Politiques de l'environnement pour les années 1980

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Politiques de l’environnement pour les années 1980

Organisation de Coopération Et de Développement Économiques (ocde)

To cite this version:

Organisation de Coopération Et de Développement Économiques (ocde).

Politiques de

l’environnement pour les années 1980. [Rapport de recherche] Organisation de coopération et de

développement économiques(OCDE). 1980, 130 p. �hal-01512592�

Also available in English under the title :

E NVIR ONM ENT POLICIES FOR THE 1980 s

Politiques de

l’Environnement

pour les

Années 1980

L 'O rganisation de C o o p é ratio n et de D év elo p p em en t É co n o m iq u e s (O C D E ), qui a été instituée p ar une C o nvention signée le 14 d écem b re 1960, à P aris, a po u r o b jectif de prom ouvoir des politiques visant :

— à réaliser la plus forte expansion possible de l’économ ie et de l'em ploi et une progression du niveau de vie d a n s les p ay s M e m b res, to u t en m ain ten an t la stabilité financière, et contribuer ainsi au d éveloppem ent de l’économ ie m ondiale ; — à contribuer à une saine expansion éco n o m iq u e d a n s les p ay s M e m b res, ainsi que

non m em bres, en voie de développem ent é co n o m iq u e ;

— a contribuer à l’expansion du co m m erce m ondial sur une base m u ltilatérale et non discrim inatoire, conform ém ent aux ob lig atio n s internationales.

Les M em bres de l’O C D E sont : la R ép u b liq u e F éd érale d 'A llem ag n e, l'A ustralie, l'A utriche, la Belgique, le C a n a d a , le D a n e m a rk , l’E sp ag n e, les É ta ts-U n is, la F in lan d e, la F ra n ce, la G rèce, l’Irlande, l’Islande, l’Italie, le J a p o n , le L u x em b o u rg , la N orvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-B as, le P o rtu g a l, le R o y a u m e -U n i, la Suède, la Suisse et la Turquie.

^ OCDE 1980

Les dem andes de reproduction ou de tra d u c tio n doivent être adressées à : M. le D irecteu r de l’in fo rm a tio n , O C D E 2, rue A ndré-P ascal, 75775 P A R IS C E D E X 16, F ra n c e .

PREFACE

La présente publication contient les rapports préparés en vue de la réunion des Ministres de 1 Environnement des pays Membres de l ’OCDE qui s’ est tenue à Paris les 7 et 8 mai 1979.

Le programme de l ’OCDE pour ^Environnement a maintenant dix années dTexistence, et c’ était la deuxième réunion des Ministres de

lTEnvironnement de l ’OCDE. Les Ministres ont discuté des change­

ments intervenus dans l ’ état de l ’ environnement dans les pays Membres de l’OCDE qui se sont produits au cours des dix dernières années de

mise en oeuvre des politiques de l ’ environnement. Un rapport sur ce

sujet est disponible et fait l ’ objet d’une publication distincte. Les Ministres ont aussi examiné les perspectives pour l ’avenir.

Le résultat de la réunion et les points de vue des Ministres sont reflétés dans le Communiqué et la Déclaration, présentés dans le premier rapport.

Les quatre rapports qui suivent ont servi de support aux débats des Ministres. Trois d’ entre eux ont été établis par le Secrétariat de l ’OCDE aidé par des experts éminents et de réputation internationale dans les domaines de l ’ environnement et des sciences économiques, dont le Professeur Leontief, Prix Nobel. Le quatrième rapport a été préparé par M. J. F. Saglio, ancien Délégué à la Qualité de la Vie au Ministère de l ’Environnement et de la Qualité de la Vie.

TABLE DES MATIERES

I. COMMUNIQUE MINISTERIEL ET DECLARATION... 5

n. LES POLITIQUES DfENVIRONNEMENT A CARACTERE

ANTICIPATIF ... 13

m.

PERSPECTIVES ECONOMIQUES POUR LES

ANNEES 8 0 ... 21

1. Implications des Perspectives de Croissance

Economique pour la Qualité de l ’Environnement... 32

2. Contraintes et Problèmes affectant les Politiques

de l !Environnement ... 46

3. Evolution future des Politiques de l ’Environnement •. • 60

IV. COMMENT INTEGRER LE SOUCI DE L ’ENVIRONNE ME NT

DANS LA PRISE DE DECISION ... 75

V. LA PARTICIPATION DU PUBLIC ET LES QUESTIONS

D’ENVIRONNEMENT : ... 95 h Introduction... 97 2. Prise de décisions touchant l ’environnement à

l Téchelon national... .... ... . 103 3. Planification urbaine et régionale... 120 4. Participation et politiques à caractère

I

COMMUNIQUE MINISTERIEL ET DECLARATION

1. Dressant le bilan de l ’action entreprise depuis quelques années, les Ministres de l ’Environnement des pays de l ’OCDE ont posé les bases des politiques qu’ils entendent poursuivre au cours de la prochaine dé­ cennie et ont décidé de renforcer leur coopération dans un certain nom­ bre de domaines cruciaux. Ils ont tenu, les 7 et 8 mai 1979, au Château de la Muette, à Paris, une réunion qui était présidée par M. Douglas M. Costle, Chef de l ’Agence de protection de l ’environnement des Etats-Unis, assisté de quatre Vice-Présidents : Mme Ingrid Leodolter, Ministre de la Santé et de l ’Environnement (Autriche), M. Günter Hartkopf, Secrétaire d’Etat, Ministère de l ’intérieur (Allemagne), M. Senichiro Uemura, Ministre d’Etat, Directeur Général de l ’Agence de l ’Environnement (Japon), M. Eric Enlund, Ministre de l ’Agriculture chargé de la politique de l ’environnement (Suède).

2. Les Ministres ont été saisis du premier rapport international sur l ’état de l ’environnement dans les pays Membres de l ’OCDE1. Partant de leur propre expérience nationale, ils ont confirmé les progrès réa­ lisés au cours de la décennie passée dans un certain nombre de domaines. Ils ont souligné en particulier les résultats obtenus dans la lutte contre la pollution des grandes masses d’eau douce et la pollution de l ’air dans les zones urbaines, dans la réduction du flux de certains produits chi­ miques persistants qui passent dans l ’environnement, dans l ’extension des parcs nationaux et régionaux, ainsi que dans la protection et la res­ tauration des sites d’intérêt social ou culturel.

3. Les Ministres ont souligné que ces améliorations de la qualité de l ’environnement ont exercé des effets positifs appréciables sans qu’il y ait eu dans la plupart des cas d’incidences négatives sur l ’économie. Selon les rapports du Secrétariat dont les Ministres étaient saisis, les effets nets à court terme sur l ’emploi ont été positifs ; l ’incidence sur l ’inflation a, dans l ’ensemble, été modérée, s’établissant en moyenne à 0,1 - 0,3 % par an ; les répercussions à court terme des politiques d’environnement sur le taux de croissance économique ont été neutres, et peut-être même légèrement positives. Dans l ’ensemble, les dépenses consacrées par les pays de l ’OCDE à la lutte contre la pollution ont

représenté entre 1 et 2 % du PNB alors que, selon les indications four­ nies par certaines études, les dommages dus à la pollution ont repré­ senté entre 3 et 5 % du PNB. Parmi les effets positifs spécifiques, on peut citer la réduction de la morbidité et de la mortalité, 1 Amélio­ ration de la productivité de la terre et du travail, des innovations tech­ nologiques et le développement des aménités. Les Ministres ont aussi noté que dans certains secteurs, comme l ’énergie, on a assisté à une amélioration du rapport entre la consommation de ressources et la pro­ duction ainsi que du rapport entre les émissions de polluants et la pro­ duction. Les Ministres ont conclu quTà long terme la protection de 1 Environnement et le développement économique sont non seulement compatibles mais interdépendants et se renforcent mutuellement. Les Ministres ont aussi demandé que de nouvelles études soient menées dans le cadre de l !OCDE sur les effets bénéfiques des politiques d’environne­ ment du point de vue social et économique.

