Resources for the future, op cit.

bien quTelle soit mise en question par 1 Attention croissante qui se porte sur les résultats macro-économiques. Il convient toutefois, de noter que la demande en matière de protection de l ’environnement réagit très fortement au relèvement du revenu ; elle fait apparaître une forte élasticité par rapport à ce dernier. Même si le revenu augmente plus lentement qu’au cours des années 60, la demande d ’une meilleure qualité de l ’environnement progressera. Les augmenta­ tions de la production et les améliorations de la qualité de l ’environ­ nement sont les unes et les autres considérées comme hautement prioritaires et, dans l ’esprit du public, ne sont pas contradictoires.

3. 3. Adaptation des politiques d’environnement aux conditions économiques futures

Les schémas probables de croissance économique à moyen terme requièrent à la fois une modification des politiques d’environnement en vigueur et la mise au point de stratégies nouvelles pour la réali­ sation des améliorations en matière d’environnement. Si la concep­ tion spécifique des politiques de l ’environnement varie suivant les conditions économiques et environnementales qui prévalent dans les divers pays, il est cependant possible de faire deux remarques de caractère général. En premier lieu, ces politiques d’environnement devraient être orientées de manière à am éliorer leur efficacité. En second lieu, les politiques d’environnement et les politiques répondant à d’autres objectifs devraient être intégrées afin d ’offrir le maximum d’avantages possible sur le plan de l ’environnement tout en minimisant l ’ensemble des coûts sociaux.

i) Réorientation des politiques de lutte contre la pollution Les mesures gouvernementales entreprises au cours des

décennies précédentes ont eu des effets avantageux. Certains indica­ teurs de charge de pollution totale ont montré une baisse malgré de sensibles accroissements de la production. D’autre part, les rapports pollution/production propres à diverses branches, que l ’on estimait être fixes, ont baissé dans de nombreux secteurs. Ces changements se sont traduits par de réels progrès du bien-être. Bien que les coûts financiers que représentent pour le secteur privé et le secteur public les activités de lutte contre la pollution semblent considérables, les coûts nets ne le sont pas et sont même généralement négatifs si l ’on tient convenablement compte de tous les avantages. Dans des écono­ mies qui, comme celles des pays de l ’OCDE, ont été caractérisées par des niveaux de chômage élevés depuis 1975, une fraction de la main-d’œuvre et du capital consacrés à la protection de l ’environne­ ment serait restée inemployée en l ’absence de mesures de lutte contre la pollution. Dans certains cas, les dépenses de lutte contre la pollution du secteur public comme du secteur privé s ’ajoutent utile­ ment à la demande globale ainsi que l ’ont reconnu certains pays

Membres (Suède, Danemark et Norvège, par exemple) qui ont adopté de telles mesures en faisant des instruments de leur politique de lutte contre la récession.

Les gains ainsi enregistrés nTéclairent toutefois guère sur 1 Efficacité économique des instruments de politique gouvernementale qui ont été retenus. De fait, les indicateurs de l ’environnement auraient peut-être pu progresser sensiblement sans modification des crédits budgétaires moyennant l ’application de mesures plus efficace. On peut à cet égard, formuler plusieurs suggestions quant au niveau et à la structure future des programmes de protection de l ’environne­ ment.

En premier lieu, il conviendrait d’appliquer systématiquement le principe pollueur-payeur, afin de favoriser si possible une évolution des prix relatifs favorable aux industries peu polluantes. Ceci inciterait les producteurs à faire supporter aux consommateurs la totalité des coûts entraînés par l ’observation des normes de protec­ tion de l ’environnement, de manière que ces coûts soient inclus dans les prix des produits et que les consommateurs puissent prendre leurs décisions d’achat en fonction de la totalité des coûts sociaux.

L ’adoption de cette formule permettrait aussi de réduire les subven­ tions et les dépenses gouvernementales.

