Parm i les principales exceptions il faut citer les expériences de planification faites en Ita lie, à Bologne et à Venise ainsi qu’en Suisse, où les citoyens conservent en

gén éral un pouvoir considérable sur bon nombre de décisions de planification locale re la ­ tives à l'environnem ent.

qui règne au sein de la société quant aux différents objectifs de la participation du public se traduit par l'ambivalence de l Tattitude des pouvoirs publics sur le point de savoir dans quelle mesure, dans quels domaines et dans quelles conditions il convient d'encourager la participation.

104. Il se pose un certain nombre de questions qui présentent un intérêt spécifique pour les Ministres de l fEnvironnement. Elles por­ tent sur les points suivants : les objectifs quTil y a lieu de poursuivre en faveur de la participation du public ; la manière d'organiser celle-ci ; les mécanismes à mettre au point ; la façon de surmonter certains problèmes ; et les types nouveaux de problèmes auxquels les Ministres de l 'Environnement devront faire face à l Tavenir lorsqu'ils chercheront à encourager une participation plus effective à la prise de décision dans les questions liées à l'environnement.

A . Objectifs de la participation du public

105. Les controverses sur l'environnement portent sur des pro­ blèmes fondamentaux touchant les valeurs politiques et sociales, les attitudes contradictoires du public à l'égard de la croissance et de la conservation ainsi que sur le degré de risque et d'incertitude qui est socialement acceptable. Seuls des discussions et des débats publics élargis permettent de faire face à ces problèmes d'une manière e ffi­ cace et dans un esprit démocratique. C'est un processus qui demande du temps, des efforts et beaucoup de patience de la part du public aussi bien que des responsables de l'action des pouvoirs publics. C'est en cela que consistent l'objectif essentiel et la valeur de la par­ ticipation du public.

106. La participation du public peut o ffrir aux citoyens et aux groupes la possibilité d'exprimer leurs vues et leurs intérêts, servir d'instru­ ment politique permettant de prévoir les changements d'attitude et de valeur parmi le public et d'atteindre un consensus dans les contro­ verses et les conflits qui ont trait à l'environnement. Ce n'est pas simplement une forme de politique ayant un caractère anticipatif, mais un moyen d'améliorer les décisions de l'administration sur le plan de la qualité et de les rendre plus facilement acceptables. C'est particulièrement évident lorsqu'il s'agit d'évaluer les incidences sur l'environnement. Dans bien des cas, les citoyens eux-mêmes ont une très bonne connaissance des conditions sociales, économiques et environnementales à l'échelon local qui leur permettent d'apporter une contribution appréciable aux processus administratifs d'évaluation et d'examen. Les citoyens qui sont invités à accepter certaines déci­ sions sont souvent mieux disposés à le faire s 'ils ont participé direc­ tement à leur élaboration et s'ils se sont vu confier des responsabilités au niveau de l'application.

107. La participation du public peut aussi aider les Ministres de 1 Environnement à cla rifier la nature des conflits qui, en matière d’environnement, se produisent entre les intérêts locaux et nationaux ainsi qu’entre les différents objectifs concurrentiels poursuivis à l ’échelon national. Il est possible que la participation ne permette pas, par elle-m êm e, de résoudre ces conflits inhérents, mais elle peut permettre de c la rifier les options ainsi que les coûts afférents aux différentes politiques possibles.

B. Problèmes nouveaux

108. On s ’accorde de plus en plus à reconnaître que, pour être productive et porter ses fruits, la participation du public doit consti­ tuer une forme de communication opérant dans les deux sens. Il incombe aux pouvoirs publics non seulement de mettre les informa­ tions relatives à l ’environnement à la disposition des citoyens en temps utile et sans restriction, mais aussi de permettre aux citoyens de faire à leur tour connaître leurs vues aux pouvoirs publics de façon constructive et en temps voulu.

109. Du fait de la diversité des traditions nationales et politiques, la participation du public pose des problèmes différents et appelle des solutions différentes. Chaque pays réagira à sa façon. Néan­ moins, comme on l ’a souligné dans le présent rapport, un certain nombre de problèmes communs se sont manifestés.