4. Les Ministres, dTautre part, ont noté que la qualité de l ’environne­ ment demeure un sujet de préoccupation dans certains domaines tels que l ’approvisionnement et la qualité de l ’eau, y compris, dans certaines régions particulières, l ’eau potable, les effets néfastes de l ’utilisation inconsidérée d’engrais, l ’incidence sur les écosystèmes de la dissémi­ nation de polluants atmosphériques sur de longues distances, la pollu­ tion de l ’air par des polluants récemment reconnus comme tels, l ’accroissement des niveaux de bruit dans certaines zones, le risque d’accidents lié à l ’utilisation de substances dangereuses et, de façon générale, la manifestation croissante d’une relation entre la dégradation de l ’environnement et la santé de l ’être humain. Les Ministres se sont déclarés déterminés à prendre les mesures appropriées dans le cadre de leurs politiques nationales d’environnement et sont convenus de pour­ suivre activement leur coopération au sein de l ’OCDE dans ces domaines.

5. Dans la perspective des politiques d’environnement pour les années

80, les Ministres sont convenus que, même si à l ’avenir la croissance économique restait modérée, les conséquences qu’elle serait susceptible d’avoir sur l ’environnement pourraient être considérables dans de nom­ breux secteurs. C’est pourquoi il convient de ne pas relâcher les efforts. En fait, il y aura lieu de renforcer les mesures de protection de l ’environnement, celles-ci devant tenir compte des considérations d’efficience économique et de coût-efficacité et être axées sur la pré­ vention plutôt que sur l ’action correctrice afin de préserver et d’amé­ liorer le niveau actuel de la qualité de l ’environnement. Il faudra aussi promouvoir le concept de croissance qualitative - associant étroite­ ment les préoccupations relatives à l ’environnement et celles qui ont trait à l ’économie. En outre les considérations relatives à l ’environne­ ment doivent être intégrées dès les premiers stades du processus de décision, chaque fois qu’il s’agit de décisions risquant d’avoir des inci­ dences sensibles sur l ’environnement. L ’un des moyens d’y parvenir est de mettre en œuvre des procédures d’évaluation des projets selon

les principes définis dans une nouvelle Recommandation que les Minis­ tres ont approuvée.

6. Reconnaissant la nécessité de mener des politiques d’environne-

ment vigoureuses, tournées vers l ’avenir, les Ministres ont unanime­ ment adopté, au nom de leurs gouvernements, une Déclaration1 exposant les éléments-clés des politiques quTil sera nécessaire dfappliquer au cours de la prochaine décennie.

7. Les Ministres ont examiné un certain nombre de questions particu­

lières qui appellent une action au niveau international :

i) Reconnaissant la nécessité de parvenir à un meilleur équili­ bre entre l Toffre et la demande d’énergie, ils ont souligné qu’il convient de donner plus d’importance aux options qui sont de nature à avoir des effets bénéfiques du point de vue de l ’environnement, telles que les mesures d’économie d’énergie et le développement de nouvelles sources d’énergie renouvela­ bles. Ces nouvelles sources d’énergie ne seront toutefois plei­ nement utilisées que dans plusieurs décennies, et les Ministres ont demandé que des mesures vigoureuses de lutte contre la pollution soient prises pendant la période de transition. Ils ont aussi reconnu que, dans le court et le moyen terme, parmi les ressources actuellement disponibles, le charbon restera une importante source d’énergie et ils ont approuvé une Recom­ mandation traitant des effets qu’une production et une utilisation accrues du charbon risquent d’avoir sur l ’environnement.

ii) En ce qui concerne le développement de l ’énergie nucléaire, qui deviendra une importante source d’énergie dans certains pays, les Ministres ont souligné la nécessité de rassembler et de fournir à l ’opinion publique des renseignements aussi com­ plets que possible sur les exigences relatives à la sûreté et

sur les conséquences pour l ’environnement.

iii) Ils se sont félicités des dispositions prises dans les pays Membres et au sein de l ’Organisation en vue de mener une enquête approfondie sur les implications de l ’accident qui s’est produit à Harrisburg en 1979, d’en informer l ’opinion publique, et d’évaluer les implications pour l ’environnement de toutes les sources d’énergie, nucléaire compris.

iv) Les Ministres ont reconnu la nécessité de renforcer les me­ sures visant à protéger l ’environnement côtier et le milieu marin contre la pollution par le pétrole. Ils ont souligné la nécessité d’une action préventive et les avantages que peut apporter la coopération internationale dans ce domaine. v) Les Ministres ont noté que les flux touristiques internationaux

ont décuplé au cours des trente dernières années et que cette progression rapide paraft devoir se poursuivre au rythme de 6 % l ’an au cours des cinq prochaines années. Etant donné

que cette progression touche un patrimoine qui est de nature limité, du point de vue des ressources naturelles et du cadre historique, et exerce des contraintes sur l 1 environne ment dans de nombreuses régions, les Ministres sont convenus drune Recommandation sur les politiques à suivre en vue de concilier les besoins du tourisme avec ceux de 1 Environnement,

vi) De nombreuses formes de pollution de 1 Environnement se rap­

portent, dTune manière ou dTune autre, à des produits chimi­ ques. Les Ministres ont reconnu le rôle important des produits chimiques dans tous les aspects de la vie quotidienne et le poids de 1 industrie chimique dans 1 Economie ; ils ont souligné dans le même temps que des politiques à caractère anticipatif sont indispensables pour maîtriser la pollution chimique et ils ont renouvelé leur soutien aux programmes de l TOCDE sur le con­ trôle des substances chimiques afin de protéger 1 Environne­ ment et la santé de l Têtre humain et d!harmoniser les politiques tout en évitant les incidences négatives excessives sur 1 Econo­ mie et les effets de distorsion sur les échanges. De nombreux Ministres ont demandé quTune réunion de hauts responsables ait lieu sans tarder pour faire le point sur la mise en oeuvre des programmes,

vii) Les Ministres ont évoqué les importants problèmes interna­ tionaux qui se posent entre pays Membres du fait de la pollu­ tion transfrontière, plus particulièrement du fait de la dissémi­ nation à longue distance des polluants atmosphériques et de la pollution des cours dEau internationaux. Ils ont souligné les progrès accomplis depuis 1974 dans le développement de la coopération internationale dans ce domaine mais ont reconnu que de nouveaux efforts sont nécessaires au plan international, viii) Les Ministres, notant l ’importance pour 1 Environnement de

1 Aménagement des zones urbaines, se félicitent des efforts déployés par l TOrganisation et de ceux quElle se propose dEntreprendre, notamment pour élaborer un nouveau program­ me dans ce domaine.

8. Les Ministres ont souligné la nécessité dTaméliorer 1 information sur lEtat de 1 Environnement, sur l'incidence des activités qui s Ty rapportent et sur les politiques d Environnement elles-mêmes. Afin dTaccomplir cette tâche avec une efficacité croissante, ils se sont mis dTaccord sur une recommandation prévoyant une surveillance systéma­ tique de 1 Evolution de l Tétat de 1 Environnement dans les pays Membres et rétablissement régulier de rapports à ce sujet.

