Dimensionnement et choix de l’interrupteur de position

A política pública de saneamento básico foi escolhida como objeto do presente estudo por partir de princípios específicos no contexto brasileiro. Existem regras legais as quais o setor está sujeito no Brasil, o que permite delinear critérios específicos aos estágios das políticas públicas do setor.

A Constituição Federal de 1988 estabelece por meio de seu art. 21, XX, que a União deve instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, incluindo-se a habitação, os transportes

urbanos e o saneamento. A diretrizes nacionais para este último foram estabelecidas na Lei n. 11.445/2007, também denominada Lei de Diretrizes de Saneamento Básico - LDSB.

Os princípios fundamentais do saneamento, dispostos no art. 2º da LDSB, são: a universalização do acesso; a integralidade; a adequação da prestação dos serviços à saúde pública e à proteção do meio ambiente; a disponibilidade de serviços de drenagem e manejo de águas pluviais em todas as áreas urbanas; a consideração de peculiaridades locais e regionais; a articulação com os demais setores nos quais o saneamento básico é relevante; a eficiência e sustentabilidade econômica; o uso de tecnologias apropriadas considerando soluções graduais e progressivas; a transparência; o controle social; a segurança, qualidade e regularidade dos serviços; a integração da infraestrutura e serviços com a gestão de recursos hídricos; e o fomento à moderação do consumo de água. Além da importância social destes princípios estarem estabelecidos em lei, o saneamento básico é de relevância fundamental para a manutenção dos direitos individuais e coletivos da sociedade.

Conforme dispõe o art. 3º da LDSB, considera-se como saneamento básico o conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais dos seguintes subsetores: abastecimento

de água potável; esgotamento sanitário; limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos; e drenagem e manejo de águas pluviais.

Estes serviços podem ser prestados diretamente pelo titular, ou delegados para terceiros que não integrem a administração pública, mediante celebração de contrato (Capitulo II da LDSB). Tais contratos somente são válidos caso alguns requisitos estejam satisfeitos: a existência de estudo comprovando a viabilidade técnica e econômico-financeira da prestação universal dos serviços; a existência de normas de regulação para o cumprimento da LDSB; a realização prévia de audiências e consultas públicas sobre o edital de licitação, no caso de concessão, e sobre a minuta do contrato; e a existência de plano de saneamento básico. Portanto, há regramento específico a ser considerado quando da concessão pública ou ajustes congêneres para a prestação dos serviços de saneamento por terceiros.

No que diz respeito à Identificação dos Problemas Públicos de Saneamento, a LDSB estabelece, em seu art. 53, o Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico – SINISA, com os objetivos de: (I) coletar e sistematizar dados relativos às condições da prestação dos serviços públicos de saneamento básico; (II) - disponibilizar estatísticas, indicadores e outras informações relevantes para a caracterização da demanda e da oferta de serviços públicos de saneamento básico; e (III) permitir e facilitar o monitoramento e avaliação da eficiência e da eficácia da prestação dos serviços de saneamento básico.

Outros mecanismos de identificação dos problemas podem ser utilizados, como pesquisas realizadas pelo IBGE e pelo DATASUS. A LDSB também prevê que um dos princípios fundamentais do saneamento básico é o controle social, que, de acordo com seu art. 3º, IV, consiste em um conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem à sociedade informações, representações técnicas e participações nos processos de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação relacionados aos serviços públicos de saneamento básico, cujo estabelecimento é atribuição do titular da prestação dos serviços (art. 9º, V).

A Formulação de Alternativas possui instrumento definido na política de saneamento. Os Planos Setoriais de Saneamento Básico – PSSB, são uma exigência da LDSB, devendo ser elaborados pelo titular (art. 9º, I), com a possibilidade de se embasarem em estudos fornecidos pelos prestadores de serviço (art. 19, §1º). Pode haver plano específico para cada serviço, ou plano único envolvendo suas quatro dimensões. Seu conteúdo mínimo está estabelecido no art. 19, como se transcreve a seguir:

Art. 19. A prestação de serviços públicos de saneamento básico observará plano, que poderá ser específico para cada serviço, o qual abrangerá, no mínimo:

I - diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida, utilizando sistema de indicadores sanitários, epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos e apontando as causas das deficiências detectadas;

II - objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização, admitidas soluções graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais;

III - programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, de modo compatível com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos, identificando possíveis fontes de financiamento;

IV - ações para emergências e contingências;

V - mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações programadas.

Além dos planos, Estados e Municípios podem publicar leis que regulamentem a política estadual e municipal, desde que de acordo com as diretrizes nacionais.

No tocante à Tomada de Decisão, observa-se que a compatibilidade e integração com os demais planos é expressamente prevista quanto às políticas de saneamento, pois o art. 19, II, da LDSB estipula que os planos de saneamento básico devem conter “programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, de modo compatível com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos”.

Há, portanto, uma obrigação jurídica de se integrar os PSSB com os PPAs ao longo de sua vigência, reforçando-se o dispositivo legal do art. 165, §4º da Constituição Federal.

Também se verifica uma necessidade de compatibilização com outros planos de temas transversais e intersetoriais (a exemplo dos programas de saúde).

