Fiches méthodologiques

1. A

RÉSUMÉ

Initier et mener à bien une « démarche locale de développement durable » nécessitent une volonté politique forte. Plus précisément, la réussite de la démarche passe par l’implication du 1^er élu. Cette fiche vise à formuler des recommandations afin de favoriser l’adhésion et l’implication de l’ensemble des acteurs politiques de la Commune - Bourgmestre, Echevins et Conseillers communaux et du CPAS - à la démarche locale de développement durable.

GLOSSAIRE

Adhésion : est l’action de partager totalement des objectifs, une démarche. Transformer les objectifs de développement durable en réalités concrètes suppose l’adhésion de l’ensemble des acteurs de la démarche¹.

Implication : est l’action de s’engager dans un processus et de reconnaître ses responsabili-tés. Elle est essentielle à la réussite d’un projet, d’une démarche².

Leadership : fonction du leader, c’est-à-dire de la personne qui est à la tête du processus et le dirige. Le rôle revient au premier mandataire politique de la Commune : le Bourgmestre.

Légitimité démocratique : qualité fondée sur le droit acquis à partir d’un scrutin exercé souverainement par le peuple. Par les élections locales, la population choisit ses représen-tants et les mandate pour gérer la cité avec le souci de l’intérêt général de la communauté locale et de ses membres.

Mobilisation : faire appel à une personne ou à un groupe de personnes concernées par un projet pour le mettre en œuvre collectivement. C’est se rassembler pour passer à l’action³. INTÉRÊT PAR RAPPORT À UNE DÉMARCHE DE DÉVELOPPEMENT DURABLE ET UN A21L

L’expérience met en évidence que l’implication de l’ensemble des mandataires politiques est un des facteurs-clés pour assurer des chances de réussite à une démarche de développe-ment durable. Ils sont les acteurs premiers du processus et les garants de son bon déroulement. Ils apportent aussi une légitimité démocratique.

1TEDIFF, La conduite d’un projet de développement durable, cahier 1, Comment favoriser la coproduction d’un développement durable d’un territoire », 2005, p. 8.

2 Ibid, p. 10.

3 Ibid, p. 9.

L’implication du Bourgmestre est incontournable même si l’impulsion peut relever d’un autre acteur. La démarche peut en effet avoir été suggérée par un autre échevin, des instances supra-communales ou une association locale⁴. Elle doit néanmoins toujours être portée par l’autorité communale.

S’engager dans une démarche de développement durable implique un changement de la culture politique et administrative locale. Cette modification du processus de décision (la co-production) et des pratiques au sein de l’institution communale (décloisonnement, transversalité…) nécessite l’engagement de l’ensemble des acteurs politiques et plus particulièrement du Bourgmestre. L’implication d’un échevin n’est pas suffisante car celui-ci peut difficilement intervenir en transversalité si le Bourgmestre n’est pas entièrement convaincu par le processus. Toutefois, ce dernier peut s’appuyer sur l’échevin délégué pour porter le projet.

Le politique donne donc une légitimité démocratique à la démarche. Il est nécessaire que le Bourgmestre s’engage formellement et que le développement durable devienne une priorité dans son programme politique. Cet engagement, dés le début du processus, donne un signal fort à l’ensemble des acteurs locaux.

Enfin, pour assurer une pérennité à la démarche, l’adhésion et la participation au projet de l’ensemble ou de la majorité des conseillers communaux sont également fondamentales, ainsi que celles des conseillers du CPAS. La participation de ces derniers donne une dimension d’équité sociale et de sensibilité aux questions de santé.

Le Bourgmestre joue un rôle particulier dans la démarche de développement durable: dans la mobilisation des acteurs locaux et plus particulièrement de ses collègues politiques. Il doit les convaincre de l’intérêt de s’investir dans une telle opération. Il est également le leader de la démarche et l’animateur du partenariat local. Il maintient la motivation des différents partenaires et anime la démarche participative et partenariale, particulièrement lors des occasions officielles.