9. Les Ministres ont exprimé leur détermination de renforcer leur

coopération dans le cadre de l'OCDE pour faire face aux problèmes d Environnement qui ont d importantes répercussions tant sur le plan économique que sur le plan international. Conscients aussi que tous

les pays se doivent d'œuvrer en vue de préserver et d'améliorer l'envi­ ronnement à l'échelle mondiale, ils ont souligné l'importance qu'ils attachent à la coopération avec les pays qui ont des systèmes économi­ ques ou des niveaux de développement différents.

\

DECLARATION SUR LES POLITIQUES D’ENVIRONNEMENT A CARACTERE ANTICIPATIF

Les Gouvernements des pays Membres de l ’OCDE1 et de la Yougoslavie

a) Rappelant leur Déclaration sur la politique de 1 Environnement adoptée en 1974 ;

b) Prenant note des résultats significatifs obtenus au cours de la dernière décennie pour réduire la pollution, économiser les ressources naturelles et offrir à l ’homme un meilleur environ­ nement ;

c) Reconnaissant la nécessité dfintégrer les politiques d’environ- nement et les politiques économiques et sociales ;

d) Convaincus que 1 Amélioration de l ’environnement humain implique des efforts soutenus à long terme et exige des politi­ ques qui tiennent compte à un stade précoce des conséquences pour l ’environnement des décisions importantes ;

e) Conscients des risques que certaines activités socio-économi- ques font peser sur la santé et sur l ’environnement ;

f) Conscients qu’en eux-mêmes, les mécanismes du marché ne suscitent pas souvent des décisions qui tiennent compte des conséquences et des coûts qui en résultent pour l ’environne­ ment ;

d) Déterminés à poursuivre des politiques vigoureuses en matière d’environnement d’une manière conforme avec leur ordre cons­ titutionnel et juridique et leur système d’économie de marché ; DECLARENT CE QUI SUIT :

1. Ils s ’efforceront de faire en sorte que les aspects relatifs à l ’envi­ ronnement soient pris en compte à un stade précoce dans toute décision concernant tout secteur d’activité économique et sociale et susceptible d’avoir des conséquences significatives sur l ’environnement.

2. Ils rechercheront des moyens plus efficaces de nature institution­ nelle, économique ou autre pour intégrer la politique d’environnement aux politiques d’autres secteurs et, dans cette perspective, accorderont

1. La mention de "Gouvernement" est réputée valoir aussi pour les Communautés Européennes.

une priorité particulière à l ’aménagement du territoire, au secteur des produits chimiques, au secteur de l ’énergie et aux autres secteurs ayant des incidences importantes sur l ’environnement.

3. Ils feront appel, lorsque cela paraît approprié et possible, aux instruments économiques et budgétaires en combinaison, si nécessaire, avec les instruments réglementaires pour inciter les entreprises pu­ bliques et privées ainsi que les particuliers à anticiper les conséquences de leurs actions sur l ’environnement et à en tenir compte dans leurs décisions.

4. Ils encourageront la conception, la mise au point et l ’utilisation de procédés, de produits et de modèles urbains qui économisent les ressources et l ’énergie et qui protègent et améliorent l ’environnement.

5. Ils chercheront à éviter, lorsqu’ils proposeront des lois et éta­ bliront des règlements, des dispositions d’une complexité excessive ou contradictoires et des retards inutiles dans les décisions affectant l ’environnement.

6. Ils s’efforceront, pour autant que cela soit faisable, de développer des systèmes de prise en compte des changements de la qualité de l ’environnement et des stocks de ressources correspondants.

7. Ils encourageront, dans la mesure du possible, la participation du public lors de la préparation des décisions ayant des conséquences significatives sur l ’environnement, notamment en fournissant, dans les cas appropriés, des informations sur les risques, les coûts et les avantages associés à ces décisions.

8. Ils concourront à promouvoir les objectifs et la prise de cons­ cience en matière d’environnement dans le domaine de l ’enseignement.

9. Ils renforceront leur coopération au sein de l ’OCDE en vue d’encourager des arrangements entre parties intéressées concernant les problèmes internationaux d’environnement et de rechercher l ’har­ monisation des politiques nationales d’environnement.

10. Ils continueront à coopérer de la façon la plus large possible avec tous les pays et, en particulier, les pays en voie de développement, à la fois sur une base bilatérale et dans le cadre d’organisations interna­ tionales appropriées, afin d’aider à prévenir la détérioration de l ’envi­ ronnement.

II

LES POLITIQUES D TENVIRONNEMENT A CARACTERE ANTICIPATIF

(Document de discussion)

Rappel des faits

1. Les Ministres de l ’ environnement des pays de l ’OCDE se sont réu­ nis à Paris les 7 et 8 mai 1979, à un moment où la situation fait appa­ raître à la fois des similitudes et des différences marquées par rapport à celle qui existait au moment de leur précédente réunion en 1974. Plusieurs faits importants se dégagent.

2. Le public reste très sensible aux mesures destinées à améliorer

l Tenvironnement. Selon des sondages effectués récemment dans plusieurs pays, cette question constitue l Tune des trois préoccupations absolument prioritaires du public avec l ’inflation et le chômage, et elle continue de s’affirmer rapidement.

3. On voit sTétendre le domaine dTaction en matière d’environnement.

La lutte contre la pollution reste prioritaire, mais les mesures visant à économiser les ressources et à améliorer la qualité de la vie retien­ nent de plus en plus l ’attention. On met davantage l ’accent sur les poli­ tiques qui ont un caractère anticipatif et préventif, celles-ci venant renforcer les politiques qui ont essentiellement pour but de réagir à une situation donnée et présentent un caractère correctif. Les diffé­ rents schémas de croissance et les différents modes de vie possibles soulèvent des questions fondamentales.

4. Il est devenu urgent d’intégrer le souci de 1 Environnement dans les principales décisions d’investissement, surtout dans les domaines de l ’agriculture, de l ’énergie, des produits chimiques, du tourisme, des transports et du développement urbain. Il faut de plus en plus de temps pour parvenir à des décisions, et les blocages se multiplient, souvent lorsqu’il s’agit d’implanter de grandes installations qui ont une forte incidence et un long cycle de vie. Dans le seul domaine de l ’énergie, certaines études donnent à penser qu’il est nécessaire d’envisager plus de 250 implantations nouvelles de centrales afin de répondre aux be­ soins de la zone de l ’OCDE jusqu’en 1985.

5. La pression en faveur dfune plus grande participation à la prise de décision reste forte et ira probablement en augmentant, faisant naître toute une série de problèmes complexes qui auront des effets sur le développement, 1 Environnement et la société considérée globalement.

Conditions économiques en mutation

6. Lorsque les Ministres de 1 Environnement des pays Membres de l !OCDE se sont réunis à nouveau après un délai de 4 ans, il est un fac­ teur qui a dominé tous les autres : dévolution de la situation écono­ mique. Les tendances économiques prévues jusquTen 1985 suscitent des préoccupations et elles offrent un contexte nouveau et difficile pour une politique de l ’environnement.