110. L ’un des principaux problèmes tient à l ’absence généralisée de mécanismes efficaces de participation qui permettraient de faire collaborer le public à l ’élaboration et à l ’examen des politiques d’environnement, indépendamment des décisions spécifiques sur des projets liés à l ’environnement. Pour ce qui est de ces dernières décisions, bon nombre de mécanismes de participation déjà existants ou nouveaux, qui sont destinés, par exemple, à évaluer les projets de mise en valeur des ressources, donnent des résultats encoura­ geants et devraient être développés. Toutefois, la participation du public aux processus d’examen des politiques reste limitée et embryonnaire.

111. Il conviendrait d’accorder une attention particulière à l ’amé­ lioration des mécanismes institutionnels permettant de faire parti­ ciper plus directement les citoyens au choix des objectifs avant l ’ouverture des débats portant sur des plans spécifiques. Il y aurait lieu de structurer soigneusement ces processus d’examen et d’élabo­ ration des politiques en tenant compte des différents stades de la consultation du public, de la collecte de données, de la recherche et de l ’évaluation des différentes options. Tout cela demande beaucoup

de temps et exige que le public soit constamment informé des struc­ tures et des principales formes de décisions qui interviennent dans le processus de planification des politiques ainsi que des possibilités de contribution du public et des besoins en matière d’ information sur la planification.

112. Les gouvernements s ’efforcent par divers moyens dTinformer l f ensemble du public des questions complexes que soulèvent les politiques liées à l ’environnement et n’ont souvent rencontré qu’un succès limité dans ce domaine. Des difficultés particulières se présentent lorsque des groupes de citoyens exigent d’avoir accès aux informations dont disposent les pouvoirs publics, en particulier dans les pays où il n’existe pas de législation sur la ’’liberté d ’information” . D’autre part, l ’information fournie par l ’administration est souvent critiquée car on lui reproche de ne pas être politiquement valable pour les décisions en question.

113. Pour que l ’information exerce une influence sur les processus de participation du public, il faut qu’elle soit fournie en temps utile, en particulier lorsqu’il existe un choix légitime entre les options, et qu’elle soit également répartie entre tous les intéressés. Les citoyens eux-mêmes doivent avoir leur mot à dire sur les informa­ tions qui leur paraissent politiquement valables pour les décisions à prendre et sur les questions qui, à leur avis, appellent un examen et un débat publics. L ’accès du public à l ’ information industrielle présente un problème crucial, notamment lorsqu’un seul interlocuteur pour l ’industrie est en cause. Il convient de s’attacher tout particu­ lièrement à définir les circonstances et les conditions dans lesquelles ces informations doivent être mises à la disposition du public tout en assurant la protection de l ’information industrielle à laquelle les entre­ prises ont légitimement droit.

114. De même, dans le cas des programmes d’ information destinés à mieux faire comprendre au public les questions complexes qui ont un caractère technologique et qui sont liées à l ’environnement, les institutions non gouvernementales peuvent et devraient sans doute, dans bien des circonstances, jouer un rôle d’animateurs. Il faudrait s ’efforcer d’assurer la croissance et le développement d’une plus large gamme de sources d’information sur les questions d’environne­ ment et, par des réformes au niveau de l ’éducation, faire en sorte que les citoyens prennent davantage conscience et aient une meilleure compréhension des questions d ’environnement et des principes écolo­ giques.

115. Le recours aux experts et aux contre-experts est devenu un élément important dans bon nombre de controverses récentes sur l ’environnement, en particulier lorsqu’il est difficile d’apprécier

les risques et l Télément dfincertitude. La possibilité de s ’adresser à dTautres experts ou à des contre-experts permet au public de mieux prendre conscience des questions d’environnement et facilite la tâche des responsables de la politique et des parlementaires. LorsquTelle nTexiste pas, les hommes politiques risquent d’être prisonniers de 1 Administration et des spécialistes que celle-ci choisit. L ’appel aux contre-experts est nettement favorable aux processus démocratiques et permet de faire obstacle aux tendances technocratiques que certains reprochent aux pouvoirs publics. Toutefois, les compétences en matière dT environne ment restent concentrées et, dans la plupart des pays, ne sont pas largement répandues.

