LES POLITIQUES COMMERCIALES DU CONSEIL DE COOPÉRATION DU GOLFE ET LA SOLIDARITÉ ARABE
4.2 STRUCTURE DES EXPORTATIONS DU CCG FACE AU CONCEPT DE SOLIDARITÉ ARABE
Embora amplo o leque de abordagens sobre a problemática da violação dos direitos humanos, é importante demarcar a violência institucional. A legitimação desse tema na agenda dos direitos humanos é um marco na ruptura com a histórica e sistemática violação desses direitos no Brasil.
De modo geral, as políticas públicas relacionadas à defesa dos direitos humanos no país têm surgido de modo emergencial, a partir da ocorrência de violação de direitos humanos que
é denunciada por ONGs e que tem repercussão na mídia. As ações preventivas no Estado ainda são tímidas
Várias ações arbitrárias e truculentas, que vão de encontro aos direitos humanos, foram praticadas por policiais na vigência da democracia brasileira, seja na contenção de rebeliões de presídios, seja para acabar com manifestações de trabalhadores rurais sem-terra ou na averiguação de denúncias em favelas, etc. Muitas dessas ações tiveram repercussão na mídia e pronunciamento imediato dos governos federal e estadual, como os massacres do Carandiru, da Candelária, em Vigário Geral e Eldorado do Carajás, para citar apenas alguns exemplos.
Em 1992, em São Paulo, policiais militares invadiram a Casa de Detenção Carandiru — local que abrigava o maior número de presos na América Latina — após uma rebelião, resultando em 111 detentos mortos e 35 feridos. A investigação sobre a ação policial apontou que, no pavilhão 9, onde tudo ocorreu, os policiais (protegidos por escudos) dispararam contra homens que se encontravam nus e indefesos, e que não esboçaram qualquer resistência; em sua maioria, foram atingidos por tiros na cabeça e no peito (OEA, 1997). Depois do que ocorreu ali, as ações policiais violentas dentro dos presídios brasileiros não desapareceram, mas houve diminuição do número de mortos em decorrência do uso excessivo de força policial. Contudo “o posicionamento das autoridades do Estado, quando não foi omisso, foi frágil e incapaz de responsabilizar os autores das irregularidades ou dos crimes” (SALLA, 2003, p. 424).
Em 1993, 21 pessoas foram mortas na favela de Vigário Geral, no Rio de Janeiro, por policiais mascarados. No mesmo ano e também no Rio de Janeiro, 20 crianças de rua que dormiam nos degraus da Igreja da Candelária foram surpreendidas por tiros deflagrados por policiais militares; oito foram mortas, e a maior parte das que sobreviveram foi ferida (CARVALHO, 2006).
Em 1996, em Eldorado de Carajás, no Pará, policiais militares, para desobstruir uma pista ocupada por trabalhadores rurais sem-terra, mataram 19 deles (NEPOMUCENO, 2007). Em sua ação, após deflagrarem tiros para o ar, abriram fogo direto contra os manifestantes e contra aqueles que se encontravam nas áreas próximas. No confronto, alguns policiais foram feridos com pedras desferidas pelos manifestantes (OEA, 1997).
Nesses quatro casos, a responsabilização dos policiais foi frágil ou não ocorreu; a corporação policial não prestou contas satisfatoriamente à sociedade e os instrumentos de
accountability mobilizados nesse processo deixaram a desejar. Esses casos emblemáticos de
violência institucional pós-ditadura militar no Brasil tiveram repercussão nacional e internacional. Assim, pode-se afirmar que as iniciativas de políticas de segurança pública no país, de modo geral, surgem a partir da ocorrência de acontecimentos com grande repercussão — basta lembrar que a discussão e criação das ouvidorias de polícia no Brasil coincidem com esses episódios.
Desde as primeiras experiências de ouvidorias de polícia, observa-se que sua criação não se deu por acaso, sendo reflexo de acontecimentos que tiveram repercussão nacional e internacional; surgem embaladas pela luta de entidades de defesa dos direitos humanos. Nos estados de São Paulo e Pará, por exemplo, seu projeto embrionário foi elaborado por intelectuais militantes e por organizações de defesa de direitos humanos, e encaminhado aos candidatos a governador nas eleições de 1994. Portanto, a pressão foi intensa e precipitada por acontecimentos que tiveram grande visibilidade (como os citados anteriormente), podendo-se inferir que a criação das ouvidorias de polícia no Brasil foi uma resposta política dos governadores.