7. La justification économique autant que sociale et écologique des politiques dTenvironnement est de mieux en mieux perçue. Les études nationales, qui se fondent maintenant sur plusieurs années dTexpérience, laissent penser que la somme des avantages est bien supérieure au coût total des mesures de lutte contre la pollution. En fait, la situation actuelle, dans laquelle les dépenses de lutte contre la pollution repré­ sentent de 1 à 2 % du PNB alors que les dommages dûs à la pollution représentent de 3 à 5 % du PNB, entrafhe une perte au niveau du bien- être et justifie un accroissement des dépenses afférentes à lEnviron- nement. Les sondages effectués récemment dans certains pays indiquent que l ’accroissement des sommes affectées à cet usage recueillerait une large adhésion parmi le public.

8. Les conséquences que la croissance économique prévue pour les années à venir aura sur 1 Environnement, seront loin d’être négligeables, même si cette croissance reste plus lente que par le passé. Le total des émissions de pollution dans un certain nombre de secteurs, sur la base des normes de qualité et des techniques actuelles, pourrait augmen­ ter de 30 % ou davantage entre 1978 et 1985. Si les normes actuelles en matière dEnvironnement ne sont pas atteintes, une détérioration appréciable de la qualité de 1 Environnement pourrait en résulter au niveau local, régional et international. Si les mesures relatives à l ’environnement étaient assouplies, la détérioration s Accentuerait. Face à la croissance, fût-elle lente, seul un renforcement des mesures permettra de maintenir et dfaméliorer progressivement la qualité de 1 Environnement.

9. Ces résultats seront difficiles à obtenir. Le ralentissement de la croissance, accompagné par un taux plus lent de remplacement de capi­ tal, risque de réduire le rythme selon lequel des procédés nouveaux et moins polluants sont mis en place. Les entreprises marginales ou celles qui doivent faire face à une concurrence intense rencontreront peut-être des difficultés pour opérer un transfert dInvestissements en faveur des mesures de lutte contre la pollution. Les grandes

réorientations structurelles et sectorielles, ainsi que la modification des schémas des relations économiques internationales peuvent toucher des régions entières et influer sur leur aptitude à appliquer des pro­ grammes de défense de l ’environnement. Le ralentissement de la crois­ sance des dépenses publiques risque d’accentuer la concurrence qui s ’exerce en vue d’obtenir l ’aide du gouvernement au titre des mesures de protection de l ’environnement.

10. Fait également significatif, le ralentissement de la croissance accompagné d’un taux d’inflation qui est supérieur au niveau acceptable rend crédibles les arguments selon lesquels les mesures de protection de l ’environnement ont une incidence sévère sur les coûts. Toutefois, les études effectuées depuis 1970 montrent clairement que tel n’est pas le cas : en effet, l ’incidence à l ’échelon global des mesures de pro­ tection de l ’environnement sur l ’inflation, l ’emploi, la productivité, l ’investissement et la balance des paiements est négligeable et n’est pas toujours négative. Cependant, on peut s’attendre à ce que les nouvelles mesures proposées dans le domaine de l ’environnement soient examinées de plus près en fonction non seulement de leurs effets économiques et sociaux possibles, mais aussi de leur efficacité notamment par rapport aux coûts.

Politiques d’environnement à caractère anticipatif

11. Cette nouvelle situation appelle une action nuancée et résolue de la part des Ministres de l ’environnement. Il s’agit de soutenir les réa­ lisations acquises au cours de la dernière décennie et d’élaborer une nouvelle génération de politiques visant à anticiper et à prévenir la dété­ rioration de l ’environnement tout en créant les conditions qui permet­ tront de faire face effectivement et efficacement à la demande crois­ sante de biens d’environnement.

Ampleur des politiques

12. Les politiques à caractère anticipatif engloberaient un plus large domaine d’action en matière d’environnement qui comprendrait non seulement la lutte contre la pollution mais aussi les économies de ressources, notamment la protection de notre patrimoine historique et culturel, la création d’aménités et les autres mesures nécessaires à l ’amélioration de la qualité de la vie. Cette action pourrait même s ’étendre au domaine que représentent les différents schémas de crois­ sance et de consommation possibles ainsi que l ’évolution des modes de vie.

Nature des politiques

13. Formulées dans une perspective à plus long terme, les politiques

à caractère anticipatif comprendraient au moins deux types dTactions environnementales : celles qui ont un but positif et visent à créer, sur le plan de l ’environnement, les avantages dont la société a besoin et qu’elle est de plus en plus disposée à financer ; et celles dont le but est de prévenir la dégradation de l ’environnement qui, en leur absence, risquerait de résulter des activités humaines.

13.1. Lorsqu’ils examineront les actions du premier type, les Minis­ tres auront à connaître des politiques qui visent à promouvoir activement la santé et le bien-être de l ’homme ; qui influent sur les structures urbaines, l ’équipement énergétique et les moyens de transport permettant d’économiser les ressources ; et qui sont créatrices d’aménités, protègent les paysages et l ’héritage architectural.

13.2. Lorsqu’ils examineront les actions du second type, les Minis­ tres auront à connaître des politiques qui visent à réduire la production, la commercialisation et l ’élimination de matériaux et de produits présentant des risques pour l ’environnement ; qui encouragent des procédés industriels intégrés en cycle fer­ mé de nature à réduire au maximum les déchets ; qui encoura­ gent le recyclage et une conception des produits de nature à faciliter leur recyclage ultérieur ; et qui permettent une utilisa­ tion économique des résidus.

14. En général, les politiques de caractère anticipatif aboutissent

à des actions qui visent à s’assurer qu’il est pleinement tenu compte des besoins de l ’environnement aussitôt que possible dans tous les processus de décision importants touchant l ’environnement. Prenant en considération le cycle complet du produit depuis la conception et la mise au point jusqu’ à la commercialisation, l ’utilisation et l ’élimination, elles tendraient à s’orienter vers l ’ élément de prévision de conception et de planification plutôt que sur celui de l ’utilisation et de l ’évacuation des déchets. Il en irait ainsi, que le cycle concerne l ’énergie, un nou­ veau produit commercial ou une nouvelle opération de développement ou de réaménagement urbain. C’est dans cet esprit qu’a été conçu, par exemple, le programme spécial de l ’OCDE sur le contrôle des produits chimiques qui a été lancé en septembre 1978.

15. Les politiques à caractère anticipatif ont pour objet de renforcer

les politiques visant à réagir à une situation donnée ou à y porter remède, et non de les remplacer. En effet, lorsqu’il est possible de modifier la qualité de l’environnement en ayant recours à des mesures qu’il est facile d’appliquer, qui font appel à une technologie peu sophistiquée et qui sont susceptibles d’être efficaces à bref délai, il ne semble guère nécessaire de se préoccuper d’actions à caractère anticipatif : on

peut compter sur les mécanismes du marché ou sur une régulation dont les effets ne tardent pas à se faire sentir. De même, les mesures correctives, étayées si possible par les arrangements conjoncturels, resteront nécessaires pour permettre de faire face aux accidents qui surviennent dans le domaine de l ’environnement.

Instruments

16. Il existe toute une gamme d’instruments qui permet de poursuivre une action de caractère anticipatif en matière d’environnement. On peut citer à cet égard l ’évaluation technologique, les évaluations des incidences sur l ’environnement, la législation relative à la planification de l ’utilisation des terres, la réglementation et les contrôles de divers types aux stades de la conception et des produits. Toutefois, on peut aussi compter sur des instruments qui ont un caractère essentiellement économique, et ceux-ci peuvent dans certains cas se révéler plus accep­ tables pour le public du fait que, lorsqu’ils sont convenablement utilisés, ils laissent dans les décisions plus de latitude au choix individuel que ne le font les règlements. Ces instruments comprennent les impôts, les redevances et les mesures d’incitation financière utilisées pour encou­ rager les choix compatibles avec le maintien d’un environnement satis­ faisant. A cet égard, il semble qu’il faille attacher une importance déterminante à l ’évaluation régulière des incidences sur l ’environne­ ment des modifications que l ’on se propose d’apporter aux politiques fiscales et budgétaires.