En second lieu, les redevances de pollution et les redevances pour service rendu permettraient au public de tenir compte dans ses décisions d’achat des dommages causés à l ’environnement par la production, elles aboutiraient à une nouvelle réduction de la pollution et fourniraient les fonds nécessaires au financement des dépenses publiques de protection de l ’environnement. Des redevances appro­ priées permettraient à ceux qui produisent des déchets de procéder à des choix rationnels en vue de réduire leurs coûts au minimum en optant soit pour l ’utilisation des installations gouvernementales d ’épuration des eaux d’égout, soit pour d’autres formules telles que l ’auto-épuration et les changements de procédés ou de produits. Mais, surtout, les redevances fournissent des fonds pour financer au moins en partie la construction et l ’exploitation des installations d’épuration, dont les coûts cesseraient alors d’être à la charge des

budgets gouvernementaux1.

En troisième lieu, on reconnaît maintenant que dans plusieurs cas, les procédures de réglementation sont conçues de telle sorte que ce lle -ci perd une partie de son efficacité. Les négociations entre les responsables chargés de faire observer les réglementations gouvernementales et les pollueurs pris individuellement peuvent

1. Voir "Les Redevances de pollution", op. cit. et la "Recommandation du Conseil sur les politiques et instruments de gestion de l'eau " (C(78)4 Final).

parfois entraûier certaines dépenses de transaction inutiles et se traduisent par un manque dTefficacité et d ’équité. L Tutilisation accrue des instruments d ’incitation pour lesquels les pollueurs constateraient qu’il est de leur intérêt de réduire les émissions, au lieu de l ’appli­ cation coûteuse de la réglementation directe, au coup par coup, serait plus efficace du point de vue du coût. La formule des redevances de pollution et des redevances pour service rendu correspond à cette orientation vers une stratégie d’incitation (et non de subvention) et l ’application de cette formule, ainsi que de mesures faisant jouer les mécanismes du marché devraient être évaluées parallèlement aux réglementations. Le système d’incitation devrait également tenir compte de la variabilité de la capacité d’assimilation locale de l ’environnement ainsi que de l ’utilisation de redevances variables.

En quatrième lieu, on a fait valoir que les progrès techniques de la lutte contre la pollution sont l ’un des éléments déterminants permettant de respecter les normes actuelles de protection de l ’envi­ ronnement et les normes futures, qui seront peut-être plus rigou­ reuses. Dans le passé, les progrès techniques ont été relativement rapides ; pour maintenir ce rythme, il est suggéré que, vu les avantages potentiels à l ’échelon national, les gouvernements envi­ sagent d’appuyer financièrement, comme il en est tenu compte dans le principe pollueur-payeur, les activités de recherche-développe- ment dans le domaine des techniques de lutte contre la pollution. Dans le cadre de ces activités, il conviendrait également d’étudier, en plus des nouvelles techniques de lutte contre la pollution, les sources de pollution jusqu’à présent inconnues ou nouvelles et des systèmes de surveillance nouveaux ou plus efficaces.

Enfin, les pouvoirs publics devraient se préoccuper davantage de l ’efficacité avec laquelle le matériel de lutte contre la pollution est employé. Jusqu’à présent, le principal souci a été de produire et de mettre en place des matériels de lutte contre la pollution. Même si l ’on a appliqué les meilleures approches technologiques disponibles, l ’efficacité de leur fonctionnement n’a pas assez retenu l ’attention. On connaît bien maintenant les défauts de rendement que provoquent les temps morts excessifs, les pannes non réparées, les réparations tardives et le manque de formation du personnel. Par rapport à la précédente décennie, les prochaines années devraient avoir relativement plus de ressources affectées à l ’amélioration du fonctionnement des matériels installés et moins à la mise en place d’équipements nouveaux. La conception de mesures ne subventionnant pas les activités publiques et privées et ne les réglementant pas de façon excessive est un problème délicat auquel il convient d ’apporter beaucoup d’attention.

ii) Intégration des politiques dEnvironnement et des politiques suivies dans dTautres domaines

En même temps qufon réorientera et rationalisera la mise en oeuvre des politiques de lutte contre la pollution en vigueur, on pourra aménager certains programmes auxquels sont assignés des objectifs dans dTautres domaines de manière quTils exercent des effets favorables sur l ’environnement. Cet effort requiert normalement une coordination entre les organismes de protection de l ’environnement et les autres services.