O art. 19, § 4º da LDSB dispõe que “os planos de saneamento básico serão revistos periodicamente, em prazo não superior a 4 (quatro) anos, anteriormente à elaboração do Plano Plurianual”, demonstrando-se que o PSSB deve servir como insumo para a elaboração dos programas correspondentes no PPA.

O art. 52, §2º, corrobora essa integração, ao estipular que os PSSB devem ser elaborados com horizonte de 20 (vinte) anos, sendo revisados a cada 4 (quatro) anos, “preferencialmente em períodos coincidentes com os de vigência dos planos plurianuais”.

Além disso, os PSSB devem ser harmônicos entre as diferentes esferas federativas. O art. 52 da LDSB estabelece que a União deve elaborar o Plano Nacional de Saneamento, bem como articular-se com os Estados, Distrito Federal e Municípios, para elaborar planos regionais de saneamento básico.

Logo, tem-se que a LDSB recepciona o princípio da coesão dinâmica em suas três dimensões: integração horizontal, integração vertical e dinamismo.

Têm-se, ainda, que os PSSB municipais devem ser compatibilizados com os Planos Diretores dos municípios abrangidos, como orienta a Resolução Recomendada nº 75/2009, do Ministério das Cidades, em seu art. 5º.

Assim, a relação entre a legislação e os instrumentos de planejamento do saneamento básico se representa na Figura 12.

Figura 12 - Legislação aplicável ao saneamento básico

Fonte: Elaboração da própria autora.

Diante do exposto, é possível observar que o saneamento dispõe de arcabouço legal substancialmente elaborado, incluindo a obrigatoriedade de integração dos instrumentos de planejamento.

A Execução dos programas de saneamento ocorre da mesma forma que os demais setores, registrada por intermédio da contabilidade pública e dos sistemas de registro de metas físicas adotados em cada esfera governamental. No entanto, como o setor de saneamento é operacionalizado no Brasil principalmente por intermédio de empresas públicas, a atividade de Regulação, que, de acordo com o art. 22 da LDSB, tem como objetivos: (I) - estabelecer padrões e normas para a adequada prestação dos serviços e para a satisfação dos usuários; (II) garantir o cumprimento das condições e metas estabelecidas; (III) prevenir e reprimir o abuso do poder econômico, ressalvada a competência dos órgãos integrantes do sistema nacional de defesa da concorrência; e (IV) definir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio econômico e financeiro dos contratos como a modicidade tarifária, mediante mecanismos que induzam a eficiência e eficácia dos serviços e que permitam a apropriação social dos ganhos de produtividade.

O Monitoramento das políticas de saneamento básico pode se dar por intermédio dos indicadores do SNIS, como citado anteriormente na identificação dos problemas públicos, mas

CF, art. 182 CF, art. 21, XX CF, art. 163, I CF, art. 165 CF, art. 165, §9º

LDSM, art. 52

EC, art. 40 LDSM, art. 52

LDSM, art. 52

LDSM, art. 9º LDSM, art. 19, II, c/c art. 19, §4º CF, art. 165, §4º

CF, 165, §1º, c/c LRF, art. 5º

Resolução Recomendada nº 75/2009, art. 5º CF, art. 165, §7º c/c LRF art. 5º CF, 165, §2º, c/c LRF, art. 5º

Estatuto da Cidade, art. 40, §1º

CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 Lei 10.257/01 - Estatuto da Cidade Lei 11.445/07 - Lei de Diretrizes do Saneamento Básico Lei Complementar 101/00 - Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar de Finanças Públicas (ainda não promulgada)

Plano Nacional de Saneamento Básico Plano Regional de Saneamento Básico Plano Setorial de Saneamento Básico

Plano Diretor Plano Plurianual - PPA

Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO

Lei Orçamentária Anual - LOA

é importante mencionar que, como os Planos Setoriais de Saneamento Básico devem conter um diagnóstico abrangendo um sistema de indicadores sanitários, epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos, o ideal é que esses mesmos indicadores levantados sejam monitorados na execução daquilo que foi decidido.

Quanto à Avaliação, os próprios Planos Setoriais de Saneamento Básico devem dispor, de acordo com o art. 19, V, da LDSB, de “mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações programadas”, e os órgãos de controle devem observar, além dos critérios de avaliação comuns às demais políticas públicas, o cumprimento das normas previstas na Lei n. 11.445/2007.

Há, ainda, que considerar que o Governo Federal estabeleceu o Decreto n. 7.217, de 21 de junho de 2010, que regulamenta a Lei n. 11.445/2007, e estabelece a Política Federal de Saneamento Básico, aplicável à União; que se estabeleceu a Política Nacional de Resíduos Sólidos, por intermédio da Lei n. 12.305, de 2 de agosto de 2010; e que encontra-se vigente o Plano Nacional de Saneamento Básico – PLANSAB, publicado no Diário Oficial da União em 06/12/2013.

Portanto, a escolha do setor se justifica na medida em que existe legislação pertinente ao setor, que disciplinou os aspectos da política pública em relação aos seus estágios. Para proceder à análise, partem-se de premissas teórico-metodológicas que se descrevem no tópico a seguir.