Avantages

17 Les arguments économiques et sociaux en faveur des actions de caractère anticipatif sont souvent convaincants. Dans le cas des actions préventives, l ’efficacité par rapport au coût des mesures de lutte qui sont intégrées dans la conception même des produits et des processus est beaucoup plus élevée que celle des mesures a posteriori qui modi­ fient la conception ou les installations déjà existantes et qui prennent le caractère d’une interdiction. Souvent, elles sont très profitables à la branche d’activité intéressée. En outre, la société évite les coûts externes élevés qui accompagnent, sur le plan social, économique et sanitaire, les dommages causés par la forme de pollution en question. De même, dans le cas des mesures de planification positives, la société peut éviter les coûts élevés qui sont associés aux erreurs en matière

d’environnement, coûts qui peuvent représenter chaque année un lourd fardeau improductif pour la nation. C’est ainsi que les formes urbaines consommatrices d’énergie et de ressources risquent d’imposer à la balance des paiements d’un pays considéré une hémorragie permanente. Cependant, les formes urbaines, une fois mises au point, ne peuvent changer que lentement. Il est évident que les arguments économiques

et sociaux sont souvent étayés par des facteurs écologiques et critiques, qui trouvent leur origine dans des phénomènes tels que l ’irréversibilité, la bioaccumulation, la persistance et les effets sanitaires et génétiques à long terme.

Participation

18. Les actions à caractère anticipatif peuvent présenter d’autres

avantages dans le domaine de la participation du public, à la condition que les autorités compétentes aient le temps de prendre les contacts nécessaires avec le public concerné par une prochaine décision et de tenir compte de ses vues lorsqu’elles définissent les options et exercent leurs choix.

19. Il ne fait guère de doute que jusqu’à présent la participation du pu­ blic a permis d’obtenir des résultats appréciables et bénéfiques dans bon nombre de domaines. Elle a souvent apporté un appui politique considérable en faveur de l ’adoption de mesures de protection de l ’envi­ ronnement. De même, il ne fait guère de doute que cette participation a entraîhé, dans certains cas, des retards considérables dans la prise de décision et, partant, un accroissement des coûts. Toutefois, il convient de comparer ceux-ci non pas avec les coûts qu’impliquaient une décision dans une époque moins complexe sans législation adéquate de la protection de l ’environnement, mais plutôt avec les coûts incom­ parablement plus élevés auxquels on s ’expose de plus en plus souvent si l ’on n’a pas cherché à connaître les vues du public directement tou­ ché par une importante décision.

20. On peut s’attendre à ce que la demande de participation se développe avec l ’élévation des niveaux d’éducation, de revenu, de loisirs et d’infor­ mation. Cela soulève des questions délicates quant au rôle qui revient au public dans la prise de décision et quant aux politiques et aux méca­ nismes qui permettent de rendre ce rôle aussi efficace et productif que possible.

Recherche et développement

21. Les politiques à caractère anticipatif dépendent d’un accroissement du stock de données scientifiques, techniques, économiques et socio- politiques sur les problèmes d'environnement. Elles nécessitent égale­ ment la mise au point de techniques ’’propres” efficaces pour réduire la pollution, éviter le gaspillage de ressources limitées, et améliorer la qualité de la vie. Le renforcement de la recherche et du développement en matière d’environnement est par conséquent d’une extrême impor­ tance.

Difficultés

22. Néanmoins, il est souvent difficile, quand il n’est pas impossible, dTadopter des actions de caractère anticipatif. La raison en est essen­ tiellement quTelles intéressent le long terme, car elles sont, par défini­ tion, mises en oeuvre avant que les dommages pour la santé et l ’envi- ronnement nTaient suscité une demande dAmélioration et parce qufelles impliquent fréquemment des investissements qui se situent au début du processus. Cela reflète la réalité politique et aussi le fait que si, au cours des dix dernières années dTaction en matière dfenvironnement, la société a appris à faire face, tout au moins en partie, aux externalités économiques, elle demeure incapable de faire face aux externalités temporelles (cTest-à-dire aux effets défavorables que risquent de con­ naître les générations futures, ou dTactualiser l ’avenir).

Intégration

23. Il est évident que, pour des raisons politiques et autres, les actions à caractère anticipatif exigent Pintégration la plus étroite de la politique de Penvironnement avec la politique économique et sociale ainsi que les politiques suivies dans dTautres secteurs, tels que Péner- gie, la santé, Pindustrie, Paménagement du territoire, le tourisme et les transports, pour ne citer que les principaux : en d’autres termes, les actions entreprises pour étayer les politiques de caractère anticipa­ tif nfincombent pas uniquement aux Ministres de Penvironnement mais doivent faire intervenir dTautres ministres ; ceux-ci sont souvent seuls à pouvoir prendre les mesures nécessaires.

Arrangements institutionnels

24. Ainsi, les politiques d’environnement à caractère anticipatif peu­

vent exiger des arrangements spéciaux, institutionnels et autres, en vue dTassurer une interaction continue avec d’autres ministères et organis­ mes publics et privés, en particulier au niveau des options fondamen­ tales. Il semble important, par exemple, que Pon dispose de moyens permettant de s ’assurer que :

- les ministres de PEnvironnement sont automatiquement informés des politiques et des plans élaborés dans dTautres domaines et qui ont, ou peuvent avoir, des incidences appréciables sur Penvi­ ronnement ;

- il est mis au point des mécanismes propres à assurer que les conditions relatives à Penvironnement se situent au centre des principaux processus de prise de décision ;

- on trouve de meilleurs instruments pour encourager la partici­ pation du public en faisant en sorte quTelle repose sur une meil­ leure information et qu’elle se révèle plus efficace ;

- Les ministres de l !Environnement et dAutres départements sont informés de l ’évolution des vues du public en matière dT viron- nement.

Coopération internationale

25. Les actions à caractère anticipatif, en particulier celles qui sont de nature préventive et qui sont axées sur le stade prévisionnel (concep­ tion et planification) du cycle conception - production - commerciali­ sation - utilisation, paraissent appeler un renforcement de la coopéra­ tion internationale. Le programme spécial de FOCDE sur le contrôle des produits chimiques fournit dans ce domaine 1 Exemple le plus récent. En 1 Tabsence dTune coopération internationale de cette nature, les gou­ vernements hésiteraient peut-être à mettre au point et à appliquer des normes visant la conception et les produits et destinées à protéger

1 Environnement, de crainte de compromettre la position concurrentielles de leur industrie nationale dans le monde. Les petits pays nTauraient peut-être même pas la possibilité dEnvisager de telles normes. En 1 Absence de ce programme, dAutre part, 1 introduction de normes na­ tionales applicables aux stades de la conception et du produit risquerait de conduire à des distorsions des échanges et à des obstacles non tari­ faires .

26. Les actions à caractère anticipatif dépendent pour beaucoup de 1 Aptitude à prévoir, ne serait-ce qu Approximative ment, les conséquen­ ces pour 1 Environnement des modifications que subiront vraisemblable­ ment les conditions économiques et sociales y compris les termes de 1 Echange, ainsi que les développements qui s Annoncent dans le domaine des sciences et des techniques de 1 Environne ment. LEchange interna­ tional d informations, d Analyses et dExpériences joue un rôle de plus en plus important à cet égard.

