Sont assimilées à ces mécanismes les procédures de décisions dém ocratiques directes com m e les référendums.

sur 1 Efficacité de la prise de décision et sur les structures et méca­ nismes administratifs et politiques actuels ? E xiste-t-il des limites concrètes à la participation du public, et quelles conséquences peut- on en tire r en ce qui concerne la notion de démocratie représen­ tative ?

20. Le présent rapport fait le point sur quelques-unes des initiatives

les plus récentes prises par les pouvoirs publics en réponse aux de­ mandes de participation. On examinera dans un prem ier temps, la participation du public à la prise de décisions nationales en matière d ’environnement. On analysera ensuite les divers moyens qui per­ mettent de promouvoir la participation du public à l ’étude et à la for­ mulation de l ’action gouvernementale et à la prise de décisions concer­ nant des projets et des propositions spécifiques en matière d’environ­ nement. Enfin, on se penchera sur les mécanismes de participation utilisés dans la planification locale et régionale en s ’intéressant particulièrement aux initiatives visant à associer le public à la prise de décisions concernant les questions d’aménagement du territoire et des questions municipales. Dans la dernière partie du présent rapport sont exposées un certain nombre de questions qui devront être prises en considération si l ’on veut envisager de façon plus efficace la parti­ cipation du public à la prise de décisions politiques concernant l ’envi­ ronnement.

E. PRISE DE DECISIONS TOUCHANT L ’ENVIRONNEMENT A

L ’ECHELON NATIONAL

21. Certaines des revendications les plus extrêmes et les plus

bruyantes en matière de participation du public touchent la formulation et la mise en œuvre des politiques. Cela tient peut-être à l ’inapti­ tude des institutions démocratiques existantes à répondre comme il convient aux nouvelles préférences et valeurs qui se font jour dans le public, ainsi qu’à l ’absence de consensus social qui caractérise la poli­ tique fragmentaire de nombre de sociétés contemporaines.

22. Dans de nombreux domaines des débats que suscite actuellement

l ’action publique en matière d’environnement, une partie de l ’opinion se trouve dans l ’opposition. Les préoccupations qualitatives concer­ nant la préservation et la conservation s ’opposent aux exigences de la croissance et de la consommation ; les revendications locales en matière d’autodétermination sont considérées comme une menace pour le bien-être national ; les pressions qui s’exercent en faveur de la préservation de l ’identité culturelle et économique sont contrecarrées par les forces de l ’assimilation.

23. Certains gouvernements reconnaissent désormais plus ou moins comme un fait inévitable que nombre de ces antagonismes ne pourront être résolus que par 1Tintensification des discussions et des débats publics. Ils ont cherché, par des moyens très divers, à mieux informer le public des conséquences des choix politiques, des choix économiques et des choix de valeurs inhérents à la prise de décisions concernant l ’environnement, à évaluer plus précisément l ’impact total des décisions et à résoudre les problèmes que suscitent leur mise en œuvre. On examinera ci-après toute une série de techniques diffé­ rentes permettant de faire participer le public à la prise de décisions concernant l ’environnement.

A . Programmes d’information du public

24. Les tentatives gouvernementales visant à aider le public à

mieux comprendre les problèmes complexes ayant trait à l ’environ­ nement ont pris plusieurs formes différentes. Certaines sont forte­ ment centralisées et le gouvernement assume l ’essentiel de la respon­ sabilité dans leur conception et leur mise en œuvre, d’autres sont plus décentralisées et reposent plus largement sur les efforts de groupes locaux et d’institutions intermédiaires non gouvernementales.

25. Plusieurs des exemples les plus récents ont pu être observés

dans le domaine de la politique énergétique et de sa planification, tout spécialement en ce qui concerne les programmes civils d’utilisation de l ’énergie nucléaire. L ’exemple de l ’énergie nucléaire est particu­ lièrement instructif pour deux raisons. Il révèle le genre de diffi­ cultés que rencontrent souvent les gouvernements lorsqu’ ils cherchent à informer le public dans des domaines d’une extrême complexité technique et fortement controversés au plan politique. Il illustre éga­ lement les difficultés qu’il y a à concilier des faits et des compétences scientifiques et techniques d’une part et des valeurs politiques et sociales de l ’autre.