1. Une utilisation intense de l ’énergie et des matières premières s ’accompagne des charges de pollution potentiellement élevées. En conséquence, il serait possible d’améliorer la qualité de l ’environne­ ment en coordonnant les politiques de l ’énergie et des matières pre­ mières et la politique de l ’environnement. Cette coordination se tra­ duirait par des mesures visant à encourager la récupération des déchets de matières premières et l ’utilisation de la chaleur rési­ duelle, l ’accroissement de la durée de vie des produits et le rempla­ cement de procédés ou de produits nécessitant beaucoup d’énergie et de matières premières par des procédés et des produits moins exi­ geants à cet égard.

Le choix entre diverses sources d’énergie (et dans une moindre mesure entre divers types de matières premières) intervient aussi en cette matière. S’ il est rare que ces choix s ’inspirent de considéra­ tions relatives à l ’environnement, ils ont en fait des effets sur ce dernier. La coordination des politiques devrait être telle qu’il soit tenu compte, dans les décisions, des coûts qu’impliquent pour l ’envi­ ronnement les divers choix possibles entre les sources d’énergie et de matières premières.

2. Dans le domaine des politiques de l ’emploi, les décisions pour­ raient être adaptées de façon à favoriser la protection de l ’environne­ ment. On a vu plus haut que les politiques et les dépenses d’environne­ ment pouvaient avoir pour effet indirect de créer des emplois et

contribuer ainsi à la réalisation des objectifs de la politique de l ’emploi. En l ’occurrence, il s ’agit de mettre en œuvre des politiques de l ’emploi qui contribuent à la réalisation des objectifs se rapportant à la qualité de l ’environnement. A l ’heure actuelle, on propose souvent de déve­ lopper l ’emploi dans les services publics pour des raisons conjonctu­ relles aussi bien que structurelles. Etant donné la gamme des pro­ blèmes environnementaux, en particulier dans les zones urbaines, il semble que certains des emplois créés par ces programmes pourraient être conçus de manière à atteindre des objectifs se rapportant à l ’environnement. Une autre formule dont on parle beaucoup prévoit l ’utilisation de subventions au titre des salaires (ou de l ’emploi) pour stimuler la création d’emplois dans le secteur privé. Si elles étaient utilisées, des subventions de ce genre pourraient être conçues de

façon à encourager la dispersion des populations comme des installa­ tions industrielles à l ’écart des zones encombrées et fortement polluées.

3. Dans la plupart des pays, la dégradation de l ’environnement se produit surtout dans les grandes zones urbaines affectées par une concentration excessive. Il serait possible d ’améliorer la qualité générale de l ’environnement en dispersant les activités fortement

polluantes dans des lieux où la population est moins dense et qui ont une plus grande capacité d’assimilation. Toutefois, il conviendrait d’élaborer les politiques de dispersion en tenant compte de l ’avantage que présente l ’implantation dans des zones métropolitaines et en particulier de ses coûts économiques.

4. On reproche communément aux installations de production mo­

dernes leurs dimensions gigantesques. Etant donné que les écono­ mies d ’échelle ne sont peut-être pas aussi grandes pour certaines technologies nouvelles que pour celles du passé, on peut encourager la création de complexes industriels de plus faibles dimensions ayant des incidences relativement moins importantes sur l ’environnement. Cette orientation est compatible avec les mesures visant à encou­ rager la dispersion régionale dont il a été question à l ’alinéa 3 c i- dessus.