116. Il faut chercher à élargir les compétences des citoyens dans le domaine de l ’environnement. Dans certains cas et sur certains problèmes, les pouvoirs publics seront peut-être, à ce titre, appelés à accorder une aide financière aux groupes de citoyens pour leur permettre de développer leurs propres compétences. D’autre part, on doit v eille r à ce que les décisions fassent intervenir différentes formes et différents types de compétences et à ce que la participation d’experts aux débats sur l ’action des pouvoirs publics ne conditionne pas les choix politiques. En effet, l ’un des problèmes auxquels les gouvernements sont aujourd’hui confrontés - en matière d’environne­ ment et dans d’autres domaines d’action - tient à la nécessité d’inté­ grer les réalités scientifiques et techniques, d’une part, et les valeurs politiques et sociales, d’autre part. Bien entendu, il n’existe pas de méthodes simples, commodes ou ayant fait leurs preuves pour résoudre ce dilemme. Il faut intensifier la recherche, le développe­ ment et l ’expérimentation, surtout en ce qui concerne l ’évaluation des risques pour l ’environnement. D’autre part, les processus de participation peuvent aider à clarifier, et par conséquent à identifier, les types de choix à partir desquels seront prises les décisions poli­ tiques.

117. Les expériences de participation du public font apparaître un phénomène généralisé de polarisation dans l ’ensemble de la population ; on constate souvent qu’un petit nombre de citoyens apportent leur concours actif tandis que la majorité reste passive. Il risque d’en résulter une forme d’ ’’élitism e” au niveau de la participation dans lequel les éléments qui se distinguent par leur talent, leurs connais­ sances et leur énergie peuvent exercer une influence disproportionnée par rapport aux groupes qu’ ils représentent.

118. Il y aurait donc lieu, sem ble-t-il, de faire en sorte que les citoyens qui ne désirent pas participer activement aux débats publics sur les grandes options et sur la prise de décision exercent néanmoins leur droit à exprimer directement leurs vues et leurs opinions. Dans le même temps, il conviendrait de définir avec soin dans quelles c ir­ constances le principe de ’’représentativité” doit être retenu parmi les

les principaux critères applicables lorsqu’ il s ’agit dTouvrir au public les instances responsables des décisions.

119. La nécessité d’établir des liens plus étroits entre la participa­ tion du public et la prise de décision par l ’administration est démontrée au niveau national, régional aussi bien que local. Beaucoup estiment que la participation a un champ d’action trop limité si elle n’offre pas la possibilité d’influer sur les décisions. Pourtant, il est manifeste que la participation directe du public à l ’exercice du pouvoir de déci­ sion n’est pas toujours réalisable.

120. Il y aurait lieu de prendre des mesures spécifiques pour réduire la distance qui sépare les décideurs de l ’ensemble du public et pour identifier les conditions dans lesquelles il est possible aux pouvoirs

publics de déléguer le pouvoir de décision aux citoyens. Par

ailleurs, il conviendrait de s’attacher à définir les conditions dans lesquelles il est souhaitable de choisir des processus de prise de décision qui ne paraîtront peut-être pas répondre aux critères d’ ’’opportunité” et d’ ’’efficacité” mais qui assureront une consulta­ tion publique appropriée et permettront de dégager un consensus même s ’ils prennent davantage de temps.

121. Enfin, il y a de bonnes raisons de penser que la demande de participation du public aux décisions administratives touchant l ’envi­ ronnement continuera de se manifester et qu’elle ira sans doute crois­ sant. Au cours de la dernière décennie, elle a déjà entraîhé la transformation de certaines structures et procédures administratives. Elle a contribué à modifier les conceptions des pouvoirs publics et la façon dont ils perçoivent les désirs et les besoins de la population. Elle a influé directement sur les attitudes du public à l ’égard de la prise de décisions administratives et a incité bon nombre de citoyens à participer plus directement aux débats qui portent sur la politique liée à l ’environnement. On peut alors considérer que la participation du public est indispensable si l ’on veut faire davantage prendre conscience de l ’environnement et des politiques qui s ’y rapportent et rechercher un consensus social sur l ’équilibre qu’il convient d’établir entre les préoccupations qui ont trait au développement économique et celles qui touchent l ’environnement.