Autres travaux

Embora a matéria de políticas públicas seja substancialmente complexa, é possível traçar um entendimento em relação a suas ferramentas institucionais e como se operacionalizam, o que neste trabalho se propõe que seja observado de maneira sistêmica.

De um modo geral, a tarefa de se fazer políticas públicas (policy making) consiste de uma série de decisões envolvendo uma diversidade de atores que operam dentro de contextos envolvendo ideias e instituições, podendo empregar uma variedade de instrumentos para atingir os objetivos do governo (HOWLETT, RAMESH, PERL, 2013).

Uma das formas mais diretas de se lidar com a complexidade desta tarefa é desdobrar a policy making em uma série de subprocessos, o que o modelo de estágios difundido por Laswell e aperfeiçoado pelos outros autores citados neste trabalho, consegue atingir com certo sucesso. Desta forma, é possível visualizar o ciclo de políticas públicas como um processo, composto de subprocessos representativos de seus estágios, o que vários autores o denominam como policy process (PETERS; PIERRE, 2006; HILL; HUPE, 2006; JONES; BOUSHEY; WORKMAN, 2006; DELEON; MARTELL, 2006).

Porém, a noção de que os estágios se dão de forma sequencial e linear gera uma perspectiva de análise fragmentada, criticada por uma série de autores, como citam Hill e Hupe (2006) 3_:

DeLeon, though an advocate, acknowledges that the negative aspect of the invitation from the stages heuristic to researchers to look at ‘just one stage at a time’ is the neglect of the policy process as a whole (1999: 23). Furthermore, the heuristic may lead to a view of the policy process as ‘disjointed’ and ‘episodic’, taking place in the relatively short term (a key aspect of Sabatier’s critique from the point of view of his ‘advocacy coalition framework’). Besides, the picture of stages inappropriately implies a certain linearity to many, instead of ‘feedback actions and recursive loops’ (Ibid.). Also, when one takes the stages heuristic as a general map for the analysis of policy processes, as indicated above, it potentially gives rise to some misunderstandings that may have consequences for research findings (HILL, HUPE, 2006, p. 19).

Se a ideia de se analisar os estágios um de cada vez isoladamente é prejudicial, por trazer uma visão limitada e até mesmo equivocada na análise de políticas públicas, é interessante retomar o entendimento da Gestalt de que “o todo é mais do que a soma das partes”. Nesse sentido, o contexto em que as partes estão inseridas, e como interagem, formam um todo que deve ser considerado de forma integrada, sistêmica.

3 _{DeLeon, embora um defensor [do ciclo de políticas públicas], reconhece que o aspecto negativo do convite dos}

estágios heurísticos para os pesquisadores à observação de ‘apenas um estágio de cada vez’ é a negligência do processo político como um todo (1999: 23). Além disso, a heurística pode levar a uma visão do processo político como ‘desarticulado’ e ‘episódico’, ocorrendo em um prazo relativamente curto (um aspecto-chave da crítica de Sabatier do ponto de vista de sua ‘advocacy coalition framework’). Além disso, a imagem dos estágios implica uma certa linearidade para muitos, em vez de ‘ações de feedback e loops recursivos’ (Ibid.). Além disso, quando se toma a heurística dos estágios como um mapa geral para a análise de processos políticos, como indicado acima, potencialmente dá origem a alguns mal-entendidos que podem ter consequências para os resultados da pesquisa. (HILL, HUPE, 2006, p. 19, tradução nossa).

A Teoria Geral dos Sistemas de Bertalanffy (1968) trouxe um aporte inicial significativo, ao afirmar que a realidade é composta de sistemas, e que estes possuem elementos interdependentes. Para compreendê-la, é necessário não apenas a análise isolada de seus elementos, mas também a análise de suas inter-relações. Desde então, diversos autores trabalham a noção sistêmica, aplicável a campos como a biologia, cibernética, eletrônica e também nas ciências sociais e no estudo das organizações (CAPRA e LUISI, 2014).

David Easton (1965) foi um dos primeiros autores a conceituar a ideia de sistema político (policy system), De acordo com o autor, o sistema político funciona em um ambiente, que provê entradas (demandas e apoios) a serem processadas pelo sistema político, e produzem saídas consistindo em decisões e ações, que por sua vez retroalimentam o sistema.

Outro estudo relevante é o de Katz e Kahn (1966, apud MOTTA, 1971), que tratam organizações como sistemas abertos que apresentam, dentre outras, as seguintes características: importação de energia (recebimento de insumos); processamento (transformação dos insumos); exportação de energia (produtos colocados no ambiente); ciclo de eventos (repetição do processo); e controle por retroalimentação (correção dos desvios). Assim como esse raciocínio se aplica a organizações, pode se aplicar àquelas que operacionalizam políticas públicas.

A consideração de DeLeon, conforme citou-se na página anterior, de que seria útil à concepção de ciclo de políticas públicas associar a ideia de feedbacks e loops recursivos aos estágios, permite o raciocínio de que, feitas algumas adaptações, é possível associar o modelo de estágios com a visão sistêmica. Se faz necessário ultrapassar a noção do ciclo de políticas públicas como se os estágios devessem ser encadeados obrigatoriamente em sequência, passando a compreendê-lo como um conjunto de interações frequentes de atores, estruturas e ideias, com capacidade de auto-organização, em relações não estritamente lineares, mas conforme cada estágio/subsistema recebe comunicações dos demais. O que se propõe é a interpretação de que cada estágio compõe um subsistema parte do sistema político administrativo.

