As falhas que podem ocorrer no mercado favorecem o surgimeto de problemas inerentes à regulação. Para este estudo, procurou-se elencar brevemente os mais recorrentes: captura, assimetrias e subsídios cruzados.
Segundo Araújo (1997, p. 11), cada arranjo institucional apresenta “[...] vantagens e inconvenientes, e tende a refletir o marco político-institucional do país. Em todos os casos, entretanto, é possível identificar alguns elementos comuns. Há três atores sempre representados: firmas reguladas, governo, órgão regulador”. É a partir desses três principais elementos que ocorrem os problemas da regulação. Dessa forma,
[...] nota-se uma tensão e possível ambigüidade no papel do regulador: ele deve responder a interesses da sociedade, expressos diretamente por representantes de grupos de pressão ou através de escalões superiores do governo, e aos interesses das firmas reguladas, de modo a alcançar compromissos satisfatórios. Para tanto, necessita mandato bem definido, conhecimento técnico e meios materiais e humanos. Isto, no entanto, não lhe assegura o funcionamento sem distorções (ARAÚJO, 1997, p. 15).
Assim, Aráujo (1997) destaca dois problemas decorrentes dessa interação, embora existam outros: tendências de certos grupos de pressão, representados diretamente ou através do governo, e tendências a favor das firmas reguladas. Em ambas as situações, diz-se que o regulador foi capturado. Na primeira situação, a captura dá- se através de mecanismos políticos ou administrativos. Na segunda, os mecanismos são mais sutis e estão de certo modo vinculados à assimetria de informação entre regulador e regulados, mais individualmente associados à questão do conhecimento técnico.
Pinto Jr. e Pires (2000) esclarecem que o problema da captura é a consequente perda da credibilidade da agência como arbitradora de conflitos, podendo ocasionar a elevação dos custos da regulação e a ineficiência. Em síntese, tal ocorrência faz
com que a regulação beneficie somente um específico grupo de interesse, em prejuízo de outros, resultando na alocação dos recursos de forma deficiente.
Outro problema recorrente é o de assimetria da informação, que ocorre porque existe uma assimetria essencial de informação entre o regulador e as firmas reguladas, que vai além do conhecimento técnico. Nessa situação, não há como o regulador ter conhecimento de todas as atividades de uma firma (ARAÚJO, 1997). Em decorrência disso, configura-se a impossibilidade de os agentes de um determinado setor, seja ofertantes seja demandantes, obterem acesso a importantes informações sobre aquela firma, para assim procederem à tomada de decisão mais adequada (MARINHO, 2006).
Em relação à dinâmica do processo, Proença e Prado (2011) apresentam alguns tipos de assimetria que podem ocorrer no ambiente regulatório, conforme exposto no Quadro 9.
Quadro 9 – Tipos de assimetria no ambiente regulatório
TIPOS DE ASSIMETRIA DESCRIÇÃO
De informação
Empresas e concessionárias atuantes nos setores regulados detêm todo o conhecimento relativo ao seu negócio (informações técnicas, econômicas, concorrência, tendências mundiais, novas tecnologias e outros) e esse fato é inerente à atividade econômica.
De recursos técnicos e financeiros
Os quadros especializados e recursos disponíveis às prestadoras, tais como consultores, escritórios e técnicos, tendem a ser maiores dos que aqueles disponíveis às organizações de consumidores.
De oportunidades
Facilidade de acesso à agência pelo setor regulado, uma vez que os profissionais envolvidos no processo podem levar demandas ao regulador, tanto em reuniões externas (fóruns técnicos, congressos, simpósios, por exemplo) como no ambiente da agência.
De linguagem
Termos técnicos adotados no ambiente das Agências Reguladoras, o que torna difícil a compreensão por parte dos demais agentes envolvidos no processo.
Fonte: Elaborado pela autora com base em Proença e Prado (2011) e Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor – IDEC (2011).
Soma-se ao cenário de problemas regulatórios a situação que envolve a política regulatória, quando esta procura manter uma distribuição de rendas politicamente ótima. Ao longo de um período de tempo, a política incorre na tendência de compensar mudanças na distribuição ótima, conforme mudanças ocorridas nos processos de custo e demanda. Assim, em algum momento, a estrutura de preços adotada deverá permitir subsídios cruzados aos consumidores de alto custo a partir
das rendas geradas pelos preços cobrados de outros grupos (SALGADO, 2003; POSNER, 1974).
Em outras palavras, a ocorrência de subsídios cruzados dá-se quando os custos mais elevados de uma determinada atividade são providos por atividades nas quais os custos são menores, de modo que a média dos custos dessas atividades possa ser equilibrada para manter mais uniforme o valor da tarifa cobrada. Nesse aspecto, Posner (2000) acrescenta que alguns serviços não lucrativos podem ser ofertados por período indefinido, por meio do lucro de outros serviços.
Nesse contexto, argumenta-se que as agências reguladoras no Brasil desempenham um papel precário e que, dada a precariedade da estrutura regulatória, os contratos de concessões entre companhias estaduais e municipais, por exemplo, se apresentam incompletos, no que tange à definição de aspectos tarifários e à transparência de subsídios cruzados, o que eleva a possibilidade de captura, ineficiências e reduzido controle do serviço prestado (ARAÚJO, 1997; MOTTA; MOREIRA, 2006; TUPPER; RESENDE, 2004).
Como resultado de tal situação, observa-se a existência de sérios conflitos28 regulatórios, que geralmente terminam de forma litigiosa. Menciona-se como exemplo o processo ocorrido entre agentes da indústria de gás natural, relativo à reclassificação de gasodutos de transporte (ou de transferência)29. Nesse conflito, questionou-se até mesmo a competência regulatória para determinar se um gasoduto seria de transporte ou de distribuição. Assim como essa, outras situações semelhantes ocorreram, no entanto, foge ao escopo deste estudo discorrer sobre elas.
Em síntese, os problemas regulatórios são amplos. Assim, na sequência, cabe apresentar algumas possibilidades que reduzem a ocorrência desses problemas.
28
Reclassificação do gasoduto Atalaia-Fábrica de Fertilizantes Nitrogenados (Fafen) e reclassificação do gasoduto Aratu-Camaçari.
29