent leur origine dans une initiative populaire cantonale pour la protection de l'habitat et contre les démolitions abusives approuvée le 26 juin 1983 par le peuple genevois. Cette initiative prévoyait l'adoption de mesures relatives à l'affectation des immeubles. Elle proposait l'élaboration par les autorités commu- nales des plans prévoyant l'affectation des immeubles en ville afin d'éviter que ceux- ci ne soient transformés en bureaux et que le nombre de logements diminue au gré des opérations de démolition-reconstruction. Les PUS sont ainsi destinés à pallier le défaut de répartition précise de l'espace dans les quatre premières zones de construction (S 4l. Ils ont une fonction intermédiaire entre les plans définiss3.nt les zones et les plans de détail 1551.

Pour réaliser les objectifs des PUS, l'article 15C LExt prévoit la fixation de taux de répartition entre les secteurs d'intérêt public, d'habitation ou de logement, de travail ou d'emploi. Ces taux déterminent la proportion exprimée en pourcentage des activités dans un secteur déterminé, conformément à l'article 15 B, alinéa 2 LExt; par exemple, un secteur destiné dans une certaine proportion à l'habitation, au tertiaire, au commerce et à l'artisanat. Ces taux permettent également de fixer les proportions minimales entre les secteurs bâtis et les surfaces affectées aux espaces verts.

(53) F. Bellanger et S. Lebet, prée. p. 327 et s.

(54) Art. 15A LExt.

(55) T. Tanquerel, prie. p. 257-258.

1~'-lJ-liJC!rl naliondl, Suisse/ 347

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