27. Par conséquent, si l Ton met davantage lAccent sur les actions à caractère anticipatif, on sera appelé à renforcer progressivement les mécanismes de notification, les consultations et les examens proposés par les pays Membres dans le domaine de 1 Environnement. En outre, le programme de 1 Environnement en cours à l'OCDE - en vue d Ela­ borer des options et des directives en matière de grandes orientations - devrait être davantage axé sur les questions à plus long terme qui se prêtent à des actions de caractère anticipatif ainsi que sur les questions des développements nouveaux dans le domaine des sciences et des tech­ niques de 1 Environne ment.

III

LES POLITIQUES DE L’ENVIRONNEMENT ET LES PERSPECTIVES ECONOMIQUES POUR LES ANNEES 1980

RESUME

Le présent chapitre a pour objectif dfanalyser la nécessité des poli­ tiques d'environnement et les obstacles que celles-ci peuvent rencon­ trer, en particulier les mesures de prévention et de lutte contre la pollution, à la lumière des perspectives économiques telles qu'elles se présentent à l'horizon 1985. A cette fin, le rapport commence par dé­ crire dans ses grandes lignes un scénario économique pour les cinq années à venir. Il analyse ensuite l'incidence probable de ce scénario sur l'environnement ; en troisième lieu, il analyse les questions de la compatibilité entre les objectifs environnementaux et économiques ; et enfin, il examine les perspectives et les possibilités d'amélioration et de renforcement des politiques en matière d'environnement.

Le scénario économique jusqu'au milieu de la décennie 1980 est fortement influencé par l'évolution économique depuis 1974. Contraire­ ment à ce qui s'est passé pendant la décennie 1960 et le début des années 70 où la croissance économique a été rapide - moyenne de 5,5 % par an pour les pays de l'OCDE, plein emploi et stabilité des prix - les perspectives sont moins encourageantes. Un objectif ambitieux mais réalisable consisterait à prévoir, pour l'ensemble de l'OCDE une croissance économique moyenne d'environ 4 1/2% pendant la période à venir, mais cela exigerait des initiatives vigoureuses sur le plan de l'action intérieure et un niveau élevé de coordination internationale. Même dans ce cas, les niveaux de chômage et les taux d'inflation res­ teraient, en moyenne, supérieurs à ceux des années 1960.

Les conséquences pour l'environnement de l'évolution économique prévue au cours des années à venir ne seront pas négligeables. En l'absence de meilleurs résultats dans la lutte contre la pollution, qui impliquent, dans la plupart des cas, un renforcement des politiques d'environnement, il risquerait de se produire pendant la période allant jusqu'en 1985 une détérioration de la qualité de l'environnement.

i) La situation générale en ce qui concerne le secteur industriel pose des problèmes particuliers. Si les politiques de lutte contre la pollution ne sont pas renforcées et si des stratégies

appropriées ne sont pas mises au point en vue dTune croissance industrielle favorable à 1 Environnement, certaines hypothèses laissent prévoir un accroissement de 10 à 25 % des émissions de pollution dans le cas des principaux polluants classiques entre 1978 et 1985 et un accroissement encore supérieur pour les micro-polluants qui sont moins faciles à contrôler,

ii) Pour la même période, si les structures de la demande et de

1 utilisation ne se modifient pas, certains types de pollution

associés à l'agriculture risqueraient de s’accroître dans des proportions pouvant atteindre 50 %. Cette question est d’autant plus grave que le caractère diffus de ces sources de pollution en accroît les difficultés de contrôle,

iii) De même, d’importants efforts sont nécessaires si l ’ on veut empêcher la détérioration de l ’environnement due à deux autres

secteurs qui jouent un rôle de premier plan à cet égard : 1 Energie et les transports. LEnvironnement urbain et les sites touristiques sont les deux autres principaux domaines où l ron peut prévoir une dégradation de la qualité de 1 Environne­ ment si des politiques ne sont pas entreprises dès à présent pour prévenir cette évolution.

Les conséquences économiques des politiques dEnvironnement re­ présentent les coûts qu’il faut payer pour obtenir les avantages de ces politiques. Les indications disponibles laissent penser que jusqu’ à pré­

sent ces coûts ont été marginaux en terme dTagrégats économiques. i) Jusqu’à présent, les effets globaux sur lEmploi, à court terme,

des programmes d Environnement semblent avoir permis une création nette d’emplois. Toutefois, ce total positif net recou­ vre des gains et des pertes selon les régions et les industries. Les effets à long terme sont moins bien connus,

ii) L Tincidence inflationiste des politiques d’environnement a été en moyenne d’environ 0,2 % - 0,3 %par an si l ’on prend com­ me base de mesure l ’indice des prix à la consommation. L Tapplication du principe pollueur-payeur a exercé dans 1 Ensemble un effet favorable sur la structure des prix en sus­ citant une efficacité accrue.

iii) Les dépenses d’environnement des pouvoirs publics constituent une fraction minime, moins de 1 % en moyenne, du total des dépenses publiques. Néanmoins, dans une période de concur­ rence accrue entre diverses affectations possibles des fonds publics, il faudra justifier les coûts, l ’efficacité et les avan­ tages des dépenses d’environnement. Peut-être sera-t-il aussi nécessaire et souhaitable de couvrir une plus forte proportion de dépenses de cette nature par des redevances pour service rendu ou autres formes de taxations.

iv) Etant donné la nécessité de disposer de fonds pour l ’investis­ sement et dTassurer une plus forte rentabilité dans le secteur

privé, les économies des pays de l ’OCDE visent à améliorer les taux de croissance de la productivité qui fléchissent depuis un certain temps. On a jusqufà présent sous-estimé la contri­ bution positive des politiques d’environnement en termes de productivité, d’amélioration de l ’état de santé, de réduction des pertes d’heures de travail et d’amélioration technologique. En partie à cause de cela, on a soutenu que, jusqu’ à présent, les politiques de l ’environnement avaient un effet négatif sur la productivité.

v) Dans le domaine du commerce extérieur, et des flux interna­ tionaux de capitaux, la coopération internationale a eu pour objectif de minimiser ou d’annuler les effets négatifs que pou­ vaient avoir les politiques d’environnement. Les activités en cours dans le domaine des produits chimiques sont un bon exemple de l ’effort international mené dans ce domaine. En résumé, les indications dont on dispose laissent penser que l ’incidence économique des politiques d’environnement n’a pas, jusqu’à présent, entraftié de conflits entre les objectifs environnementaux et économiques ni entre les politiques qui visent à les atteindre.

Comme on en voit des manifestations dans plusieurs pays de l ’OCDE, le soutien de l ’opinion publique aux mesures de protection de l ’environnement demeure important malgré le ralentissement de la crois­ sance économique et le chômage. Ce phénomène découle de certains facteurs, parmi lesquels des revenus plus élevés, une prise de cons­ cience accrue des besoins de l ’environnement et une reconnaissance croissante des avantages apportés par les mesures de protection de l ’environnement.

Il est aussi indiqué que les mesures de protection de l ’envi­

ronnement seront l ’objet d’examens plus minutieux encore de la part de ceux qui ont la responsabilité d’arbitrer entre des demandes con­ currentes de ressources rares. L ’évaluation des avantages futurs des mesures proposées sera plus nécessaire encore à l ’avenir.