26. En 1974, la Suède a lancé un programme d’un an visant à encou­

rager les discussions et débats nationaux sur les questions d ’énergie, en utilisant pour cela le mécanisme des cercles d’étude. Le

Danemark et l ’Autriche, en 1974-75 et 1976-77 respectivement, ont eux aussi entrepris des campagnes nationales d’information sur l ’énergie. Et l ’Allemagne, à partir de 1975, a commencé son ’’dia­ logue avec le citoyen” (Bürgerdialog) sur la politique énergétique na­ tionale et sa planification.

27. Chacune de ces initiatives a été prise dans un but particulier et

pour toute une série de raisons, bien qu’elles aient toutes eu pour objet de répondre au même ’’problème” général : la controverse

croissante que suscitent dans le public les programmes civils utili­ sant l Ténergie nucléaire. Elles avaient toutes pour principal objet d’encourager les débats publics mieux informés en faisant mieux comprendre les problèmes techniques, mais les moyens utilisés pour y parvenir étaient quelque peu différents dans chaque cas.

28. Par exemple, le Comité non gouvernemental danois sur l ’infor­

mation en matière d’énergie a fortement axé sa campagne sur l ’encou­ ragement des initiatives de la ’’base” , en octroyant des subventions à un grand nombre de groupes régionaux et locaux. Certains de ces groupes se sont fixé pour principale tâche de s ’informer sur les sources d’énergie de remplacement et non sur les questions d’énergie nucléaire. En revanche, la campagne d’information du gouvernement autrichien sur l ’énergie était principalement axée sur les questions liées à l ’énergie nucléaire, le moyen utilisé étant la réalisation d’une série de débats télévisés entre spécialistes défenseurs et opposants de l ’énergie nucléaire, retransmis dans tout le pays.

29. Dans tous ces pays, à l ’exception de l ’Allemagne, les pro­

grammes d’ information du public sur l ’énergie ont été interrompus au bout d’un an ou d’un an et demi. L ’Autriche, où un référendum national a par la suite été organisé sur l ’énergie nucléaire, est le seul pays où l ’on ait tenté de lie r directement les campagnes d’ information à un vote national.

30. Plus récemment, le Canada et la France ont eux aussi commencé

à constituer à titre expérimental des comités d’information sur l ’éner­ gie composés de membres représentant des points de vue divergents en matière d’énergie nucléaire. Aux Pays-Bas, en revanche, le gou­ vernement a pris diverses mesures en vue d’instaurer un ’’large débat au sein de la société” sur les problèmes liés à l ’énergie nucléaire, dans le but de dégager un concensus social et politique général sur les politiques énergétiques futures du pays. En Nouvelle-Zélande, à la suite d’une enquête récemment réalisée par une Commission royale sur l ’utilisation de l ’énergie nucléaire, le Gouvernement a publié un rapport sur les ’’Objectifs et principes directeurs en matière d’énergie” dans le but de favoriser un débat et des discussions plus larges dans le public sur les questions de politique énergétique nationale.

31. Il est difficile d’évaluer l ’utilité de ces différents programmes

du point de vue d’une meilleure compréhension des questions d’envi­ ronnement ou des questions techniques. Les résultats des sondages d’opinion sont quelque peu contradictoires. Alors que ces sondages peuvent donner une image assez précise des transformations de l ’atti­ tude du public à l ’égard, par exemple, de l ’énergie nucléaire, ils ne permettent pas de se faire une idée précise de l ’aptitude du public à comprendre ou à apprécier les problèmes techniques. Ces programmes

dTinformation ont indéniablement fait prendre conscience au public du vaste ensemble de facteurs interdépendants - environnementaux, sociaux, économiques et technologiques - qui entourent les débats nationaux actuels sur l Ténergie. Ils ont également mis en évidence quelques-unes des difficultés inhérentes aux tentatives faites par les pouvoirs publics pour éduquer ou informer le public au sujet de questions controversées sur lesquelles l ’opinion est déjà considéra­ blement polarisée.

