L’évolution des exigences en termes de performance, d’efficience et de qualité de service qu’imposent les nouveaux principes de fonctionnement des établissements publics est une des caractéristiques les plus visibles de la transformation qu’a connu le secteur public au cours de ces deux dernières décennies. La raréfaction progressive de la ressource publique couplée à l’émergence d’une logique orientée sur la satisfaction des usagers a conduit les décideurs politiques à vouloir dépoussiérer ces structures bureaucratiques. La dynamique d’accountingization voulue par l’Etat, bien qu’inadaptée aux paradoxes du secteur public, va dans ce sens et place, de fait, le contrôle de gestion au cœur de la plupart des démarches de modernisation de la gestion publique. Elle fait de cette discipline la clef de voute à l’édifice qu’est la LOLF et le fer de lance de la plupart des réformes engagées par l’Etat (Augé et al., 2010). Elle place également au centre de cette dynamique un nouvel acteur qu’est le contrôleur de gestion et qui devient de fait le porte-étendard du concept au sein des organisations.
2.1. Le courant néo-institutionnel en question
La partie précédente a permis de mettre en exergue les raisons historiques et contextuelles qui pouvaient pousser les organisations publiques à devoir se moderniser et à faire émerger de nouveaux modes de gestion. Parmi ces raisons, la crise de légitimité à laquelle est confronté le secteur public depuis maintenant plus de trente ans apparait comme la plus symptomatique en ce sens qu’elle révèle une crise des langages utilisés par les administrations (Laufer et Burlaud, 1980). Le droit et l’économie ne suffisent plus à traduire les réalités que les usagers des services publics observent quotidiennement. Tout l’enjeu est donc de trouver de nouveaux canaux de communication afin de retisser ce lien avec l’usager et de raviver à nouveau les croyances en l’Etat providence. L’Etat se met donc au défi de redéfinir les formes organisationnelles de ses structures et engage un lourd travail de reconquête d’une légitimité mise à mal depuis trop longtemps. Afin de rendre compte de l’évolution de ces formes organisationnelles, plusieurs courants théoriques peuvent être envisagés (Sponem, 2006), tels que la théorie de la contingence, la théorie de la firme (J et A), la théorie de l’agence et plus récemment la théorie néo-institutionnelle. Le courant néo-institutionnel (désormais TNI dans le texte) présente plusieurs particularités que nous relions à notre questionnement afin de
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rendre compte de l’émergence du contrôle de gestion et de la fonction de contrôleur au sein des structures publiques.
2.1.1. De l’homogénéité au concept d’isomorphisme : les apports de DiMaggio et Powell
Ce cadre théorique, issu de la sociologie des organisations, s’intéresse au phénomène d’homogénéité dans les organisations ainsi qu’aux influences que peut avoir l’environnement institutionnel sur les structures organisationnelles. En somme, les observations initiales des néo-institutionnels les poussent à s’interroger sur les raisons qui peuvent conduire les organisations à se ressembler et à converger vers des croyances communes. Ils invitent les chercheurs à ne plus forcément se concentrer sur les aspects contingents ou contractuels des structures organisationnelles mais plutôt à s’intéresser aux aspects cérémoniels (Dambrin, Lambert et Sponem ; 2005). En cela, la TNI permet de rendre compte des mécanismes de conformisme adoptés par les organisations, non pas pour répondre à un besoin interne mais plutôt afin d’apparaître légitimes aux regards de leurs parties prenantes.
Née des écrits de Meyer et Rowan1 à la fin des années 70, la TNI prend ses racines dans le old institutionnalism et sur les premiers essais consistant à systématiser les études sur les institutions. En ce sens, les travaux de Max Weber2 sur la diffusion de la bureaucratie comme modèle organisationnel dominant au cours de la première moitié du 20ième siècle s’avèrent fondateurs dans l’émergence de ce courant aux applications multiples (économie, sociologie, management et sciences sociales). Pour ce dernier, les individus sont prisonniers d’un processus de rationalisation qu’il qualifie de « cage d’acier » (Iron cage) et qui s’impose de telle sorte à ce que la bureaucratisation devienne incontournable. L’action humaine semble ne plus se dessiner de l’intérieur de l’individu mais bien en s’imposant de l’extérieur par l’obéissance aux normes bureaucratiques et aux contraintes d’efficacité sous-jacentes au modèle capitalistique émergent.
