De forma geral, regulação refere-se à variedade de atos normativos por meio dos quais os governos determinam exigências a serem cumpridas pelos agentes econômicos e/ou pelos cidadãos. Esses atos normativos podem ser de várias categorias, tais como leis, regulamentos, decretos, acordos, circulares, portarias e resoluções (ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO, 1997; ALBUQUERQUE, 2006). Nesse aspecto, a literatura regulatória apresenta diversos conceitos, alguns dos quais foram selecionados e apresentados no Quadro 8.
Observando-se o Quadro 8, nota-se que a regulação está mais associada à premissa econômica. Todavia, segundo a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (1997), a regulação pode ser classificada em três tipos: (1) regulação econômica, na qual ocorre a interferência direta do governo nas decisões de mercado, como concorrência, preços, entrada ou saída de agentes no mercado; (2) regulação social, que visa proteger os interesses públicos, como a
saúde, a segurança, o meio ambiente e a coesão social como um todo; (3) regulação administrativa, que se refere a papelada e formalidades administrativas, denominada "burocracia", exigida pelos governos para documentar a aplicação das normas.
Quadro 8 – Conceitos e objetivos da regulação
CONCEITO PREMISSA REFERÊNCIA
Define o ato de regular como a ação de organizar determinado setor ligado às agências, bem como de obter controle sobre as entidades atuantes nesse setor.
Jurídica (DI PIETRO, 2006)
A regulação, em seu amplo sentido, envolve toda forma de organização da atividade econômica por meio do Estado, tanto na forma de intervenção por meio das concessões de serviços públicos como no exercício do seu poder de polícia administrativo.
Econômica (SALOMÃO FILHO,
2001)
São atos normativos, como leis, decretos, regulamentos, acordos, circulares, portarias e resoluções estabelecidos pelo governo, que devem ser cumpridos.
Econômica (ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO,1997) Padrão de intervenção do governo no mercado. Refere-se a
impostos e subsídios de todos os tipos, controles legislativos e administrativos sobre preços, taxas e outras facetas da atividade econômica que sofrem interferência do Estado.
Econômica (POSNER, 1974)
Refere-se a políticas em que o governo controla preços e/ou
decide que empresas participam no mercado. Econômica (MATIAS, 2006)
É uma forma contemporânea de ação do Estado. Sem dúvida, é, atualmente, um dos principais instrumentos por meio do qual os governos promovem o bem-estar social e econômico dos seus cidadãos.
Econômica (ALBUQUERQUE,
2006)
OBJETIVO PREMISSA REFERÊNCIA
Solucionar problemas de natureza econômica que o mercado por si não pode resolver, tais como a ocorrência de externalidades, sejam elas positivas ou negativas para a sociedade.
Econômica (POSNER, 2010)
Controlar a estrutura e o funcionamento de alguns setores específicos, como transporte, energia (principalmente energia elétrica e gás natural), comunicação, água e saneamento básico.
Econômica (ARAÚJO, 1997)
Fonte: Elaboração própria.
Para este trabalho, adota-se a definição da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (1997), que conceitua regulação como os vários atos normativos por meio dos quais os governos instituem exigências aos agentes econômicos e aos cidadãos, sob a perspectiva econômica. Nesse contexto, os setores que permeiam o presente estudo, saneamento (inclui RSU), energia elétrica e gás natural, por representarem um papel extremamente relevante para o
desenvolvimento e o crescimento econômico, estão vinculados à regulação econômica.
De acordo com Araújo (1997), as tarefas relativas à regulação econômica são tão antigas quanto a existência de sociedades organizadas em Estados. Desde as antigas civilizações da Babilônia, do Egito e da China até os dias atuais, uma parte significativa das normas e leis de cada sociedade tem como objetivo ordenar a atividade econômica de modo a garantir a prosperidade de todos.
Fundamentado nessa concepção, Araújo (1997) explica que, na realidade, não existe mercado operando sem alguma base de leis, normas e convenções sociais, que lhe conferem sua forma específica e até mesmo seu conteúdo. Todavia, no sentido moderno do termo, a literatura se tem baseado em situações nas quais órgãos e regulamentos existem para controlar a estrutura e o funcionamento de alguns setores específicos, como transporte, energia (principalmente energia elétrica e gás), comunicação, água e saneamento básico.
Joskow (2000) entende que esses setores se caracterizam por oferecer serviços básicos de infraestrutura, em relação aos quais os consumidores devem cumprir normas e pagar tarifas estipuladas por autoridades reguladoras e não pelas forças de mercado. Dessa forma, teoricamente, a influência direta do governo sobre tarifação, preços, políticas, normas para investimento e demais existe para garantir a qualidade dos serviços prestados.
Além de estarem subordinados à influência do governo, os setores de saneamento, energia elétrica e gás natural estão sujeitos a “externalidades”, ou seja, afetam a terceiros e geram impactos em outras atividades e setores. Para Varian (1997), a principal característica das externalidades é que existem bens de uso comum, com os quais as pessoas se importam e que não são vendidos nos mercados. Com base nessa ideia, Hall e Lieberman (2003) caracterizam tais bens como “bens públicos”, ou seja, aqueles providos pelo governo, uma vez que o mercado não pode e não deve fornecer, em decorrência de suas características exclusivas. Assim, o governo fica com a responsabilidade de fornecer esses bens, geralmente de forma não excludente.
