Le glaive qui voudrait le frapper ne résisterait pas, non plus que le dard et la cuirasse; Car il méprise le fer comme de la paille, et l'airain comme du bois pourri. L'archer ne le met pas en fuite; les pierres de la fronde sont de la paille légère pour lui. Il regarde la massue comme du chaume, et se rit du dard lancé contre lui. Sous lui sont les rayons du soleil, et il s'étend sur l'or comme sur la boue. Il fait bouillir le fond de la mer comme une chaudière, et il la rend semblable à un vase de parfums en ébullition. La lumière brille derrière lui; on croirait que l'abîme a la chevelure d'un vieillard. Il n'y a pas de puissance sur la terre qui puisse lui être comparée, car il a été créé pour ne rien craindre. Il voit avec dédain tout ce qui est élevé; c'est lui qui est le roi de tous les fils de l'orgueil.
Livre de Job, chapitre 41, psaumes 41,17 à 41,25
Monstre marin né dans les écrits phéniciens, Léviathan est présenté dans l’ancien testament comme une bête massive et indestructible, dont le réveil conduirait à bouleverser l’ordre existant et initierait un chao primitif sans précédent. Lorsque Michel Callon et Bruno Latour évoquent le Léviathan dans Sociologie de la traduction (2006, pp. 11-32), c’est pour retranscrire en revanche, dans une approche sociologique, la pensée de Thomas Hobes sur les relations humaines et sur cette créature artificielle que l’homme crée afin d’imiter l’art par
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lequel Dieu a fait le monde et le gouverne1. Mais l’art d’imiter le divin semble aller encore plus loin pour Hobbes qui considère que par cet art est créé ce grand Léviathan appelé République, ou État, qui n'est rien d'autre qu'un homme artificiel, quoique d'une stature et d'une force supérieures à celles de l'homme naturel, pour la protection et la défense duquel il a été destiné, et en lequel la souveraineté est une âme artificielle2. L’Etat et ses multiples composantes seraient donc ce Léviathan qui inquiète autant qu’il protège et qui a survécu pendant bien longtemps dans sa forme originelle.
Toutefois, la bête ne semble pas connaitre la satiété et son appétit démesuré menace désormais sa propre existence. Si comme l’entendent Callon et Latour, le Léviathan est de l’ordre du vivant, alors cet organisme est menacé et les pathologies avancées pourraient bien être liées à son obésité morbide. S’il était autrefois fort et puissant, un constat s’impose pour la plupart des pays de l’OCDE, Léviathan est aujourd’hui lourd, lent, paresseux et difficilement manœuvrable. Pour perdre du poids, les gouvernements doivent donc apprendre à faire plus avec moins et cette cure d’amaigrissement passe systématiquement par une politique de modernisation de l’Etat au succès trop souvent artificiel.
L’approche qui est privilégiée dans cette partie ne consiste pas à confronter les avantages et les limites du New Public Management (désormais NPM dans le texte) tant les démarches de chaque pays peuvent relever de facteurs contingents et contextuels différents. Il s’agit plutôt de rendre compte historiquement de l’émergence de la dynamique de modernisation publique et d’expliquer comment ont pu se structurer les réformes étatiques que nous connaissons aujourd’hui en France.