Il faut attendre les contributions de Paul DiMaggio et de Walter. W. Powell pour que le néo-institutionnalisme soit clairement rattaché au management. Les deux auteurs reconnaissent, à l’instar de Weber, que le processus de bureaucratisation représente un puissant vecteur d’homogénéisation des entreprises et des Etats (Huault, 2008) et considèrent le néo-institutionnalisme comme une perspective sociologique d’analyse des organisations qui rend compte des façons dont l’action y est structurée et où l’ordre y est rendu possible (DiMaggio
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Deux articles de John Meyer, dont un écrit avec Brian Rowan : The effects of education as an institution et
Institutionalized organizations : formal structure as myth and ceremony 2
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et Powell, 1991). Ils évoquent également ces ensembles de règles qui peuvent contraindre à la fois l’inclination et la capacité des acteurs à optimiser leurs actions dans une logique de satisfaction de groupes externes dont les intérêts sont souvent rattachés à des mécanismes de rétributions et de sanctions. Les deux auteurs proposent en ce sens une version revisitée de la « cage d’acier » wébérienne en rappelant tout de même que les facteurs conduisant à la bureaucratisation et à la rationalisation des comportements organisationnels ont changé. Il ne s’agit plus aujourd’hui de répondre à une pression concurrentielle ou à une recherche d’efficacité mais bien de se légitimer vis-à-vis d’institutions dont le poids devient de plus en plus pesant sur les organisations. L’approche de DiMaggio et Powell modifie ainsi sensiblement la conception traditionnelle de l’environnement que l’on pouvait retrouver dans les travaux de Lawrence et Lorsch (1967) sur la contingence. Ils intègrent en effet une composante institutionnelle à l’environnement des organisations et décident de s’appuyer sur l’ensemble des règles et des obligations légales ou culturelles que les organisations doivent respecter (Scott et Meyer, 1991) pour justifier le phénomène d’homogénéisation qu’ils observent.
Dans cette approche, DiMaggio et Powell militent pour imposer progressivement l’idée selon laquelle la dynamique d’homogénéisation que connaissent les organisations pourrait être expliquée des comportements isomorphiques. Le concept d’isomorphisme, désormais central dans le courant de la TNI, est avant tout mobilisé par les deux auteurs afin d’identifier clairement le processus pouvant conduire les organisations à ressembler aux autres structures confrontées aux mêmes risques d’incertitude et à un environnement similaire. S’appuyant sur les travaux de Meyer (1979) et Fenell (1980), DiMaggio et Powell maintiennent qu’il existe deux types d’isomorphisme bien distincts, à savoir l’isomorphisme compétitif et l’isomorphisme institutionnel, mais se focalisent plus particulièrement sur la dimension institutionnelle compte tenu de la prégnance des aspirations à la légitimité et au pouvoir qui semblent animer les organisations modernes. “Organizations compete not just for ressources and customers, but for political power and institutional legitimacy, for social as well as economic fitness.” Les changements isomorphiques institutionnels apparaissent désormais comme des signaux puissants permettant de comprendre les politiques et les comportements cérémonieux qu’adoptent les organisations qui tentent de se légitimer, poussant à reconsidérer la portée des facteurs de performance traditionnels. Pour DiMaggio et Powell, ces mécanismes d’isomorphisme peuvent être de trois ordres : coercitif, mimétique et normatif.