32. Par exemple, l ’une des principales difficultés auxquelles se

sont heurtés les organismes gouvernementaux qui ont fourni des informations pour ces campagnes tient au fait que, dans la mesure où leur propre crédibilité institutionnelle était souvent contestée, les informations qu’ils fournissaient l ’étaient également. Du fait que l ’information est souvent considérée comme n’étant pas plus digne de foi que la source d’où elle provient, l ’un des principaux obstacles que doivent surmonter les pouvoirs publics est le scepticisme du public quant à l ’objectivité des informations présentées et quant aux motivations de l ’administration lorsqu’elle patronne de telles cam­ pagnes.

33. Les campagnes d’information du public menées par les gouver­

nements ont également offert une cible idéale pour ceux des citoyens et des groupes activistes qui cherchent à obtenir une audience plus large pour leurs conceptions particulières. L ’expérience des campa­ gnes d’information et des comités mis sur pied par les gouvernements dans le domaine de l ’énergie nous en apporte un certain nombre d’exemples ; elle atteste aussi de la difficulté qu’il peut y avoir à essayer prématurément de réduire le champ d’une discussion, sans avoir complètement saisi les racines de la contestation.

34. Les efforts visant à promouvoir un débat plus éclairé, que ce

soit dans le domaine de l ’énergie nucléaire ou dans d’autres domaines très controversés dans le public, exigent que les stratégies adoptées correspondent bien aux buts recherchés. Si le but d’une campagne d’information est de désamorcer la contestation politique, il est peu probable que des faits et des formes d’argumentation à caractère technique soient les instruments les mieux adaptés pour cette tâche. De même, tout effort visant à obtenir un consensus social sera forte­ ment freiné s’il n’existe pas tout d’abord un consensus sur le sujet même du désaccord.

35. Ces difficultés font entrevoir l ’ importance et la valeur des efforts

visant à encourager les méthodes décentralisées et pluralistes pour l ’auto-éducation des citoyens et la formation de l ’opinion publique. L ’opportunité du moment, elle aussi, joue un rôle clé dans la plupart des efforts visant à promouvoir une plus large compréhension du public.

Comme le suggèrent ces expériences, vouloir mettre en œuvre une campagne d’ information gouvernementale alors que l ’opinion publique est déjà polarisée et le débat largement politisé, constitue une tâche quasiment insurmontable. Dans certains domaines, tels ceux de la politique énergétique, cela était difficile à éviter, en raison notam­ ment de la soudaineté avec laquelle les problèmes d’énergie sont a rri­ vés au prem ier plan des préoccupations nationales. Néanmoins, les efforts visant à favoriser très tôt le débat et la compréhension du public ne sont pas seulement de la médecine politique préventive, mais sont également une façon d’agir pour que les discussions à venir fournissent la base nécessaire de décisions largement acceptables.

36. Enfin, et c ’est le plus important, il convient de placer le pro­

blème de l ’information et de la compréhension du public (ou de leur absence) dans sa vraie perspective. Car il serait simpliste de conclure que l ’opposition ou la contestation dans des domaines comme celui de l ’énergie nucléaire sont attribuables uniquement ou principalement à une insuffisance d ’information ou de compréhension du public. Beau­ coup des adversaires de certains programmes technologiques sont parfaitement bien informés sur ceux-ci et sur les risques qu’ils peuvent présenter. Le scepticisme ne s ’explique pas non plus par une seule raison. Il résulte souvent de tout un éventail d’inquiétudes du public quant aux buts sociaux poursuivis, aux mesures de protection adoptées et à la façon dont les coûts et les avantages seront répartis dans l ’ensemble de la société. D’ailleurs, avoir accès à l ’information sans disposer des moyens de l ’utiliser efficacement, c ’est comme disposer d’un levier sans point d’appui. Comme on l ’a souvent dit, l ’ information est une condition nécessaire mais insuffisante à la parti­ cipation du public.

