Outro instituto legal que versa sobre algum requisito para adequar serviço público é o art. 74, I e II da Constituição Federal313. Ele trata da importância de se manter um controle interno em cada um dos Poderes do Estado brasileiro. Estabelece como finalidade desta medida a comprovação da legalidade e avaliação de resultados “[...] quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.”
O primeiro instrumento aferidor do grau de adequação de um serviço público, apontado pelo art. 74, é a comprovação da legalidade de sua gestão orçamentária, financeira e patrimonial. Segundo o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, representado por, Ana Marta Godinho dos Anjos e Ernani Luiz Barros Fernandes, existem três tipos de orçamentos públicos:
Orçamento por Insumos: A orçamentação da despesa é feita a nível de insumos. Detalha-se tudo que o Estado compra. Orçamento por Produtos: A consignação dos recursos é feita com base na quantidade física de produtos, bens e serviços, ofertados a sociedade. Orçamento por Resultados: A alocação dos recursos é feita baseada na efetividade do gasto, traduzindo de forma transparente os benefícios pretendidos com as ações de governo e as externalidades associadas.314
Paralelamente a apresentação dos sobreditos tipos, o mesmo Ministério descreve as funções do orçamento, sendo subdivididas em Econômica, Político-institucional e Gerencial. A primeira é subdividida em Macro-econômica (relacionando-se com políticas fiscais) e Micro-econômica (destinação de recursos a finalidades previamente determinadas). A segunda diz respeito à distribuição dos recursos entre os Poderes do Estado e suas respectivas instituições. A terceira função, considerada aqui com a mais importante para o tema em estudo, é a gerencial, servindo como marco (limite, fomento e fator desencadeante) de gestão dos serviços públicos em geral. 315
313 Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
314 ANJOS, Ana Marta Godinho dos., FERNANDES, Ernani Luiz Barros. Gestão orçamentária por resultados. Disponível em: <https://www.portalsof.planejamento.gov.br>. Acessado em: 24 fev. 2010.
315 ANJOS, Ana Marta Godinho dos., FERNANDES, Ernani Luiz Barros. Gestão orçamentária por resultados. Disponível em: <https://www.portalsof.planejamento.gov.br>. Acessado em: 24 fev. 2010.
É sabido que os orçamentos são submetidos à apreciação do Poder Legislativo antes de vincular as atividades estatais, por intermédio da aprovação do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Acresce-se, ainda, o fato de que a Lei Orçamentária Anual, de atribuição do Chefe do Executivo, fará, todos os anos, uma estimativa das receitas e autorizará as respectivas despesas do Governo. Sobre este tema é bastante claro o art. 165 da Constituição Federal.316 Apesar da quantidade de atos legislativos que envolvem a disposição orçamentária, não se nega a existência de uma dilatada margem de escolha aos governantes.
Apesar de algumas exceções, a decisão de consignação dos recursos disponíveis é ato predominantemente discricionário, havendo ampla liberdade dos representantes do povo de estabelecer prioridades. Malgrado se reconhecer a existência de estas decisões de governo são predominantemente regidas por critérios de oportunidade e conveniência, há sempre limites previstos na lei. A legalidade, neste contexto, figura como o limite impostos a toda e qualquer atuação estatal.
Destarte, mesmo se reconhecendo que a atividade de disposição orçamentária é eminentemente discricionária (salvo exceções), haverá sempre uma obrigação de respeito aos padrões legais e principiológicos pátrios. Neste sentido que se torna importante o conteúdo disposto pelo inc. II do art. 74 da Constituição federal. Ele trata da necessária comprovação de legalidade e atendimento dos resultados (quanto à eficácia e eficiência) da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal. A
316 Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. § 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. § 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. § 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. § 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. § 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. § 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter- regionais, segundo critério populacional. § 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. § 9º - Cabe à lei complementar: I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
avaliação de resultados (principalmente aqueles estabelecidos nas leis que tratam do orçamento) é um dos mecanismos aferidores da adequação de um dado serviço estatal quanto a sua gestão de recursos financeiros, humanos e patrimoniais. A avaliação de resultados é um dos métodos de medição de nível de eficácia de uma atividade.
Diante disso que se pode identificar o conteúdo destes incisos do art. 74 como um dos diversos critérios de adequação dos serviços públicos, neste caso relacionado com o uso/gasto dos recursos disponíveis.