ETAT DE LA QUESTION EN RÉGION WALLONNE

En ce qui concerne les principaux outils de développement local, le rôle des élus locaux et des acteurs politiques est souvent défini décrétalement et varie en fonction des différentes étapes d’élaboration et de mise en œuvre de l’outil. L’élu communal est souvent l’initiateur de la démarche. L’engagement dans un outil relève généralement d’une décision de principe du Conseil communal. Le Collège des Bourgmestre et Echevins assure habituellement un rôle central dans le pilotage du projet.

4En effet, l’initiative ne revient pas toujours à la Commune. On peut observer que le milieu associatif est parfois à l’origine de la démarche, son rôle est alors d’interpeller les pouvoirs publics et de l’inciter à s’engager dans une démarche de développement durable. On peut citer l’exemple de la Suisse, qui accorde un rôle important à l’ensemble des acteurs locaux, y compris à la population. Ainsi, le « programme fédéral d’encouragement pour le développement durable » soutient des projets provenant aussi bien des collectivités publiques que des représentants de la société civile, des associations ou des organisations privées. L’association privée « A21L » s’adresse également à toute personne intéressée au développement durable. Par son programme « Ambassa-deurs et ambassadrices de l’A21L », elle soutient le développement des démarches A21L par une démarche bottum-up. Les initiatives peuvent émaner de la base, par exemple des habitants: « chacun peut initier un A21L s’il se sent responsable pour la communauté, car ce qui compte avant tout, c’est précisément d’avoir conscience de sa responsabilité ». En Région wallonne, nous pouvons citer la démarche stratégique initiée dans Le pays de Herve par l’asbl « Pays de Herve - Futur » ainsi que l’action pour une culture et une pratique du développement durable dans le Pays des Collines menée par l’asbl « Comité pour le Développement durable des Collines par ses Habitants » .

De manière générale, le manque de motivation du politique est relevé comme un des principaux freins au succès de ces outils. Il a été mis en évidence⁵ que le lancement des outils ainsi que leur élaboration devraient donc davantage mobiliser l’ensemble des mandataires politiques, de la majorité comme de l’opposition au sein de la commune. Il s’agit en fait d’une démarche politique au sens des choix et des options à prendre pour garantir le respect de l’intérêt de la collectivité.

Facteurs confirmés par l’enquête auprès des communes wallonnes⁶ : nous y avons mis en évidence un faible intérêt de la part des élus, fait reconnu par l’ensemble des communes interrogées comme un obstacle majeur au lancement d’une démarche. L’engagement du Bourgmestre et des élus est le facteur facilitant le bon déroulement d’une démarche de développement durable le plus souvent cité par les communes wallonnes engagées dans une telle démarche.

Les initiateurs et porteurs de la démarche sont souvent relativement isolés dans leurs réflexions sur le concept et, surtout, sur son application au niveau local. Une seule personne peut difficilement défendre et mettre en oeuvre tous les aspects du processus de dévelop-pement durable. Elle a un angle de vue singulier lié à ses centres d’intérêt, sa culture, sa formation… (« ce qui freine la transversalité, c’est une question de culture »). D’où la suggestion d’une démarche collective susceptible de conduire à une intégration de différents points de vue.

Les principales difficultés rencontrées par les communes sont les suivantes :

• difficultés relationnelles entre élus ;

• les cycles électoraux perturbent le processus de développement durable, ils le segmen-tent ;

• difficultés relationnelles entre élus et administration : le dynamisme des uns fait parfois perdre du pouvoir aux autres. L’administration peut regretter parfois d’être cantonnée à de la simple exécution de projets venus d’en haut. Il arrive même qu’elle refuse toute ingérence d’un cabinet dans ses dossiers ;

• a contrario, certains dossiers échappent parfois totalement à l’action de l’administration, alors que c’est elle qui intervient dans la durée par rapport aux élus régulièrement renouvelés.

Certains facteurs peuvent expliquer le manque d’implication et les difficultés de collaboration entre certains échevins :

• facteurs psychologiques : derrière tout cela se trouve la « volonté de pouvoir », ou du moins « de pouvoir agir sans entraves ». Toute ingérence est rapidement mal ressentie.