1.1. Les principes fondamentaux du New Public Management
1.1.1. Les préceptes d’Henri Fayol, l’occasion manquée ?
Je vous le dis en vérité, aucun prophète n’est bien reçu dans sa patrie Jésus de Nazareth selon l’Evangile de Luc (4, 24), an 30
Tenter de rendre compte de la genèse du management public et de son renouveau implique de regarder loin en arrière (Bergeron, 1992) et suppose de lier à l’émergence des nouvelles pratiques de gestion publique des besoins pressants de réformes et de changements. Les
1 Léviathan. Traité de la matière, de la forme et du pouvoir ecclésiastique et civil (1651), Thomas Hobbes 2
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réformes de la gestion publique que nous observons depuis maintenant plus de 20 ans en France, notamment la LOLF, apparaissent visiblement comme les plus abouties et les plus consensuelles (Perret, 2006) mais ne sont pas uniques. Elles appartiennent à une longue tradition réformatrice franco-française héritée de Colbert qui, sous Louis XIV, initiera de nombreuses transformations dans le fonctionnement des organes de l’Etat avec une finalité intrinsèquement similaire à celles qui alimentent encore aujourd’hui le désir de « changement » des politiques. En voulant rationaliser les dépenses publiques et en prônant la moralisation de la finance à travers des discours vindicatifs, Colbert élaborera des « réformations1 » fragilisées malgré tout par une démarche trop personnelle et dont la portée ne visait pas en réalité à transformer le paysage institutionnel mais qui eut le mérite de superposer à un contexte d’expansion économique une réactivité et un contrôle étatique.
A sa manière, Henri Fayol s’est également engagé, au début du siècle dernier, dans une réflexion sur les indispensables transformations des services publics et de leur gestion. Bien que minimalistes et étonnement accessibles, la plupart de ses ouvrages apparaissent en mesure de fonder les idées du NPM et d’expliquer la « vague » d’isomorphisme qui a pu précéder les réformes les plus récentes.
a. Le constat de l’inertie des structures publiques et de l’incapacité chronique à se remettre en question
Bien qu’Henri Fayol soit connu comme l’un des pères des sciences de gestion, ses travaux menés sur le fonctionnement et les dysfonctionnements de l’Etat, de son administration et des services publics restent relativement méconnus et n’eurent qu’un écho modéré sur le thème de la réforme de l’Etat (Chatriot, 2003). Les constats que dresse l’ex-ingénieur des mines sur l’administration et son fonctionnement ne sont pas rassemblés dans ses ouvrages les plus connu, ce qui explique sans doute pourquoi ses idées innovantes furent si peu relayées et si peu écoutées. Les constats et les recommandations relatifs à la bonne gestion publique formulés par Fayol sont principalement rassemblés dans un recueil d’articles publié en 1918 intitulé L’éveil de l’esprit public ainsi que dans deux études menées auprès du service des PTT2 et du service des Tabacs et Allumettes. Le portrait que dresse l’auteur de ces services est sans commune mesure et il semble difficile d’imaginer encore aujourd’hui qu’une critique de la sorte puisse être bien accueillie par les dirigeants politiques concernés.
1
Les réformations regroupaient autrefois l’ensemble des actes administratifs destinés à remédier à une situation relâchée.
2
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Entendu avec le sens de « Prévoyance, Organisation, Commandement, Coordination et Contrôle », l’Administration est une science nouvelle extrêmement vaste et importante. On peut se faire une idée de son importance en jetant un coup d’œil sur l’ensemble des matières qui la composent. De chacun de ses éléments fondamentaux partent, comme d’une souche, des branches qui se ramifient et se subdivisent pour ainsi dire indéfiniment. Tous les problèmes que soulève l’administration y ont leur place marquée ; et comme très peu de ces problèmes ont reçu jusqu’à présent des solutions tout à fait satisfaisantes et définitives, et que, d’autres part, le nombre de personnes qui remplissent une fonction administrative et peuvent par conséquent concourir à la solution des problèmes est illimité, il semble permis d’espérer que la science administrative, bientôt appuyée sur une forte documentation, franchira rapidement et heureusement ses premières étapes.
Elle y sera aidée par les nombreuses publications qui, depuis quelques années, signalent et critiquent les faiblesses administratives de l’Etat, faiblesses qui se résument en imprévoyance, organisation défectueuse, mauvais commandement, incoordination et contrôle insuffisant.
H. Fayol, L’éveil de l’esprit public, 1918, p.7
Pour Fayol, l’administration, que l’on pourrait aujourd’hui assimiler à la gestion, n’était pas et ne sera jamais au même niveau dans une entreprise privée et dans une structure publique. Il arrive à cette conclusion en mettant notamment en avant les vices propres à l’administration des PTT dans les domaines de responsabilité et d’action et que l’on retrouve de manière plus ou moins marquée dans l’ensemble des services publics. Dans son ouvrage L’incapacité industrielle de l’Etat, les PTT, publié en 1921, Fayol décrit l’ensemble des vices d’administrations que rencontrent (ou subissent) les entreprises gouvernementales, telles que les PTT, et qui aujourd’hui encore pourrait trouver grâce auprès de nombreux détracteurs contemporains.