A criação dessas instituições, mecanismos de controle externo da atividade policial, representou um marco para a sociedade brasileira: elas nasceram como necessidade requerida por uma sociedade democrática, na tentativa de estabelecer os direitos humanos como política de Estado. Segundo Neme (1999, p. 91), “a ação fiscalizadora da Ouvidoria constitui um meio de garantir transparência nos procedimentos internos de apuração das condutas desviantes, coibindo atitudes corporativas que podem resultar em impunidade” — afirmação que reforça a idéia de que a existência de ouvidorias de polícia no Brasil faz a diferença.
Criadas a partir de 1995, como instrumento de fiscalização e controle da má conduta policial no Brasil, elas constituem um órgão destinado a ouvir queixas dos cidadãos sobre atos arbitrários e/ou ilegais cometidos por policiais ou servidores que atuam na área de segurança pública, e a encaminhar as queixas às corregedorias de polícia ou a outro órgão responsável pela apuração. Posteriormente, deve monitorar o trabalho de investigação até o encerramento do caso.
Em janeiro de 1995, no governo de Mário Covas (PSDB/SP), foi criada em São Paulo, pelo Decreto nº 39.900, a Ouvidoria da Polícia de São Paulo, a qual foi instalada em novembro desse ano — a primeira da América Latina no gênero. O governador nomeia o
ouvidor14, cujo mandato é de dois anos (podendo ser reconduzido ao cargo uma única vez), a partir de uma lista tríplice indicada pelo Conselho Estadual da Pessoa Humana de São Paulo (Condepe), composto, em sua maioria, por entidades independentes do governo15 (CUNHA, 2000).
Embora esteja em funcionamento desde 1995, o projeto de lei16 que a instituiu foi votado, em caráter de urgência constitucional, pela Assembléia Legislativa, em 2 de junho de 1997, depois da grande repercussão do episódio de violência policial ocorrido em Diadema, envolvendo policiais militares do ABC paulista, e que resultou na morte de uma pessoa — episódio conhecido como “o caso da Favela Naval” (TONETO, 2000). As imagens do caso foram produzidas por um cinegrafista amador e transmitidas pela Rede Globo de Televisão em rede nacional, e por várias emissoras internacionais enfocando o Brasil como um país em que ainda são praticados graves atos de violação de direitos humanos.
A Ouvidoria da Polícia de São Paulo é uma das mais bem estruturadas do país: “Ela é formada por um Conselho Consultivo, um grupo de Apoio Técnico e um Grupo de Apoio Administrativo, e tem autonomia financeira e independência administrativa, não estando subordinada à Secretaria de Segurança Pública ou a qualquer outro órgão do governo” (CUNHA, 2000). Diferente de muitas ouvidorias no país, a lei que a regulamentou garante, através de cargos comissionados17, um corpo próprio de funcionários. Todos os cargos são indicados pelo ouvidor e nomeados pelo Governo do Estado, podendo ser servidor público ou não.
Essa experiência pioneira contribuiu para criação de outras ouvidorias semelhantes no Brasil. Atualmente, são 1418 em funcionamento: Ouvidoria da Polícia de São Paulo (1995), Ouvidoria do Sistema de Segurança Pública do Estado do Pará (1996), Ouvidoria da Polícia de Minas Gerais (1998), Ouvidoria-Geral da Segurança Pública e Defesa Social do Espírito Santo (1998), Ouvidoria da Secretaria de Defesa Social de Pernambuco (1999), Ouvidoria da Secretaria de Segurança Pública da Bahia (1999), Ouvidoria da Polícia do Rio de Janeiro
14 Seguindo as orientações do Fórum Nacional de Ouvidores de Polícia, o ouvidor de polícia não pode pertencer ao quadro de servidores da polícia.
15 O Condepe é composto por seis representantes de entidades ligadas à defesa dos direitos humanos, dois representantes da OAB, um representante da Assembléia Legislativa e um do Poder Executivo Estadual.
16 A Lei 826/97 resultou de um anteprojeto elaborado pelo antigo Conselho Consultivo da Ouvidoria de Polícia. 17 São 16 cargos em comissão, sendo 15 de funcionários (cinco de assessores da ouvidoria e dez de assistentes da ouvidoria) e o ouvidor. Além desses, existem outros cargos, que são ocupados por servidores públicos da Secretaria de Segurança Pública estadual (CUNHA, 2000).