Les refus de collaborer peuvent être liés à un sentiment de dévalorisation, de non-prise en considération par les meneurs de la démarche. Ces éléments montrent l’importance d’associer dès que possible ceux qui plus tard devront collaborer, et de ne pas les cantonner à des missions d’exécution ;

5 Ministère de la Région wallonne, Conférence Permanente de Développement Territorial, ULB-GUIDE, Thème 7.5, La rationalisation des outils de développement local, septembre 2000.

6 Ministère de la Région wallonne, Conférence Permanente de Développement Territorial, ULB-GUIDE, Thème 3.2, Mise en œuvre opérationnelle de l’agenda 21 local, septembre 2004.

• facteurs fonctionnels à court terme : travailler seul est plus aisé et certains élus ou services essaient de s’en tenir à ce mode de fonctionnement tant qu’une intervention autre n’est pas indispensable. Mener des projets transversaux en collaboration est généralement un processus lent, ce qui met en difficulté leurs promoteurs qui n’arrivent pas à montrer des résultats. Les élus peuvent ainsi être mis en difficulté par l’opposition et mal vus par leurs électeurs. Encore une raison pour préférer des projets dont on a la maîtrise complète ;

• facteurs culturels : l’être humain fonctionne souvent de manière sectorialisée, en sériant les problèmes et en les décomposant. Un échevin titulaire de plusieurs compétences ne pensera pas nécessairement à établir des liens entre elles mais aura parfois plutôt tendance à les compartimenter.

COMMENT AGIR ?

Quelle que soit l’impulsion de la démarche, c’est au Collège que revient la tâche de proposer au Conseil communal de se lancer dans une démarche de développement durable. La décision de s’engager dans la démarche de développement durable appartient au Conseil qui approuve ou invalide la proposition.

Un accord politique préalable est indispensable pour éviter, durant la démarche, des blocages dus à des tensions politiques. Cet accord peut préciser les rôles et compétences des élus au cours de la démarche afin de prévenir les éventuelles frictions.

Le Bourgmestre s’affiche clairement comme le porteur de projet. Il est présent lors des phases importantes du projet.

Une sensibilisation (et puis une formation) des élus aux enjeux du développement durable doit être prévue dès le démarrage de l’opération (cf. fiche : Sensibiliser et puis former les élus et les acteurs communaux au développement durable). Il s’agit de convaincre l’ensemble des élus de l’intérêt d’une telle opération. Ils doivent adhérer aussi bien aux finalités de la démarche qu’aux principes de mise en œuvre (participation, transversalité…).

Dès le démarrage, la volonté politique de s’engager dans la voie du développement durable doit être affichée clairement ; elle sera mentionnée clairement au sein de la Déclaration de politique communale. Le pouvoir politique doit faire connaître publiquement sa détermination et sa volonté à agir localement en faveur du développement durable. Elles se marquent par l’adoption par le Collège et le Conseil communal de la charte et sa publication. Le pouvoir public doit faire preuve de son approbation de ce qu’implique une démarche de développe-ment durable (transversalité, co-production, participation de la population…).

Le pouvoir politique doit jouer un rôle actif (participer aux réunions….). Des outils qui lui permettent de jouer ce nouveau rôle (comité de pilotage) doivent être mis en place.

Pour compléter le travail du porteur « politique » du projet, un porteur « administratif » doit être désigné, par exemple l’agent de développement durable. Son rôle doit être clairement défini dans l’organigramme du personnel communal (cf. fiche : Organisation et mise en compétence de l’administration communale).

La Commune met en place dés le début un système de communication interne et externe (cf. fiche : Information et sensibilisation des acteurs locaux et de la population au dévelop-pement durable) et un processus d’évaluation (cf. fiche : Evaluer le processus et l’accomplissement du programme).

APPUIS AUX COMMUNES

• Région wallonne, ULB-IGEAT, Vers des Contrats d’Avenir locaux : élaborer et réussir sa stratégie de développement communal, 2003, 176p.