- A la tête de l’entreprise, un Sous-Secrétaire d’Etat instable et incompétent - Pas de programme d’action à long terme
- Pas de bilan
- Intervention abusive et excessive des parlementaires
- Aucun stimulant pour le zèle ; aucune récompense pour les services rendus - Absence de responsabilité
Les raisonnements absolus de Fayol ont parfois tendance à caricaturer les personnages ou les situations et c’est sans doute ce franc-parler qui trouva grâce aux yeux de ses disciples d’outre atlantique et qui effraya la sphère politique française. Cependant, Fayol ne s’est pas contenté de livrer simplement sa vision pessimiste de la situation étatique. En bon ingénieur, il mit un
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point d’honneur à dégager un grand nombre de prescriptions qui pour la plupart ne seront pas suivis dans les faits mais qui se rapprochent étrangement de la plupart des préceptes avancés et préconisés dans la doctrine du NPM.
b. Les recommandations Fayoliennes ou les balbutiements du nouveau management public
Prévoyance, Organisation, Commandement, Coordination et Contrôle. Voici l’adage répété à maintes reprises par Fayol dans la plupart de ses ouvrages et qui semble être recommandé, sans distinction marquée, aux entreprises privées comme aux structures publiques. Au même titre que la lecture du NPM, celle des travaux de Fayol suppose une « transposabilité » des méthodes de management du privé vers le public. Au même titre que Hood dans les années 80, Fayol envisage dès les années 10 la possibilité de s’inspirer du modèle d’administration de la firme afin dit-il « d’industrialiser l’Etat ». Si pour Fayol la distinction du modèle privé et du modèle public ne semble pas avoir réellement d’importance c’est bien parce qu’au début du siècle dernier ces modèles n’étaient pas figés et qu’ils demandaient à être confrontés à l’expérience.
Sous l’influence de ces publications, l’esprit public s’éveille : il cherche la cause des fautes et réclame des améliorations qu’il trouve lentes à venir. Il serait bien plus impatient encore s’il savait que l’on peut immédiatement améliorer le fonctionnement des Services Publics par l’adoption de quelques procédés usités dans certaines entreprises industrielles. Mais cela, peu de personnes le savent, et les dirigeants de l’Etat l’ignorent encore généralement.
Pour améliorer l’administration de nos affaires et celles de l’Etat, il faut faire le plus tôt possible deux choses :
- Introduire l’enseignement administratif dans nos écoles, dans toutes nos écoles
- Appliquer partout, dans les Services publics comme dans les affaires
privées, les procédés administratifs consacrés par l’expérience.
H. Fayol, L’éveil de l’esprit public, 1918, p.8
A l’heure où les modèles patrimoniaux des firmes industrielles freinaient notablement les perspectives de croissance, se dessinait en parallèle une révolution managériale insufflée par des porte-étendards d’outre atlantique aux aspirations capitalistiques (Fréderic Taylor, Alfred. P. Sloan, Donaldson Brown) et dont les propositions connurent un succès immédiat. Les modèles alors avancés préfigurent ce que nous définissons encore aujourd’hui comme le contrôle au sens le plus large possible. Il semblait cependant délicat de voir émerger ses idées
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dans les grandes administrations d’Etat tant les structures et les modes de gouvernances différaient. Fayol dresse donc toute une série de parallèles entre la sphère privée et la sphère publique justifiant le recours à des mécanismes de contrôle et de coordination. On sait que Fayol lisait Taylor, ce qui explique sans doute cette volonté de proposer, de manière assez présomptueuse, un one best way à la française sans pour autant succomber à une posture normative.
La santé et le bon fonctionnement du corps social dépend d’un certain nombre de conditions que l’on qualifie à peu près indifféremment de principes, de lois ou de règles. J’emploierai, de préférence, le mot principe en le dégageant de toute idée de rigidité. Il n’y a rien de rigide ni d’absolu en matière administrative : tout y est question de mesure.