(1999), Ouvidoria da Justiça e da Segurança do Rio Grande do Sul (1999), Ouvidoria da Polícia do Paraná (2000), Ouvidoria da Defesa Social do Rio Grande do Norte (2000), Ouvidoria da Secretaria da Segurança Pública e Defesa Social do Ceará (2001), Ouvidoria Geral de Polícia de Goiás (2002), Ouvidoria de Polícia de Mato Grosso (2003) e Ouvidoria da Secretaria de Segurança Pública e Defesa do Cidadão de Santa Catarina (2003). De acordo com Comparato (2005, p. 110), as ouvidorias de polícia em atividade
[...] estão localizadas preferencialmente nos estados onde o IDH [Índice de Desenvolvimento Humano] é maior ou naqueles em que houve um caso rumoroso de violência policial, com repercussão internacional, que levou o governo estadual a tomar providências no sentido de implantar mecanismos de controle da atividade policial.
As ouvidorias de polícia brasileiras adotam diretrizes semelhantes; contudo, nossa diversidade regional, econômica e cultural inspira a criação de outros elementos, conforme a realidade de cada uma delas, imprimindo-lhes características próprias. Observa-se que nem todas atuam apenas com denúncias contra policiais civis e militares; grande parte também acompanha os casos relacionados a qualquer servidor da área de segurança pública e defesa social, como é o caso de Bahia, Ceará, Espírito Santo, Pará, Pernambuco, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul e Santa Catarina.
Outro fator que contribuiu para a expansão de ouvidorias de polícia e para a implantação de outras políticas de controle da atividade policial no Brasil foi o lançamento do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), em 13 de maio de 1996, pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, através do Decreto no 1904. Esse decreto representa um avanço significativo nessa área, e sua maior contribuição é conferir, aos diretos humanos, o status de política pública, que passa a ser objeto de planejamento governamental (PIOVESAN, 2003). O projeto inicial do PNDH foi elaborado pelo Núcleo de Estudos da Violência (NEV) da Universidade de São Paulo (USP), sob a coordenação de Paulo Sérgio Pinheiro, após várias consultas, debates e seminários com diversas entidades de defesa de direitos do país (VIEIRA, 2005). O PNDH inclui medidas de curto e médio prazo com intuito de potencializar a segurança individual e combater a impunidade. No capítulo de Proteção e Direito à Vida/Segurança das Pessoas, o PNDH coloca, como medidas de curto prazo (PROGRAMA NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS, 1998, p. 70-71):
- Estimular a criação e fortalecimento das Corregedorias de Polícia, com vistas a limitar abusos e erros em operações policiais e emitir diretrizes claras
a todos os integrantes das forças policiais com relação à proteção de direitos humanos;
- Propor o afastamento nas atividades de policiamento de policiais acusados de violência contra os cidadãos, com imediata instauração de sindicâncias, sem prejuízo do devido processo criminal;
- Incentivar a criação de Ouvidorias de Polícia, com representantes da sociedade civil e autonomia de investigação e fiscalização.
Com essa mesma perspectiva, em junho de 1999 foi criado, também por decreto do presidente Fernando Henrique Cardoso, o Fórum Nacional de Ouvidores de Polícia19, como um campo de ação da Secretaria de Estado de Diretos Humanos. O Fórum é constituído por ouvidores de polícia de todo o país que não têm vínculo na ativa com a/ ou aposentadoria pela/ polícia civil, polícia militar ou polícia federal. Seu objetivo principal é coordenar a criação e o funcionamento das ouvidorias da área de segurança pública no país (MARIANO, 2000).
O Fórum Nacional de Ouvidores é composto por ouvidores de polícia e coordenado por um de seus integrantes. Desde a sua criação, ouvidores de diferentes estados assumiram sua gestão: Benedito Domingos Mariano e Antônio Funari,do estado de São Paulo; Luiz Goulart Filho, do Rio Grande do Sul; Rosa Marga Rothe, do Pará; e José Francisco da Silva, de Minas Gerais.
Os ouvidores reúnem-se periodicamente, mas aqueles que têm ou tiveram algum vínculo com a polícia participam apenas como observadores (COMPARATO, 2005). O Fórum tem sido de fundamental importância para a articulação das ouvidorias, para a troca de experiência, para a capacitação de ouvidores e funcionários, bem como para a criação de novas ouvidorias no país.