5. Un autre domaine dans lequel il est possible d ’atteindre des objectifs intéressant l ’environnement par la coordination est celui de la politique du logement et du développement urbain. Les poli­ tiques d’urbanisation, c ’est-à-dire les politiques mises en œuvre pour rendre les villes plus agréables et pour mieux leur permettre de fournir les ressources nécessaires, peuvent très bien comporter une large part de mesures gouvernementales. Il ne suffit pas de vouloir libérer les villes de la pollution, il faut aussi se battre pour qu’elles soient pleines d’agrément. Donner de l ’agrément est aussi un objectif environnemental important et qui dépend dans une large mesure de la conception et de la maîtrise de l ’urbanisation. Il s ’agit en l ’occurrence, de conserver et de rénover des maisons et des bâtiments anciens au lieu de les démolir et d’en construire de nouveaux ; la rénovation n’est pas nécessairement plus coûteuse et elle ne demande pas les mêmes ressources que la reconstruction : elle utilise plus de main-d’œuvre, moins d ’énergie, moins de matière première et moins de capitaux.

6. Les politiques d’ ’’aménagement du temps” sont liées aux poli­ tiques d’organisation spéciale ou d’ ’’aménagement de l ’espace” . Les unes et les autres visent à réduire les concentrations excessives.

En réduisant le nombre des personnes ou des activités tendant à utiliser les mêmes zones ou les mêmes ressources, ces politiques peuvent à la fois réduire les concentrations excessives et amé­ liorer la qualité de l ’environnement. Une meilleure répartition du travail et des loisirs au long de la journée (heures de pointe), de la semaine (week-ends) et de l ’année (vacances) pourrait contribuer à la réalisation de ces deux objectifs.

CONCLUSIONS

La présente étude a exploré en détail les évolutions probables dans le domaine de l ’environnement, en particulier la croissance potentielle de la pollution ainsi que les politiques pour y faire face d ’ici à 1985 dans le cadre d’un scénario économique plausible. La signi­ fication de cette approche économique réside dans le fait que les fac­ teurs économiques ont été dans le passé et seront à l ’avenir l ’un des déterminants principaux des besoins et de la demande en matière d’environnement, ainsi que des politiques d’environnement elles- mêmes. La croissance et le niveau du revenu par tête dans la zone OCDE sont étroitement liés à la capacité et à la volonté des pays d’engager des dépenses en faveur de l ’environnement. Le niveau des revenus à son tour est étroitement lié à la croissance économique qui est elle-même à l ’origine de pollution éventuelle et d’autres effets sur l ’environnement.

La conclusion qui se dégage de ce document est qu’en raison de cette relation étroite entre l ’environnement et le développement éco­ nomique, les nouvelles conditions économiques et les tendances jusqu’en 1985 font naître des préoccupations et un ensemble de condi­ tions nouvelles et sans doute difficiles pour les politiques de l ’envi­ ronnement.

Bien que la croissance économique sera plus lente, les consé­ quences pour l ’environnement ne seront pas négligeables. Si l ’on prend pour hypothèse les normes d’émission et la technologie

actuelles, les émissions potentielles d’un certain nombre de secteurs pourraient augmenter de 30 % d’ici à 1985. De plus, le recours accru aux ressources énergétiques locales pourrait signifier une augmenta­ tion du même ordre des émissions provenant de la production et de l ’utilisation de l ’énergie. Ces émissions s ’ajouteront aux niveaux déjà existants dans les différentes régions et exigeront des normes d’émis­ sion plus strictes, même pour maintenir la qualité ambiante actuelle. Ceci pourrait alors entraûier des coûts marginaux mesurés de lutte contre les émissions plus élevés. Il existe en outre une multitude de polluants nouveaux qui ne sont que maintenant pris sérieusement en considération en raison de leurs dangers potentiels, ainsi qu’une série de nouvelles sources de pollution diverses qui devront être prises en compte au cours des années à venir.