A son niveau, Fayol milite pour une démarche réformatrice de l’Etat, notamment au niveau de l’enseignement de disciplines administratives dès l’école primaire, ce qui assurerait selon lui la diffusion d’une doctrine administrative dans la culture générale et assurerait ainsi une dynamique expérimentale dans la plupart des organisations. Mais il sait que son influence est alors limitée, notamment auprès des cercles politiques. De ce fait, il préfère proposer des procédés qui d’après lui ont fait leur preuves dans d’autres secteurs et pourraient constituer de puissants remèdes à de nombreuses maladies administratives. Il préconise pour cela l’utilisation de méthodes inspirées du taylorisme ou encore le recours à un outillage administratif ou à un contrôle du coût de revient, que Peaucelle (2003) assimile aux outils de gestion et au contrôle de gestion.
Fayol reste ainsi convaincu que les idées de Taylor, jusqu’à présent mises en œuvre dans l’industrie, peuvent inspirer une modernisation des pratiques administratives dans les organisations publiques. Au-delà des quelques divergences pouvant exister, notamment au sujet de l’unicité du commandement (Plane, 2000), les pensées des deux auteurs se rejoignent et se complètent pour partie. Si bien que l’on retrouve chez Fayol le même besoin de contrôle que chez Taylor et que l’ex ingénieur des mines s’efforcera de promouvoir au sein des différentes réformes d’Etat qu’il envisage.
Dans ses travaux sur les organisations publiques, Fayol se fera également « défenseur » de la transparence budgétaire qui d’après lui est inexistante et a tendance à favoriser l’obscurité des comptes et le désordre qui en découle. Il participera pour cela à un rapport parlementaire précédant la réforme budgétaire du 30 juin 1923 dans lequel il dénoncera un système figé dans lequel le manque de visibilité semble être la source des dysfonctionnements qu’il
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observe. Il remettra ainsi en question les principes d’annualité, d’unité (ou universalité) et de spécialité qui régissent la gestion budgétaire des services publics, et qui selon lui conduisent à opacifier la vision des parlementaires, génèrent de l’incertitude et accroissent sensiblement les dépenses par l’élaboration de surplus budgétaires préventifs1.
Le management public tel que nous le connaissons aujourd’hui découle pour partie de grandes réformes étatiques anglo-saxonnes et américaines (réformes Thatcher en Grande Bretagne, municipalité de Sunnyvale en Californie, réformes de la gestion publique Néo-Zélandaise et Australienne) et semble puiser ses origines dans la théorie des choix publics et du managérialisme (Gruening, 2001). La lecture des travaux de Fayol, sous l’angle du management public se révèle cependant indispensable à la compréhension des politiques actuelles de gestion publique. Si la doctrine LOLF semble aujourd’hui légèrement différer de la vision dogmatique fayolienne elle n’en reste pas moins étroitement liée. Longtemps considéré comme l’un des pères du management, au même titre que Taylor ou Mary Parker Follett (mère du management ?), Fayol reste un oublié de l’histoire lorsqu’il s’agit d’évoquer ses travaux sur les services publics et sur le développement des pratiques de gestion en leur sein. Toutefois, en tant que dénonciateur d’un « old public management » ou d’un « none public management », les préceptes qu’il a pu avancer et défendre dès le début du 20ième siècle, préfigurent étrangement ceux classifiés par Hood en 1991 (Tableau 1) et qui aujourd’hui encore guident les décideurs publics dans leurs élans réformateurs.
Nous avons donc souhaité à travers ces quelques lignes, retracer ce que nous considérons comme le socle historique des politiques de modernisation contemporaines et de la dynamique managériale que connaissent la plupart des organisations publiques à ce jour. Nous souhaitions également retracer le chemin vers cette occasion manquée de bâtir un contrôle de gestion qui aurait alors émergé conjointement dans les organisations privées et publiques limitant ainsi la vague d’isomorphisme que traversent encore aujourd’hui de nombreuses structures étatiques.
