Segundo Cavé (2011), até recentemente o mais importante na gestão dos resíduos sólidos municipais era a limpeza urbana, atividade inserida na lei de saneamento básico, por meio da retirada periódica do material descartado. Nesse aspecto, a destinação final era a prioridade. Atualmente, contudo, a evacuação para longe da cidade ou para uma destinação final incerta não é mais o foco. A atual exigência do aterramento sanitário dos resíduos revela um processo de transição de uma engenharia “sanitária” para uma engenharia “ambiental”. Essa transição significa que a perspectiva sanitária de um serviço público era caracterizada pela gestão da oferta, produto da visão de “um serviço público „para todos e anônimo‟, que se traduzia por soluções técnicas padronizadas e des-territorializadas [sic] („longe dos olhos, longe da mente‟)” (CAVÉ, 2011, p. 170).
Em resumo, não se trata somente de explorar os recursos naturais, mas também de impor limites às atividades humanas, uma vez que os recursos à disposição se tornam mais raros, mais caros para serem mobilizados. Trata-se de reciclar, de valorizar os subprodutos ou os resíduos vinculados à vida urbana (CAVÉ, 2011). Embora a Constituição Federal do Brasil (BRASIL, 2002), no seu artigo 3045, tenha possibilitado a prestação dos serviços de saneamento, conferindo competência ao poder público local para executar os serviços de limpeza urbana (incluindo a coleta e
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Artigo 30. Compete aos Municípios: “[...] I - legislar sobre assuntos de interesse local; [...] V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial” (BRASIL, 2002).
O artigo 26 da Lei n° 12.305/2010 também diz que “[...] o titular dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos é responsável pela organização e prestação direta ou indireta desses serviços, observados o respectivo plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, a Lei nº 11.445, de 2007, e as disposições desta Lei e seu regulamento” (BRASIL, 2010a).
a disposição dos RSU), instituindo também, como competência municipal, legislar sobre questões de interesse local (GÓES, 2011; POLETTO et al., 2016), a regulação do setor de resíduos só foi efetivamente tratada com a instituição da Política Nacional de Saneamento Básico (PNSB), por meio da Lei n° 11.445/2007, conforme já discutido.
Antes disso, por muito tempo a gestão dos resíduos foi negligenciada e marcada pela ausência de uma política pública ambiental que determinasse tanto as diretrizes como os instrumentos de ação para uma gestão efetivamente adequada dos resíduos sólidos. Esse espaço foi preenchido com a instituição da PNRS, por meio da Lei n° 12.305/2010.
A PNRS estabeleceu os princípios, objetivos e instrumentos assim como as diretrizes para a gestão integrada e o gerenciamento dos resíduos sólidos. Esse modelo de gestão integrada abrange também a Lei de Saneamento Básico citada, que dispõe sobre as diretrizes nacionais para a limpeza urbana e o manejo dos resíduos sólidos, além de envolver a Lei de Consórcios Públicos, Lei nº 11.107/2005, que apresenta as normas gerais para União, estados, Distrito Federal e municípios promoverem a gestão associada dos serviços por meio de consórcios (BRASIL, 2010a).
Conforme estabelece a Lei nº 12.305/2010, a responsabilidade pela gestão dos resíduos sólidos é dividida entre Governo Federal, estados, Distrito Federal, municípios e cidadãos, por meio da de uma gestão integrada e de um gerenciamento ambientalmente adequado. Assim, dispõe:
[...]
Art. 4. A Política Nacional de Resíduos Sólidos reúne o conjunto de princípios, objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e ações adotadas pelo Governo Federal, isoladamente ou em regime de cooperação com Estados, Distrito Federal, Municípios ou particulares, com vistas à gestão integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos sólidos (BRASIL, 2010a).
Dentre os princípios e objetivos da PNRS, destaca-se, nesta ordem hierárquica, a não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos, bem como a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, além do fim dos “lixões” a céu aberto no País (BRASIL, 2010a). Na Figura 19, exemplifica-se o fluxo desses objetivos.
Figura 19 – Objetivo da PNRS (2010) e hierarquia na gestão dos resíduos
Fonte: Elaboração própria com base em dados de Brasil (2010a).