Au cours des dix dernières années environ, lors de la première phase des principaux programmes d’environnement, les économies de l ’ OCDE ont pu absorber sans difficulté les coûts de la lutte contre la pollution. Dans plusieurs pays, ces programmes ont même augmenté la croissance économique et l ’emploi sans effets inflation­ nistes notables. Dans les conditions économiques actuelles, il convient de mettre davantage l ’accent sur la complémentarité et la compatibilité des politiques de l ’environnement et des politiques éco­ nomiques. L ’incidence des politiques de l ’environnement sur la pro­ ductivité et par la suite sur le taux de profit, sera importante dans une période où les investissements et la productivité restent essen­ tiels pour atteindre un taux de croissance économique acceptable. Les incidences possibles des politiques de l ’environnement sur l ’ infla­ tion, l ’emploi et la balance des paiements devraient être prises en compte lors de l ’élaboration des politiques.

Dans ces conditions, des politiques d’environnement nouvelles seront probablement l ’objet d’ investigations accrues, non seulement quant à leurs incidences économiques et sociales mais aussi quant à leurs coûts et efficacité. La prise de décisions sera facilitée si les avantages des mesures d’environnement qui, dans le passé, se sont avérées substantiels et largement supérieurs à leurs coûts, sont répertoriés et évalués en termes significatifs et là où cela est pos­ sible, en termes économiques.

La réorientation des politiques de l ’environnement dans le sens d’une plus grande efficacité dans les mesures de conservation, de prévention et de lutte contre la pollution, peut être réalisée en partie par un plus large recours aux incitations économiques. La contri­ bution la plus significative à l ’efficacité dans le passé a été apportée par l ’innovation technologique suscitée par les forces économiques, à la fois dans les procédés de production favorables à l ’environne­ ment et dans les techniques de lutte contre la pollution. Ces dernières constitueront probablement à l ’avenir les facteurs de réduction des coûts de lutte contre la pollution les plus importants.

Afin d’anticiper avec succès les problèmes d’environnement ou pour les empêcher de se produire, l ’intégration des politiques d’envi­ ronnement et d’autres politiques dans un certain nombre de domaines constitue une condition préalable majeure et la principale stratégie politique. Quelques succès ont été obtenus au moyen des études d’impact mais il faut bien davantage dans le domaine de la politique industrielle, de la planification urbaine, de la planification de l ’utili­ sation des sols, des transports, du tourisme et de la politique éner­ gétique.

Le succès d’une intégration avec d’autres politiques constituera pour la prise de décisions en matière d’environnement un défi important, aussi bien au niveau de la formulation que de la mise en œuvre des

politiques. Faute de cette intégration, les politiques à caractère anticipatif seront vouées à l ’échec.

L ’image présentée dans ce rapport aurait peut-être pu être atté­ nuée s ’il avait été possible d’examiner en détails et de généraliser certains changements structurels qui commencent à se manifester localement dans un petit nombre de pays de l ’ OCDE. Ces modifica­ tions constituent les premiers signes d ’une transformation qui va de ’’l ’ère industrielle” vers ce qui est décrit communément comme ’’l ’ère post-industrielle” . Cette transformation est très progressive et ses implications possibles pour l ’environnement n’ont pas encore été analysées.

L ’une des illustrations les plus spectaculaires de cette transfor­ mation semble être la révolution informatique et électronique carac­ térisée par ses faibles besoins en matières premières et en énergie. A l ’inverse, on assiste au déclin relatif des industries lourdes de base. Il n’a pas été possible de discerner une telle tendance globale dominante dans les pays de l ’OCDE pour la période considérée, mais les politiques futures devraient avoir pour objectif de détecter et de préparer à ces changements progressifs même si leurs incidences ne sont susceptibles d’être ressenties que dans un avenir plus lointain.