1
Fayol évoquera à ce titre la notion de slack budgétaire dans son ouvrage L’incapacité industrielle de l’Etat : « A-t-on idée de blâmer un chef de service qui, instruit par l’expérience et pour ne pas être exposé l’année suivant à une réduction de crédit indispensable, a dissimulé un excédent ou même l’a employé inutilement ? » p.62
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Tableau 1 : Mise en perspective des composants de la doctrine du NPM à la lumière des travaux d’Henri Fayol
Doctrine fayolienne (1916, 1917, 1918, 1921, 1925) Composants de la doctrine du NPM (Hood, 1991)
Une centralisation des décisions appuyée par une
décentralisation des initiatives : « L’initiative de tous, venant
s’ajouter à celle du chef et, au besoin, de la suppléer, est une grande force pour les entreprises. On s’en aperçoit surtout dans les moments difficiles. Aussi faut-il encourager et développer le plus possible cette faculté. »
Démantèlement des organisations publiques en unités entrepreneuriales
Organisation de conférences des chefs de service : « La
conférence des chefs de service est une réunion des chefs de service présidée par leur chef commun. Elle peut exister à tous les niveaux hiérarchiques. Elle a pour but de renseigner le président sur la marche générale de
l’entreprise, de fixer l’action que chaque chef doit effectuer, de préciser les concours que les services se doivent entre eux, et de profiter de la présence des chefs à compétences variées pour résoudre les problèmes d’intérêt général qui se posent. »
Favoriser la compétition interne au sein de l’organisation publique
« Introduire dans l’Etat les bonnes pratiques
administratives de l’Industrie » (Eveil de l’esprit public,
1918)
S’inspirer des pratiques de management issues du secteur privé
Vers plus de contrôle : « Au point de vue financier, le
contrôle porte sur les livres et la caisse, sur les ressources et les besoins, sur l’emploi des fonds, etc. »
Veiller à l’optimisation et à la rationalisation des dépenses
« Plus de responsabilité pour les agents à tous les niveaux. » Décentraliser le pouvoir
« Le chronométrage a pour but de déterminer le rendement
d’un organisme quelconque, ouvrier, équipe, atelier, bureau, service, etc. (…) J’estime que le chronométrage méthodique peut rendre dans l’administration des entreprises industrielles et de l’Etat des services aussi grands que ceux qu’il rend dans l’organisation des ateliers. » (L’incapacité industrielle de l’Etat, 1921)
Déployer des référentiels et des standards de mesure de la performance
« Le programme d’action se compose d’une série de
programmes distincts qu’on appelle prévisions ; il y a les prévisions annuelles, les prévisions décennales, les prévisions mensuelles, hebdomadaires, quotidiennes. »
(L’incapacité industrielle de l’Etat, 1921)
Contrôler les organisations à partir de la mesure d’objectifs.
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1.1.2. Le NPM, démarche globale, démarche locale ?
Le NPM est défini par Hood (1991) comme « l’ensemble des doctrines administratives sensiblement similaires qui ont dominé le programme de réforme bureaucratique dans de nombreux pays membres de l’OCDE depuis les années 1970 » (Chatelain-Ponroy, 2008). Les causes afférentes à son émergence demeurent multiples. Elles peuvent résulter d’un désir d’introduire une gestion plus cohérente des affaires publiques (Japon), d’une volonté de s’inscrire dans une idéologie néo-libérale (Royaume-Uni, Nouvelle Zélande), de surmonter l’existence de crises financières (Canada), de résorber une crise économique et politique (Italie) (Amar et Berthier, 2007) ou encore de pallier un déséquilibre budgétaire galopant (le cas de la France). Il semble donc difficile de mettre en lumière une origine unique à ce phénomène de modernisation de la gestion publique si ce n’est une inadéquation contextuelle et une rigidité des systèmes alors en place. Or, si l’origine des causes semble multiple et que les constats de l’inefficacité du secteur public résultent d’éléments conjoncturels différents, qu’en est-il de la diffusion des idées du NPM ? Bien qu’essaimée à partir des modèles de