Jusqu’à présent, il s’est avéré difficile de mesurer la plupart des avantages les plus importants. Par exemple, les améliorations en termes de santé, les économies dans les dépenses de santé, un envi­ ronnement construit ou naturel plus agréable, une meilleure producti­ vité du travail et des sols, une importante innovation technologique et dans les procédés de production.

Le déroulement futur des politiques de l ’environnement sera guidé par les besoins tels qu’ils seront perçus par les gouvernements, par les préférences du public pour les biens de l ’environnement et par la disponibilité des ressources. Les ressources que l ’on pourra affecter aux mesures de protection de l ’environnement ne seront plus aussi disponibles que par le passé et un certain nombre de moyens

propres à renforcer et à améliorer 1*efficacité des politiques dfenvi­ ronnement sont proposés. De plus, le rapport démontre quTil convien­ drait dTenvisager sérieusement une intégration plus étroite des politi­ ques de l ’environnement et dès politiques dans dTautres secteurs.

Les politiques de 1 Environnement futures devraient assurer la prise en compte des exigences de protection de 1 Environnement à un stade aussi précoce que possible lors de prises des décisions importantes affectant l !environnement. Cet objectif pourra être atteint en partie grâce à l futilisation accrue d’instruments économiques parallèlement aux mesures réglementaires.

i) Afin de faciliter les changements structurels en faveur d’indus - tries moins polluantes et de produits plus favorables à l'envi­ ronnement, la mise en oeuvre conséquente du Principe Pollueur- Payer est recommandée. L ’inclusion des coûts de la protec­ tion de l ’Environnement dans les coûts de production devrait avoir pour effet d’accélérer ces changements structurels ainsi que de réduire les besoins de subvention.

ii) Le financement des programmes d’environnement dans le secteur public serait facilité par un plus large recours aux redevances de pollution et aux redevances pour service rendu. Une telle politique fournirait non seulement les fonds néces­ saires pour couvrir les coûts de ces programmes mais pour­ rait également inciter les utilisateurs à adopter un comporte­ ment moins polluant.

iii) De nouvelles mesures réglementaires continueront à être nécessaires, mais il faudra veiller à éviter les délais super­ flus associés à ces processus réglementaires.

iv) Les instruments réglementaires et économiques ont souvent été à l Torigine d’innovations technologiques comme l ’ont été les programmes de recherches et de développement orientés spé­ cialement vers des technologies de lutte contre la pollution. De tels programmes devraient être intensifiés dans le futur. v) L ’intégration de la politique d’environnement avec la politique

économique et sociale, ainsi qu’avec les politiques d’autres secteurs tels que l ’énergie, l ’utilisation des sols, les trans­ ports, etc. sera plus indispensable encore à l ’avenir. Les différents domaines dans lesquels une telle intégration serait la plus fructueuse sont indiqués.

En conclusion, les perspectives économiques à l ’horizon 1985 laissent prévoir que des politiques d’environnement rigoureuses seront nécessaires. Ceci reste vrai même dans l ’hypothèse d’un scé­ nario de croissance économique relativement faible. D’autre part les pressions économiques sur les politiques d’environnement pourraient être plus importantes que par le passé. Etant donné ce concours de

circonstances, des mesures de protection de l fenvironnement de carac­ tère anticipatif et préventif seront nécessaires, non seulement pour répondre à la demande future dans le domaine de l ’environnement mais aussi pour assurer une plus grande efficacité économique.

INTRODUCTION

1. Le problème

Après les événements économiques de 1974-75 et le ralentissement de l ’activité qui a suivi, ¡ ’attention s ’est de nouveau concentrée sur la croissance économique. A l ’échelon national, le chômage, l ’inflation, la balance des paiements et l ’investissement ont été au premier plan des débats. Les gouvernements et l ’industrie privée se sont aussi beaucoup préoccupés de la productivité et de la rentabilité. Les dis­ cussions ont posé la question de l ’harmonisation entre les objectifs de la croissance économique et les autres objectifs dans le domaine social, dans celui de l ’industrie et dans celui de l ’environnement. Même si la nécessité de poursuivre, voire de renforcer les politiques de l ’environ­ nement, a été clairement reconnue, certains pays de l ’OCDE ont pris des mesures pour que la mise en œuvre de ces politiques soit mieux adaptée que dans le passé aux objectifs de la politique économique. Par ailleurs, on procède actuellement au réexamen des objectifs pro­ posés en matière d’environnement pour le début des années 80 en fonc­ tion des nouvelles conditions économiques. A la lumière de cette évo­ lution rapide et profonde de la situation, il est proposé de déterminer si, et dans quelle mesure, les objectifs économiques et ceux qui se rapportent à l ’environnement peuvent être contradictoires et jusqu’ à quel point il serait possible de les concilier au cours de la période allant jusqu’en 1985.

En raison de l ’ampleur de l ’horizon et de la complexité des pro­ blèmes que couvre ce document, il a fallu introduire un certain nombre de simplifications et hypothèses de travail, à savoir :

i) Par nécessité, les pays de l ’OCDE sont traités dans ce docu­ ment comme une seule unité, et, dans la plus grande partie de cette note, l ’examen est conduit en termes de moyennes ou se fonde sur des informations provenant de pays qui appliquent en matière d’environnement des programmes avancés et bien documentés. Il s’agit là bien entendu, d’une simplification extrême, car il existe des différences importantes, non seule­ ment entre les pays mais aussi entre les régions et les groupes de population

ii) Les préoccupations relatives à 1 Environnement sont prises dans un sens relativement large, mais, en fait, l ’information disponible, et, partant, l ’examen se limitent, pour une bonne part, à la lutte contre la pollution. Il nfest pas abordé expli­ citement de questions telles que la rareté des ressources, la conservation et l ’environnement du travail, qui seront proba­ blement importantes à l ’avenir ;

iii) En raison des difficultés auxquelles on se heurte pour généra­ liser l ’information micro-économique au niveau de l ’entreprise, des branches d’activité ou des régions, le document traite des problèmes économiques ainsi que des problèmes de pollution en termes macro-économiques.

En dépit de ces réserves, on s’accorde généralement à reconnaître qu’un examen mené dans le contexte défini par le présent document apportera une contribution importante à l ’élaboration et à la mise en œuvre des politiques d’environnement pour la première partie de la pro­ chaine décennie.

2. Les perspectives économiques1

La présente section est consacrée à un examen succinct du climat économique général à prévoir d’ici le milieu des années 80. Du point de vue de l ’environnement, l ’évolution de l ’économie à moyen terme présentera une importance capitale. D’autre part, elle aura sur lui des conséquences directes, notamment en faisant naître des pressions nouvelles et en posant des problèmes nouveaux. D’autre part, elle influera sur le climat social et économique dans lequel devront être élaborés les objectifs et les politiques de l ’environnement.

On connaît bien la situation économique actuelle. D’après la plu­ part des estimations et des prévisions à court terme récentes de l ’OCDE, nos économies ne se sont pas encore pleinement relevées des suites de la crise de 1974-1975. On ne pense pas que la production progressera en 1979 de beaucoup plus de 3 % dans l ’ensemble de la zone ; elle

sera donc moins élevée qu’au cours des années 60 et au début des années 70 où des taux de 5 % avaient été réalisés, et ne suffira probablement

1. Le Scénario qui suit est inspiré dans une large mesure par le numéro de décembre 1978 des "Perspectives Economiques de l'OCDE et un document inédit de l'OCDE.

pas à empêcher le chômage d’augmenter1. Une des tendances les plus inquiétantes est le ralentissement du taux d’accroissement de la produc­ tivité de main-d’œuvre. La reprise éventuelle d’une progression plus rapide de la productivité pourrait influer sur les perspectives offertes à la plupart des programmes gouvernementaux, notamment en matière d’environnement, dans de nombreux pays Membres. En outre, si l ’inflation est pour 1978, en train de ralentir, elle reste plus rapide (7,9 %) qu’il ne serait souhaitable, et l ’importance des écarts qu’elle fait apparaître d’un pays à l ’autre est particulièrement préoccupante. Enfin, bien que la configuration de la balance mondiale des paiements évolue dans le sens d’un meilleur équilibre, cette contrainte extérieure reste très importante dans de nombreux pays et, combinée avec l ’infla­ tion, limite le champ d’application des mesures nouvelles que peuvent adopter les divers gouvernements.