A escolha do cargo de ouvidor, no Brasil, varia de um estado para outro. Alguns adotam a indicação do secretário de Segurança Pública ou do secretário de Defesa Social, como são os casos da Bahia, do Espírito Santo, de Pernambuco, do Rio de Janeiro e de Santa Catarina. Em outros, há indicação direta pelo Governo do Estado, como no Ceará, em Goiás e no Paraná. Nos demais estados eles são escolhidos por um conselho, que indica apenas um nome, como no Pará; ou uma lista tríplice para que o governo defina um dos nomes, caso do Mato Grosso, de Minas Gerais, do Rio Grande do Norte e de São Paulo (COMPARATO, 2005).
19 Quando foi criado, esse Fórum contava com a participação das ouvidorias de polícia do Espírito Santo, Minas Gerais, Pará, Rio Grande do Sul e São Paulo.
Mas todas as ouvidorias de polícia têm em comum o fato de que o chefe do Poder Executivo estadual nomeia o ouvidor, o que, de certa maneira, estabelece limitações às ouvidorias, diferentemente de outras experiências de controle da atividade policial em outros países, como os ombudsmen ou defensores del pueblo, por exemplo, que são escolhidos pelo Poder Legislativo (LEMGRUBER, 2003).
Nesse contexto, a atuação do ouvidor é delicada. Ele terá que ser bastante habilidoso para não ser transformado em mais um cargo de confiança do governo estadual — que poderá tentar fazer de tudo para blindar a sua gestão quando vierem a público casos de violação de direitos humanos cometidos por policiais — e, sim, cumprir com responsabilidade a missão de receber as queixas do cidadão e fazer o monitoramento junto às corregedorias de polícia, ou seja, cumprir seu papel de fiscalizador.
Isso significa que é preciso garantir condições para que o ouvidor de polícia possa atuar com independência, transparência, segurança e livre de pressões, com a certeza de que seus atos serão respeitados. Cardoso (2006, p. 61) assinala a importância da profissionalização dos ouvidores no Brasil,
[...] como forma de dar credibilidade e sustentabilidade a esse importante instrumento de gestão e cidadania. Não foram poucas as vezes em que escutei que qualquer um pode ser ouvidor no sentido de um ‘quebra galho’. Isso sempre me causou estranheza porque, no afã de ser ‘politicamente correto’ ou cumprir a obrigação de constituir uma ouvidoria, o gestor pode se afastar dos compromissos que assume com a sociedade, comprometendo todo o esforço de construção que vem sendo desenvolvido ao longo de anos.
De acordo com Comparato (2005, p. 150), no Brasil, uma parcela das denúncias enviadas pelas ouvidorias de polícia às corregedorias de polícia é investigada e também há punição; é possível “argumentar, contudo, que as proporções de denúncias investigadas e de policiais efetivamente punidos são insatisfatórias”.
Como já mencionado, devido à diversidade regional, sócio-econômica e cultural de cada estado a realidade das ouvidorias de polícia brasileiras é muito heterogênea, variando bastante de um estado para outro. Contudo, de modo geral, as dificuldades enfrentadas no controle externo da polícia são bastante parecidas. Uma pesquisa realizada em cinco ouvidorias de polícia (de São Paulo, Pará, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul) apontou as possibilidades e limites de atuação das ouvidorias no país, e que a sua institucionalização ainda não está completa:
A institucionalização das Ouvidorias é um processo que ainda não se completou e que enfrenta uma série de dificuldades, maiores em alguns estados do que noutros, mas em todos eles, de qualquer modo, determinantes de atuações muito aquém do esperado e do desejado, quando se considera a magnitude dos problemas de violência e de corrupção policial hoje existente no Brasil. Alguns governadores estaduais não criaram condições mínimas de funcionamento: sede própria, quadro próprio de funcionários, autonomia orçamentária e independência suficiente para cumprirem sua tarefa de controle externo das polícias [...] (LENGRUBER, MUSUMECI & CANO, 2003, p. 252).
Esse cenário indica que os principais elementos apontados por Lapkin (1998), para que os sistemas de controle civil tenham êxito, ainda deixam a desejar nas ouvidorias de polícia no Brasil, principalmente no que se refere a sua independência, destacada pelo autor como primordial.
Vale ressaltar que, no Brasil, a criação dessas ouvidorias representou um avanço significativo no controle externo da atividade policial, abriu um canal de comunicação entre o governo e o cidadão, e configura um espaço de participação da sociedade civil. Contudo, diversos problemas têm reduzido a eficácia dessas instituições, muitos deles ocasionados por falta de estrutura física, autonomia administrativa e financeira. Além disso, alguns ouvidores já chegaram a sofrer ameaças de morte ou processos judiciais, caso dos ex-ouvidores Benedito Domingos Mariano (SP) e Rosa Marga Rothe (PA).