B. Commissions d’enquête

37. Des conflits entre intérêts locaux et nationaux sont souvent à

la base de controverses publiques sur des questions touchant l ’envi­ ronnement. L ’ implantation d’installations industrielles ou d’installa­ tions énergétiques, la construction d’aéroports, de routes et de barrages, sont parmi les exemples les plus évidents et controversés de projets qui empiètent sur les intérêts locaux et peuvent cependant servir le bien-être public en général. Dans nombre de cas, leurs incidences peuvent être évaluées et les conflits qu’ils suscitent peuvent être résolus de façon satisfaisante dans le cadre des procédures d’ana­ lyse et d’examen parlementaires et administratives traditionnelles, en particulier lorsque ces procédures exigent l ’établissement d’états des incidences sur l ’environnement. Dans d’autres cas, cela n’est pas possible.

38. De nombreux projets technologiques à grande échelle - par exemple, dans le domaine de l ’extraction de l ’uranium, du retraite­ ment et du stockage de combustibles nucléaires brûlés, de la construc­ tion de gazoducs et de l ’implantation des centrales et réseaux élec­ triques - ont des incidences sociales, environnementales, économiques et politiques importantes et multiples dont l ’évaluation complète pose des problèmes nouveaux et complexes. L ’évaluation de ces incidences multi-dimensionnelles exige que l ’on y consacre un travail, des compé­ tences, des consultations et, surtout, un temps considérables.

39. Les organes parlementaires sont nécessairement préoccupés par

les problèmes qui ont un intérêt politique immédiat. Les législateurs manquent souvent de temps, de personnel et de ressources pour pro­ céder à des enquêtes soutenues et détaillées sur des questions aussi complexes. De plus, dans nombre de ces domaines, l ’opinion publique est souvent polarisée, ce qui produit des clivages à l ’intérieur de la plupart des grands partis politiques.

40. Dans un certain nombre de pays, cependant, les pouvoirs publics

ont eu recours à un autre mécanisme ad hoc - les commissions d’enquête pour étudier et évaluer de grands projets technologiques et les problèmes complexes auxquels ils se heurtent. Ces commissions peuvent servir à la fois à obtenir les conseils techniques nécessaires et à créer un climat dans lequel les parlements peuvent exercer leurs prérogatives en matière de décision.

41. Les commissions d’enquête ne sont pas chose nouvelle ; elles

sont parmi les plus anciennes institutions de consultation publique des régimes parlementaires. Elles ont traditionnellement fourni des

conseils avisés aux pouvoirs publics sur une vaste gamme de problèmes. Depuis quelques années, cependant, elles assument des fonctions nou­ velles et plus étendues ; celle d’ouvrir souvent des questions contro­ versées à un largé débat public ; celle de fournir aux responsables politiques une opinion plus représentative des différents besoins et

souhaits du public ; celle d’évaluer les incidences de diverses possi­ bilités d’action avant que le choix définitif ne soit fait.

42. On peut donc considérer que les commissions d’enquête viennent

compléter les moyens dont on dispose pour évaluer l ’ensemble des incidences éventuelles d’un projet proposé et/ou pour sonder l ’opinion publique sur une question donnée. De plus, certaines questions touchent plus directement que d’autres les intérêts de certains groupes minori­ taires - comme ceux des aborigènes dans le cas de l ’extraction de l ’uranium en Australie ou des Inuits (Esquimaux) et des Indiens dans le cas de la construction du pipe-line du Nord au Canada - qui ont jusqu’à présent été insuffisamment représentés dans la plupart des instances gouvernementales où les décisions sont prises. Les commis­ sions sont donc souvent considérées, non pas seulement comme un

mécanisme assurant la participation du public en général, mais aussi comme un moyen non négligeable de promouvoir la participation des groupes minoritaires et d’essayer de concilier les intérêts de ces groupes et d’autres groupes et ceux du public en général.