De modo geral, os setores mencionados têm, no todo ou em parte, algumas características importantes: são considerados básicos para a vida econômica e
social; apresentam externalidades amplas, o que significa inferir que seus produtos ou serviços afetam terceiros ou a sociedade como um todo; possuem economia de escala ou escopo, abrangendo elevada quantidade de pessoas; constituem monopólios; necessitam de grandes investimentos, os quais são inerentes ao setor, ou seja, contam com ativos específicos e irreversíveis, que, uma vez empregados, os tornam reféns da atividade; são obrigados a fornecimento constante, por isso não podem parar de operar.
Assim, por constituírem as características citadas, os setores de energia elétrica e gás natural enquadram-se na categoria de monopólios naturais (transmissão e distribuição de energia elétrica, transporte de gás natural e distribuição de gás canalizado), com exceção do setor de RSU, o qual está incluído somente na categoria de monopólio (coleta, transporte e tratamento).
Assim caracterizados, são setores que necessitam de regulação para operar com mais qualidade e de maneira eficiente, uma vez que as características mencionadas, tais como externalidades, bens públicos e monopólios, inerentes aos setores estudados, se constituem como exemplos de falhas de mercado. “Uma falha de mercado ocorre quando um mercado, deixado por si só, é ineficiente” (HALL; LIEBERMAN, 2003, p. 291), o que justifica a necessidade de regulação.
Para Matias (2006), a justificativa teórica de maior relevância na visão econômica (embora não seja a única) para a atividade de regulação encontra-se no argumento de monopólio natural. Assim, cabe apresentar melhor esse conceito, apresentando também a diferença entre monopólio e monopólio natural.
5.1.1. Monopólio x Monopólio Natural
Segundo Amaral Filho (2007), a ótica econômica considera monopólio a situação em que existe um único fornecedor de um bem ou serviço.
Por outro lado, Hall e Lieberman (2003) complementam o conceito de monopólio, inserindo também a ideia de substitutabilidade como elemento-chave no entendimento de monopólio.
Existe, geralmente, mais de uma maneira de satisfazer um desejo e um único vendedor de um bem ou serviço não é considerado um monopólio se outras firmas venderem produtos – substitutos próximos – que satisfaçam essa mesma preferência (HALL; LIEBERMAN, 2003, p. 292).
Assim, explicam que o monopólio puro existe quando há somente um vendedor de um bem para o qual poucos compradores poderiam encontrar um substituto, o que o difere de monopólio natural.
No caso, o termo “monopólio natural” decorre do fato de que, em determinadas situações, como, por exemplo, na prestação do serviço de energia elétrica (ou, de forma geral, nas chamadas “indústrias de rede”), a existência de um único fornecedor oferece vantagens de maior eficiência econômica, além de permitir menor custo na prestação do serviço (AMARAL FILHO, 2007).
Por outro lado, Hall e Lieberman (2003, p. 293) adicionam a esse conceito o fato de que “[...] um monopólio natural existe quando, devido a economias de escala21
, uma firma pode produzir com um custo médio por unidade inferior ao que podem produzir duas ou mais firmas”. Em outras palavras, quando o conceito de monopólio está associado a economias de escala na situação de monopólio natural, não haveria diferença no custo do serviço se mais uma pessoa fosse inserida, uma vez que uma única firma já está produzindo para todos no mercado. Além disso, a firma ou o mercado no qual se opera é caracterizado como monopólio natural quando, “[...] a menos que o governo interfira, somente um vendedor sobrevive [...]” (HALL; LIEBERMAN, 2003, p. 293).
Em resumo, a situação de monopólio ocorre quando somente uma entidade opera em um mercado onde praticamente não existe substituto para algum produto ou serviço. Já o monopólio natural ocorre quando uma única entidade pode produzir por um custo menor do que o de duas ou mais firmas existentes.
A visão de “monopólio natural” não é recente. John Stuart Mill, na publicação do seu livro “Princípios de Economia Política”, em 1848, já havia percebido que os serviços de água e gás para iluminação e aquecimento, presentes em Londres, obteriam um
21
Araújo (1997), por sua vez, complementa que, se um determinado bem ou serviço (não substituível facilmente) pode ser fornecido por uma única empresa para um mercado consumidor a menor custo que duas ou mais, com as tecnologias disponíveis, esse setor apresenta características de monopólio natural. Tal fato ocorre se existem economias de escala até volumes de produção suficientes da ordem da dimensão do mercado.
custo menor se fossem prestados sem duplicidade das instalações (AMARAL FILHO, 2007).
Para Kelman (2009), monopólios naturais devem ser exercidos visando ao bem- estar comum. No mundo todo, os sistemas jurídicos atribuem ao Estado tal responsabilidade, conhecida como titularidade. Nesse caso, dependendo do serviço e do sistema jurídico envolvido, o titular pode ser um ente federal (Constituição Federal/1988, artigo 21, inciso XX, alínea b), estadual (Constituição Federal/1988, artigo 25, § 2°) ou municipal. No caso do Brasil, o titular do serviço de energia elétrica é federal, o de distribuição de gás natural canalizado é estadual e o de saneamento é municipal (Lei Federal nº 11.445/2007). Este último ainda esbarra em controvérsias sobre sua titularidade ser estadual, municipal ou compartilhada, mas esse aprofundamento não cabe neste trabalho.
Por fim, neste estudo, o conceito de regulação é compreendido como a intervenção do Estado na economia e no meio social com o objetivo de se alcançarem eficiência e equidade, empregadas como universalização na providência de bens e serviços públicos de caráter essencial por parte de prestadores de serviço estatais e privados (ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO, 1997).
Assim, torna-se imprescindível discorrer de forma mais aprofundada sobre o motivo de regular, bem como apresentar a relevância das atividades inseridas no contexto econômico da regulação, sobretudo para os setores de energia elétrica, gás e saneamento (inclui resíduos), uma vez que são o cerne desta pesquisa.