Dessa forma, os estágios se realizam não necessariamente em sequência estrita, mas se relacionam de forma interdependente de acordo com suas entradas (inputs) e saídas (outputs), como se representa na Figura 1, que conecta os estágios de acordo com suas inter-relações.

Figura 1 - Visão sistêmica dos estágios de políticas públicas

Fonte: Elaboração da própria autora. Notas:

Setas pretas: relação input/output;

Setas verdes: relações de feedback do ciclo anterior; Setas azuis: insumos ao estágio de avaliação; Setas laranjas: relações de feedback.

AMBIENTE AMBIENTE

Avaliação ex ante Avaliação ex ante Avaliação ex ante

Avaliação in intinere Avaliação in intinereAvaliação in intinere

Avaliação ex post

Insumos à tomada de decisão Critérios de monitoramento e avaliação Critérios de monitoramento e avaliação

Insumos à avaliação AMBIENTE AMBIENTE Feedback do ciclo anterior Identificação de Problemas Formulação de Alternativas Tomada de

Nesta abordagem, o ciclo de políticas públicas se refere a um período de tempo em que a política é planejada, executada e avaliada. No entanto, estas atividades (ou estágios) são inter-relacionadas e ocorrem em um espaço de tempo contínuo (ao invés de sequencial), podendo exercer influência nas demais, conforme acontecerem.

De um ponto de vista documental, que é a abordagem metodológica escolhida nesta pesquisa, o ciclo anterior de tomada de decisão (que no Brasil ocorre de quatro em quatro anos, por consequência do mandato eleitoral) fornece feedback para o primeiro estágio do ciclo corrente, a Identificação de Problemas Públicos. Dessa forma, as experiências do ciclo anterior podem servir de aprendizado para se identificar problemas atuais. Mas estas informações não estão limitadas a este estágio - podem ser consideradas posteriormente, durante a Formulação de Alternativas e a Tomada de Decisão, contribuindo para a construção do planejamento enquanto ele é elaborado.

A partir dessas informações, a Identificação dos Problemas é realizada levando-se em conta as demandas observadas no ambiente (instituições e sociedade), permitindo conhecer que situações precisam ser solucionadas pelo poder público. Este diagnóstico permite a

Formulação de Alternativas, um conjunto de soluções para estes problemas, que por sua vez,

também sofrem influência dos atores na elaboração das políticas e planos necessários para dar destino a estas questões

A Tomada de Decisão Orçamentária (representada neste estudo pelos programas firmados no PPA, LDOs e LOAs), por sua vez, é baseada em todos estes estágios anteriores, e define aquilo que será realizado nos quatro anos do ciclo. A decisão é tomada em determinado momento, mas não é estática, podendo também ser retroalimentada pela execução, monitoramento e avaliações concomitantes, com a possibilidade do PPA ser revisado e do orçamento ser alterado por suplementações/anulações.

Estes três estágios iniciais (identificação de problemas, formulação de alternativas e decisão orçamentária) são os que compõem, na visão deste estudo, o Planejamento de uma política pública. Até que se chegue na decisão definitiva, estes estágios podem receber o

feedback de Avaliações ex ante, corrigindo e recomendando a seleção de melhores opções para

o alcance dos objetivos.

Estando a política planejada, cabe ao poder público implementá-la. A Execução toma por base a programação decidida para realizar a política pública, transformando aquilo que foi planejado em uma realidade concreta. Em paralelo, o Monitoramento mensura os impactos da

Execução quanto à mudança desejada pela política, e dá suporte aos esforços avaliativos in

intinere e ex post.

A Avaliação in intinere permitirá ajustes na decisão tomada enquanto se executa a política, com feedback para a Tomada de Decisão, Execução e Monitoramento. Por fim, a

Avaliação ex-post utiliza-se dos insumos de todos os estágios anteriores para fornecer um juízo

acerca daquilo que foi planejado e realizado, fornecendo feedback para o próximo ciclo da política.

De todo o exposto, o que se pretende com esse entendimento é flexibilizar o modelo de estágios, quebrando a noção de um “ciclo encadeado”, e priorizando a noção de subsistemas que envolvem atores, estruturas e ideias diferenciadas interagindo entre si, ao longo de um período específico, com a intenção de manter ou mudar uma situação político-social. O ciclo, nessa concepção, diz respeito a um período relacionado às decisões políticas de uma administração, e a busca pela percepção de como os estágios se inter-relacionam tem o intuito de adquirir uma visão do todo acerca da política estudada.

É importante observar ser este entendimento uma adaptação do modelo de estágios, concebido em outros sistemas de controle, e que não representa o sistema legalmente adotado no país. Em verdade, trata-se de uma forma de compreender uma realidade complexa a partir de uma simplificação analítica, organizando documentos relativos a políticas públicas em estágios, para daí buscar as interrelações entre as informações neles contidas.

Por essa razão, estruturou-se este capítulo teórico em três subtópicos, além deste: um, sobre o planejamento de políticas públicas (compreendendo a identificação dos problemas, a formulação de alternativas e a tomada de decisão); outro, sobre a execução e o monitoramento das políticas públicas; e um último subtópico sobre a avaliação. Cada capítulo busca realizar uma correlação entre os princípios teóricos de cada estágio, com seus documentos mais característicos na administração pública brasileira, como se detalha em seguida.