• Le développement durable expliqué aux élus et aux agents des collectivités - Vidéo française destinée aux élus locaux et aux agents des collectivités territoriales. Elle présente 4 exemples de démarches de développement durable en région Rhônes-Alpes:

l'Agenda 21 d'Echirolles, la filière bois-énergie dans le parc naturel régional du Pilat, le Parc d'activités de Savoie Technolac et l'Agenda 21 de Romans. Un seul point commun à toutes ces initiatives : elles sont nées d'une impulsion politique au début et tout au long du projet. Cette vidéo est disponible gratuitement pour les élus et les agents territoriaux auprès de St Etienne Métropole. St Etienne Métropole - 35 rue Ponchardier - BP 23 42009 St-Etienne Cedex 2. - Disponible en prêt au Crisla / CRDD.

• Coméliau L., Holec N., Perchiaud J.P., Repères pour les élus dans Repère pour l’Agenda 21 local - Approche territoriale du développement durable, Association 4D, 2001.

• Teddy Follenfant, Développement durable - 21 maires s’engagent, Edition Le cherche midi - collection « Documents », 2003, 236p. Ce livre donne la parole aux maires, il recueille l’expérience et les réflexions accumulées par les maires de communes, quelle que soit leur taille ou leur étiquette politique.

2. O

’

RÉSUMÉ

Mettre en œuvre un processus de développement durable au sein d’une Commune - avec tous les acteurs - nécessite d’abord de prendre des mesures spécifiques touchant à l’organisation « structurelle » de l’institution communale.

L’objectif étant que l’organisation interne permette aux élus et à l’administration communale de mener en commun la dynamique de préparation et de mise en œuvre du développement durable et d’un A21L¹. Un des dangers pour la réussite de l’opération A21L est que les élus, lorsqu’ils décident d’entamer la réalisation d’un A21L, ne prennent pas assez tôt conscience de la nécessité d’adapter l’administration à ce programme et de lui confier une grande part des responsabilités. Et ainsi, qu’ils ne prennent pas, en étroite collaboration avec le Secrétaire communal, les mesures qui s’imposent pour adapter la structure aux ambitions et besoins du projet.²

GLOSSAIRE

Objectif : but à atteindre à court, moyen terme voire long terme pour obtenir des résultats tangibles.

Programme : énoncé des projets à mettre en œuvre par une personne, un groupe…

Stratégie : art de coordonner des actions, de manœuvrer habilement pour atteindre un but.

Politique intégrée : politique prenant en compte l’ensemble des aspects, leurs interactions et leurs liens avec les différentes activités, tant pour la démarche que pour la participation du public. Une décision intégrée implique dès le départ l’ensemble des acteurs au processus décisionnel.³

1 Voir notamment ICLEI, Briefing sheet 4.1. – L’administration communale et l’agenda 21 local. Rôle externe et organisation interne de l’administration pour l’élaboration d’une Agenda 21 local, s.d., 6 p. ; TEDDIF, La conduite d’un projet de développement durable. Quelle mise en compétence des services de la collectivité pour l’élaboration et la mise en œuvre d’un projet de développement durable d’un territoire ?, 2005, 25 p., disponible sur http://www.teddif.org ; A.-L.BEDU, A. MOREL, J.-C. LIPOVAC, Récits d’opérations. Agenda 21, singulier pluriel, Lille, CERDD, 2003, 27 p. et p. 10-11 en particulier, disponible sur http://www.cerdd.org ; Actes du Colloque « En route vers le développement durable » organisé par la ville d’Ottignies/Louvain-la-Neuve le 23 février 2005, à paraître.

2 « Il faut rapidement construire un organigramme qui définit les rôles et les compétences de chacun. Il est important que les acteurs externes identifient facilement qui fait quoi en matière de développement durable ».

Extrait de Guide pratique de l’agenda 21 communal, Genève, [2202], p. 21.

3 http://www.agora21.org

INTÉRÊT PAR RAPPORT À UNE DÉMARCHE DE DÉVELOPPEMENT DURABLE ET UN A21L

La mise en œuvre d’un A21L ou d’une politique de développement durable dépasse-t-elle le rôle et les missions reconnus d’une administration communale wallonne ?