Les perspectives économiques pour les cinq années à venir se ressentent vivement de la présente situation. La persistance des ten­ dances actuelles ne saurait être écartée. D’autre part, il n’est pas impossible d’envisager une riposte hardie, fondée sur une coordination internationale qui pourrait conduire à un redressement de l ’économie mondiale et ramener le plein emploi dans la zone de l ’OCDE.

1. CROISSANCE DU VOLUME DU PNB DANS LA ZONE DE L ’OCDE Pourcentages de variation, taux annuels désaisonnalisés

MOYENNE MOYENNE

1959-60 1965-66 PAR RAPPORT A L ’ANNEE PRECEDENTE

1977 1978 1979 1972-76 1975-76 4,2 2,7 4,9 3 3/4 2 Japon ... 10,9 8,2 5,2 5 3/4 4 3/4 Allemagne ... 4,9 3,3 2,6 3 4 Fran ce... 5,9 4,7 3 ,0 3 3 1/2 R oyaum e-Uni... 3,3 2,1 1,6 3 2 1/4 Canada ... 5,1 4,7 2 ,7 3 1/2 4 I t a lie ... 5,6 4,1 1,7 2 3 1/2 Total des pays

ci-d e ssu s... 5,5 4, 0 4, 0 3 3/4 3 Autres pays de

l ’OCDE ... 5,5 4,4 1.8 2 1/4 3 Total O C D E ... 5,5 4,1 3,7 3 1/2 3

Le maintien de 1 Orientation prudente qui caractérise actuellement les politiques de régulation de la demande et qu’inspirent les craintes de reprise des pressions inflationnistes ou de nouvelles difficultés de balance des paiements, pourrait aboutir à des taux de croissance de la production globales à moyen terme voisins de ceux qui ont été enregis­ trés dans un passé récent. Cependant, il n’est pas évident qu’un scéna­ rio de ce genre, correspondant à une hypothèse basse, permettrait

sûrement de surmonter certaines, voire la plupart, des contraintes auxquelles doivent aujourdfhui faire face les responsables de l ’action économique. En premier lieu, un climat économique déprimé, en abaissant les niveaux dfinvestissement, conduirait à un ralentissement moyen de la croissance potentielle des économies de nos pays. En second lieu, l ’inflation ne se ralentirait pas nécessairement malgré la baisse des pressions de la demande, si la lutte pour la répartition des revenus s ’aggravait comme cela pourrait bien se produire au cas où

les salaires réels ne progresseraient que lentement. Enfin, le désé­

quilibre des paiements internationaux persisterait de façon presque certaine en même temps que le chômage monterait encore et dépasse­ rait les niveaux actuels déjà élevés.

Une autre solution, plus souhaitable, consisterait en une accéléra­ tion de la croissance qui passerait de la moyenne actuelle de l ’OCDE, qui est de 3 % à un taux réalisable de 4 1/2 % par an. Cette accéléra­ tion permettrait une reprise progressive de l factivité et un rétablisse­ ment du plein emploi vers le milieu des années 80. Sans doute, le taux d’inflation qui, d’après les estimations, correspondrait à ce scénario serait-il encore relativement élevé par rapport au niveau enregistré dans le passé (6 1/2 % entre le moment présent et 1985), mais il flé­ chirait au cour s de la période et se situerait au niveau plus acceptable de 5 % la dernière année.

Si ce scénario est réalisable, il n’en est pas moins ambitieux. Il supposerait un haut degré de coordination internationale pour atténuer les difficultés potentielles de balance des paiements et nécessiterait de vigoureuses initiatives nationales pour venir à bout des contraintes inté­ rieures, ce qui, inévitablement comporterait des risques considérables. A cet égard, on peut en particulier faire les observations suivantes :

i) Les mesures d’ordre intérieur devraient permettre une reprise de l ’investissement privé. A cet effet, il faudrait non seule­ ment assurer un accroissement progressif de la demande et favoriser la constitution du capital privé par une réorientation de la consommation privée et publique, mais il faudrait aussi, par ailleurs, modifier la répartition du revenu en faveur des bénéfices plus nettement que ne le feraient les facteurs cycli­ ques normaux.

ii) Dans le même temps, il faudrait que les politiques soient con­ venablement différenciées d’un pays à l ’autre, en particulier

dans les premiers stades de la reprise, de manière à atténuer les contraintes extérieures affectant les pays relativement fai­ bles.

iii) Quant aux risques, une accélération de la croissance de la de­ mande pourrait avoir des conséquences défavorables sur le taux dTinflation, en particulier dans une conjoncture où les anticipations inflationnistes sont encore extrêmement fréquentes et où les prix des produits de base sont particulièrement insta­ bles.

iv) Au demeurant, la réalisation du scénario ne résoudrait pas d’un seul coup tous les problèmes : les niveaux de chômage, même s’ils étaient progressivement abaissés, resteraient éle­ vés pour l ’ensemble de la période.

La grande conclusion que l ’on peut tirer de ce panorama général de l ’évolution possible à moyen terme est que la situation économique continuera probablement de laisser à désirer. Même sur la base d’hy­ pothèses favorables, les taux de croissance de la production ne retrou­ veraient pas leurs niveaux des années 60, tandis que les niveaux de chômage et les taux d’inflation resteraient en moyenne plus élevés qu’au cours de cette période. Au reste, si les politiques économiques ne remplissaient pas pleinement les missions qui leur sont assignées, le résultat probable serait moins favorable et le monde industrialisé pro­ gresserait péniblement dans la voie d’une croissance relativement mé­ diocre et continuerait d’enregistrer des résultats globaux peu satisfai­ sants.

Par ailleurs, on commence à reconnaître que les événements et les schémas de croissance des années 50 et 60 se sont caractérisés par des facteurs spécifiques :

- coûts faibles et parfois décroissants des matières premières ; - expansion démographique ;

- accroissements rapides de la productivité dans l ’agriculture et les industries manufacturières grâce à une urbanisation, et à une éducation accrues, ainsi qu’ à des innovations technologiques importantes.

Vers la fin des années 1970 et probablement jusqu’ à la fin du siècle nos économies se trouvent devant des conditions qui seront moins favo­ rables à la croissance au sens traditionnel du terme dans les pays de l ’OCDE. Parmi les contraintes physiques, on peut citer :

- la hausse des coûts des matières premières ; - la stabilisation sur le plan démographique ;

- un ralentissement des accroissements de productivité à cause de : possibilités réduites des économies d’échelle dans la pro­ duction industrielle et agricole, diminution du nombre des

innovations technologiques importantes et changements structu­ rels tels que l ’importance croissante du secteur des services dans les économies des pays de l ’OCDE.

Et, surtout, on voit se manifester dans nos sociétés le désir d’un meilleur équilibre entre les objectifs de croissance quantitatifs et qua­ litatifs.