43. Avec la création de la commission d’enquête Berger, chargée

d’étudier le projet de construction d’un gazoduc de 5 000 km dans la Vallée du MacKenzie, entre le Cercle artique au nord et la frontière entre le Canada et les Etats-Unis au sud, un certain nombre de méca­ nismes de participation novateurs ont été mis en place en vue de l ’évaluation complète des incidences de ce projet sur l ’environne­ ment1. Quatre groupes différents d’audiences publiques furent insti­ tués. Des audiences officielles furent organisées pour recevoir les témoignages relatifs au projet de construction du pipe-line et pour examiner les problèmes techniques et les conséquences du projet pour l ’environnement physique, le cadre de vie et l ’environnement humain. Des audiences de communautés ont été organisées parallèlement aux audiences officielles pour permettre aux résidents des localités situées le long du pipe-line d’exprimer leurs vues sur le projet. Un certain nombre d’audiences spéciales ont également été tenues pour étudier des problèmes particuliers concernant les activités de prospection et de production du gaz dans les gisements du Nord. Enfin, une série d’audiences dans le sud ont été organisées dans les grandes villes de tout le Sud du Canada pour permettre aux Canadiens qui n’avaient pas pu se présenter dans le Nord d’exprimer leur point de vue.

44. Les audiences de communautés, en particulier, constituaient

une innovation importante par rapport aux procédures antérieures d’enquête publique, dans la mesure où elles étaient essentiellement informelles et où elles ont permis à toutes les personnes qui le souhai­ taient et aux autochtones d’exprimer leurs préoccupations ouvertement et librement sans avoir à se soumettre à un interrogatoire contradic­ toire. De plus, des comptes rendus des témoignages reçus lors des audiences officielles ont été diffusés par la radio dans six langues autochtones à l ’intention des communautés du Nord, ce qui a permis aux citoyens de se tenir informés des conclusions de ces audiences officielles et d’y répondre lors des audiences de communautés.

45. Une deuxième grande innovation de l ’enquête du Juge Berger, fut

d’accorder une aide financière aux groupes d’intervenants. Le gouver­ nement canadien avait alloué près de 500 000 dollars à cette enquête pour financer les recherches et les études réalisées par des groupes de défense de l ’environnement ou d’autres groupes d’ intérêt. Un montant

1. Voir : T .R . Berger, "Le Nord : Terre Lointaine, Terre Ancestrale": Rapport de l ’Enquête sur le p ip e -lin e de la V a llé e du M ackenzie, Volumes 1 et 2 (Approvisionnements et Services, C an ada, 1977) et OC DE, " La Technologie Contestée” op. cit.

supplémentaire dTun million de dollars a également été accordé direc­ tement par le gouvernement aux groupements autochtones pour leur permettre d’entreprendre des recherches sur certains problèmes territoriaux non encore réglés et de rassembler des témoignages qui seraient présentés aux audiences de communautés.

46. Une troisième innovation fut de demander au conseiller juridique

de la Commission d’assister aux audiences en qualité de participant actif et indépendant, autorisé à rechercher tout témoignage qu’il esti­ merait intéresser l ’enquête. Il reçut également l ’ instruction de présenter publiquement ses arguments et ses opinions, le but étant d’éviter de donner l ’impression que le conseiller juridique de la Commission ou ses collaborateurs pouvaient constituer une sorte de ’’conseil p rivé” de la Commission d’enquête.

47. Enfin, et cela est peut-être ce qu’il y a de plus important,

l ’enquête a duré aussi longtemps qu’il le fallait. Commencée à la fin du printemps de 1974 par une série d’audiences prélim inaires, elle s ’est terminée à l ’automne de 1976. Le rapport final de l ’Enquête a été achevé une année plus tard, en novembre 1977.

48. Les innovations introduites dans le cadre de l ’Enquête Berger

ont, dans une large mesure, été incorporées à d’autres procédures canadiennes d’enquête auprès du public1. La méthode qui consiste à accorder une aide financière aux groupes d’intervenants a également été envisagée dans un certain nombre d’autres pays. La combinaison des audiences officielles et des audiences de communautés a présenté