Dans une pratique classique comme dans une dynamique de développement durable, l’administration communale doit rester au cœur de l’action : c’est à elle qu’il revient d’assurer la cohérence des différentes dynamiques du territoire. Puisque nous visons la mise en œuvre d’un A21L communal, l’administration se trouvera comme aujourd’hui au cœur de la dynamique du territoire, avec cependant certaines innovations susceptibles d’instaurer le changement souhaité.

En effet, il s’agit de mettre en œuvre une politique basant son approche sur le questionne-ment et le travail intersectoriel (soit tenir compte des autres secteurs dans ses décisions et son action) et, ensuite, transsectoriel (prendre des décisions collectives pour compléter l’action). Si certaines communes wallonnes ont pris des mesures pour favoriser cette approche, la culture intersectorielle et transsectorielle n’est pas le modèle managérial reconnu. Le rôle d’une administration est encore souvent limité à la mission d’exécution des décisions politiques sectorielles et à la mise en œuvre de l’arsenal législatif.

L’objectif d’un A21L est « d’établir les fondements des actions futures à l’aide d’objectifs, de politiques et mesures, d’échéanciers détaillés, d’un budget présentant une ventilation par département et de partage des responsabilisations. Cette technique d’élaboration implique (…) un meilleur suivi et une plus grande transparence du processus de décision politique.

Selon cette nouvelle approche du futur, le processus de construction et de mise en œuvre de la décision devient alors aussi important que la décision elle-même »⁴.

Il importe donc de se donner les moyens de ces changements.

ETAT DE LA QUESTION EN RÉGION WALLONNE

L’observation de la pratique des programmes stratégiques à long terme en Région wallonne (PCDR, A21L, projets de ville, CAL, Quartiers d’initiatives…) impose de prendre conscience qu’une des conditions de réussite de ce type de programme est l’identification des ressources humaines nécessaires (internes et externes) et l’organisation de celles-ci.

Il faut également faire le constat qu’il n’est pas habituel, dans la culture managériale communale wallonne - malgré l’incidence que peut avoir la dynamique PCDR dans les communes rurales - de travailler en partenariat avec les acteurs locaux dès la phase préparatoire du programme stratégique.

COMMENT AGIR ?

Les élus, le Secrétaire communal et l’administration doivent partager le projet en interne avant de faire appel à la participation d’acteurs externes.⁵

4 Extrait du rapport sept 03, p. 72, 9^e principe du PFDD.

5 La question de la « culture commune » est une des premières clés de réussite à saisir. En interne et avec les partenaires à venir: « Before the Stakeholder Group fully begins its planning activities, it is often very useful fort the group’s members to develop a common vision of the kind of community they want to working towards. This shared Community Vision can provide a foundation of agreement that will guide the group as it selects issues for analysis and negotiates action goals, targets, and work plans », ICLEI, The Local Agenda 21. An introduction to sustainable planning, 1996, p. 23.

Il s’agit de considérer que c’est l’administration qui doit jouer le premier rôle, en amont comme en aval, quelles que soient les structures mises ensuite en place pour permettre la participation avec les forces vives locales et les citoyens.

L’administration communale est le moteur principal de la dynamique.⁶

Pour qu’il en soit ainsi, le Secrétaire communal doit élaborer pour son personnel communal une stratégie d’appropriation passant notamment par une information sur les tenants et aboutissants d’un A21L (cf. fiche : Sensibilisation et formation des élus et du personnel communal au développement durable). Le postulat est que l’ensemble des membres du personnel communal aura à participer au changement, chacun à son niveau (décisionnel ou exécutant, administratif ou ouvrier). Ces séances de présentation (ou information ou information/formation…) seront organisées pour susciter la réaction des participants, immédiatement et dans les semaines et mois qui suivent.

L’objectif concret doit être que personne au sein de l’administration ne puisse dire, après la phase d’information et de sensibilisation, qu’il n’était pas au courant de l’existence de la démarche et de la nécessaire implication de chacun – à des degrés et moments divers -

L’objectif concret doit être que personne au sein de l’administration ne puisse dire, après la phase d’information et de sensibilisation, qu’il n’était pas au courant de l’existence de la démarche et de la nécessaire implication de chacun – à des degrés et moments divers -