Observa-se na Lei nº 12.305/2010, artigo 3°, que o conceito de gestão é compreendido como “gestão integrada de resíduos sólidos” a partir do conjunto de ações orientadas na busca de soluções para esses resíduos, incluindo as dimensões política, econômica, ambiental, cultural e social, sob a ótica do desenvolvimento sustentável. Já o “gerenciamento de resíduos sólidos” é compreendido como todas as operações que envolvem os resíduos, como, por exemplo, atividades de coleta, tratamento, transporte, disposição final. Em resumo, a diferença entre ambos os conceitos é que o primeiro está relacionado às ações que buscam soluções considerando variadas dimensões (política, social, entre outras), enquanto o segundo busca soluções de forma interna, no conjunto de ações exercidas nas diversas etapas interligadas (coleta, tratamento, entre outras).
Com a implementação da PNRS, essas ações assumem a forma de planos de resíduos sólidos e devem ser consideradas como as principais ferramentas de gestão. São de responsabilidade do Poder Público o Plano Nacional de Resíduos Sólidos, os planos estaduais, os planos microrregionais, os planos de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas e os planos municipais. Incluem-se aí também os planos de gerenciamento de resíduos sólidos, exigidos de diversos geradores.
Com base na PNRS, prevê-se o fim dos “lixões” a céu aberto por meio da gestão compartilhada entre o Poder Público e todos os envolvidos na cadeia produtiva, pois se entende que todos têm uma parcela de responsabilidade na questão. Uma gestão compartilhada alivia simultaneamente os municípios da sobrecarga de responsabilidade sobre os RSU, mas também exige sincronismo entre todos os poderes envolvidos no processo, caso contrário será certamente difícil o alcance de bons resultados. Por isso a PNRS ainda é um grande desafio no Brasil.
Atualmente, muitos municípios estão em fase de adequação dos seus planos, após o prazo estabelecido para a erradicação dos “lixões”. Em fase anterior, aqueles ainda presentes no Brasil deveriam ter sido extintos até 2 de agosto de 2014, conforme disposto no artigo 54 da PNRS. Todavia, esse prazo foi adiado com a aprovação do Projeto de Lei n° 425/2014, que revisa a redação do artigo 54 da PNRS e sugere o encerramento desses “lixões” por etapas, no período de 2018 a 2021, conforme descrito abaixo:
[...]
Art. 54. A disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, observado o disposto no § 1º do art. 9º, deverá ser implantada nos seguintes prazos:
I – até 31 de julho de 2018, para capitais de Estados e de Municípios integrantes de Região Metropolitana (RM) ou de Região Integrada de Desenvolvimento (Ride) de capitais;
II – até 31 de julho de 2019, para Municípios com população superior a 100.000 (cem mil) habitantes no Censo 2010, bem como para Municípios cuja mancha urbana da sede municipal esteja situada a menos de 20 (vinte) quilômetros da fronteira com outros países limítrofes;
III – até 31 de julho de 2020, para Municípios com população entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes no Censo 2010;
IV – até 31 de julho de 2021, para Municípios com população inferior a 50.000 (cinquenta mil) habitantes no Censo 2010 (BRASIL, 2014c, p. 2).
O adiamento da data para encerramento do uso de “lixões” demonstra que o assunto não constitui uma prioridade para a Administração Municipal. No caso do Espírito Santo, Dutra (2016, p. 34) caracteriza o quadro de gestão dos resíduos sólidos como de inércia dos municípios, em relação à aplicação da PNRS e à erradicação dos “lixões”. Tal situação impôs ao Ministério Público do Espírito Santo (MPES) a elaboração de Termos de Compromisso Ambiental (TCAs) direcionados a cada município, cuja aplicação inclui os planos e programas com ênfase na reciclagem, na participação de organizações de catadores e no reconhecimento do resíduo reciclável como bem de valor econômico e social, conforme previsto na PNRS (BRASIL, 2010a). Entre o aproveitamento e a valorização previstos na PNRS (2010a), tem-se o aproveitamento energético dos resíduos.