Segundo Salgado (2003), o ato de regular costuma concentrar-se em três pontos principais: preços, qualidade e condições de entrada e saída de agentes. Embora a regulamentação econômica possa adotar restrições sobre uma extensa variedade de
decisões das firmas, quatro decisões-chave estão sempre presentes: preços, quantidade, número de firmas e qualidade22.
5.3.1.1. Regulação por preço
A decisão com base no controle de preços especifica um preço ou vetor de preços que as firmas podem cobrar, ou restringem as firmas na fixação de preços dentro de alguma amplitude23. De forma geral, as agências reguladoras fixam preços de modo que as firmas reguladas possam obter uma taxa de retorno padrão capaz de permitir a ampliação de acesso ao serviço prestado, investimentos, cobertura de custos operacionais e garantia de lucratividade.
Nesse aspecto, Araújo (1997, p. 6) enfatiza que “[...] a formação de preços é central à tarefa da regulação, pois concentra as questões sobre o excedente e sua distribuição”. Além disso, complementa que, dentre as funções do regulador, a fixação de regras tarifárias que conciliem o interesse dos consumidores e da firma regulada merece destaque.
Possas, Pondé e Fagundes (1997), Madeira (2010), Saiani e Toneto Jr. (2010) ressalvam que as regras de tarifação geralmente são o cerne da regulação nos setores de infraestrutura. Tais regras têm sido aplicadas comumente por meio de dois instrumentos: tarifação pela taxa de retorno e tarifação pelo preço-teto (price cap).
A tarifação por taxa de retorno estabelece um valor para cada serviço prestado, de modo a garantir à empresa regulada uma taxa de retorno que lhe assegure continuar atuando no mercado24. Na regulação por price cap inexiste a garantia de obtenção de uma taxa de retorno, pois se dá pela fixação de uma tarifa a ser utilizada para um
22
CAMPOS, A. F. Regulação do setor petrolífero e de gás natural: parte I. 28 maio 2016, 13 jun. 2016. Notas de Aula.
23
CAMPOS, A.F. Aula 1 informações adicionais: Economia da regulação. 02 mai.2016, 13 jun. 2016. Notas de Aula.
24 “O cálculo pode ser feito da seguinte forma: R CV + x(K), em que R são as receitas, CV os custos
variáveis (operacionais), K os ativos que serão remunerados e x a taxa de retorno, incluindo a depreciação. O valor da tarifa será igual a R” (MADEIRA, 2010, p. 137).
serviço específico, embasada numa fórmula25 de reajuste periódico que inclui a inflação e os ganhos de produtividade.
A ideia central da aplicação desta fórmula está resumida na seguinte situação: a partir do preço contratado e das metas de produtividade fixadas para os anos seguintes, qualquer ocorrência relativa à diminuição real de custos, sendo mais elevada que as metas, pode beneficiar a firma. Assim, esta teria incentivos para reduzir custos (ARAÚJO, 1997).
Para Salgado (2003), entre os instrumentos de tarifação, o mais usual e implementado no Brasil é o regime de price cap. Esse regime objetiva estimular a eficiência produtiva, uma vez que confere ao regulador o poder de definir um teto para os preços médios ou para cada produto da firma, corrigido de acordo com a evolução de um índice de preços aos consumidores, subtraído de um percentual equivalente ao fator de produtividade, num período de anos prefixado.
Além desses modelos de regulação apresentados, embasados essencialmente em regras tarifárias, existe ainda a regulação pelo desempenho, conhecida como yardstick competition ou “regulação por comparação”. Esse modelo de regulação consiste na comparação de desempenho entre a empresa regulada e uma empresa fictícia, idealizada como referência, de modo que possibilite a avaliação dos níveis de produtividade, de qualidade, de investimentos, de custos e preços praticados pela prestadora diante de padrões de referência (ARAÚJO, 1997; SALGADO, 2003). Esse tipo de regulação por desempenho, embora force a empresa regulada a alcançar determinado nível de eficiência, reduzindo a assimetria de informações entre regulador e regulado (MESQUITA; CAMPOS, 2013), também apresenta riscos que inviabilizam sua eficácia. Possas, Pondé e Fagundes (1997) e Toneto Jr. e Saiani (2012) explicam que, no caso da tarifação por taxa de retorno, podem existir dificuldades para avaliar os parâmetros que servem de base na determinação do preço. Isso pode causar desmotivação na busca por eficiência e redução de custos, uma vez que qualquer custo incorrido pelas prestadoras pode ser recuperado por meio de tarifas mais elevadas. Além disso, pode ocorrer também a superestimação de investimentos.
25
Segundo Araújo (1997, p. 15), esta fórmula é conhecida por “IPC - X + Y”, onde IPC representa o índice de preços, X representa a produtividade e Y corresponde aos eventos não previstos.
5.3.1.2. Regulação por quantidade
As decisões embasadas no controle da quantidade ocorrem por meio de metas quantitativas que devem ser atingidas num período de tempo determinado, visando à universalização dos serviços e ao alcance de certo número de consumidores.
5.3.1.3. Regulação por controle de entrada e saída de firmas do mercado
O controle de entrada e saída é um instrumento regulatório que permite a criação de barreiras à entrada e à saída de agentes no mercado, por meio de concessões26. Para Salgado (2003), é um mecanismo essencial em determinadas circunstâncias, pois visa garantir a eficiência produtiva, que consiste na exploração das economias de escala por parte da firma monopolista, produzindo ao menor custo possível. Essa situação ocorre por meio de contratos, que, além de estipular prazos para a concessão, também devem disciplinar a saída de investidores, de forma a evitar prejuízos aos consumidores, no caso de a firma monopolista optar pela desistência da operação.
5.3.1.4. Regulação por qualidade
Para Araújo (1997), outras tarefas regulatórias incluem a garantia de padrões de qualidade do serviço, além de impedir discriminações injustas entre consumidores, e o estímulo à eficiência e progresso técnico, além da exigência de serviço universal como direito de cidadania ou a fiscalização de externalidades. Tais objetivos fazem parte da regulação pela qualidade dos produtos, que pode ser alcançada, por exemplo, por meio de certificação governamental27.
26
Conforme dispõe a Lei n.° 8.987/1995, artigo 2º, inciso II, concessão de serviço público é a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou a consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado (BRASIL, 1995a).
27
Embora esses modelos de regulação apresentados evitem prejuízos para a população, cabe destacar que existem falhas inerentes ao processo que geram problemas regulatórios. Nesse aspecto, cabe inserir brevemente os principais problemas decorrentes da aplicação prática dessa atividade.