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L’isomorphisme coercitif pousse généralement les organisations à se conformer aux pressions formelles ou informelles exercées par l’ensemble de la société ou encore par des organisations dominantes qui doivent être en mesure à la fois d’imposer des règles plus ou moins formalisées mais également d’appliquer un certain nombre de sanctions. Les attentes sociétales peuvent en ce sens représenter un puissant levier coercitif à l’action des organisations ; en démontre la prise en compte de plus en plus visible des problématiques de développement durable et de RSE dans la structuration des stratégies des firmes et des organisations publiques. DiMaggio et Powell évoquent en ce sens les contraintes environnementales qui peuvent pousser certaines organisations à devoir élaborer de nouveaux systèmes de mesure de pollution ou encore la nécessité pour les organisations à but non lucratif de devoir recruter des contrôleurs de gestion ou des comptables afin de maîtriser un accès pérenne aux ressources. Le cadre législatif commun s’appliquant aux organisations reste à ce jour l’un des leviers coercitif les plus puissants et la rationalité de ces systèmes législatifs semble avoir largement contribué à structurer les organisations. La liasse fiscale et l’ensemble de ses composantes (compte de résultat, amortissement, bilan, etc…), par exemple, est devenue bien plus qu’une simple obligation déclarative fiscale. Elle est aujourd’hui un élément structurant pour les organisations notamment dans leurs stratégies financières (endettement, investissement) et de communication vis-à-vis de leurs tiers.
L’isomorphisme normatif est un concept qui, contrairement à l’isomorphisme coercitif, met en avant la capacité des organisations à mobiliser la professionnalisation du champ dans lequel elles interviennent. La professionnalisation se définit comme l’effort collectif des membres d’une même profession afin de définir les conditions et les modalités de leur travail, d’établir une base cognitive de leurs activités ainsi qu’une légitimation de leur existence professionnelle (Larson, 1977). DiMaggio et Powell distinguent deux aspects de cette professionnalisation pouvant donner lieu à de l’isomorphisme institutionnel : les dispositifs d’enseignement universitaire et de formation formels et les dynamiques de croissance des réseaux professionnels au travers desquels se diffusent les modèles organisationnels. A partir de ces deux aspects de professionnalisation apparaissent des individus aux compétences et aux comportements uniformes, aisément interchangeables. Ces mêmes individus placent alors la conformité à ces normes professionnelles devant la recherche d’efficacité et la performance économique et la récurrence de ces comportements au sein d’une même structure conduit cette dernière à converger vers le modèle le plus socialement admis et le plus largement accepté. Les organisations peuvent ainsi succomber au péché de conformisme à ces normes
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professionnelles et donner l’illusion de la rationalité en adoptant des comportements et des méthodes socialement admis, recréant ainsi les espaces de légitimation attendus par « la profession ».
Au-delà des aspects coercitifs et normatifs de l’isomorphisme, les formes organisationnelles peuvent également converger du fait de comportements mimétiques entre organisations. Lorsque les stratégies organisationnelles sont mal comprises, que l’environnement s’avère être source d’incertitudes ou lorsque les objectifs sont trop flous, les organisations peuvent faire le choix de faire émerger un modèle à partir de structures de référence. L’isomorphisme mimétique prend donc la forme d’une duplication des comportements identifiés dans d’autres organisations au succès visible et guide désormais les organisations vers ce « way to success », légitimant ainsi leur action et dominant la recherche de performance. Tout l’intérêt de ces comportements mimétiques repose donc sur la gestion de cet incertain si effrayant, sur la capacité des entreprises à solutionner aujourd’hui des problèmes qui n’avaient que trop peu de réponse hier, à la création d’espaces plus dégagés propices à l’innovation.
2.1.2. La légitimité organisationnelle comme élément central
A travers les travaux de DiMaggio et Powell apparaît donc une dimension supplémentaire à l’explication du développement des formes organisationnelles jusqu’à présent étudié à la lumière des travaux sur la contingence. Bien que critiqués à plusieurs reprises (Tolbert et Zucker, 1996 ; Greenwood et al., 2002 ; Hoffman et Ventresca, 2002), les travaux sur l’isomorphisme offrent malgré tout un puissant éclairage sur l’intérêt prégnant que constitue la recherche de légitimité organisationnelle. La légitimité devient en effet un facteur de complexité et d’incertitude supplémentaire que les organisations se doivent désormais d’intégrer. Elle représente un concept central du courant néo-institutionnel et place les organisations au cœur de processus de légitimation qui jusqu’à présent avaient été principalement abordés au niveau individuel. Définie comme une « perception généralisée ou une supposition selon laquelle les actions d’une entité sont désirables, adaptées ou appropriées à l’intérieur d’un système construit socialement de normes, de valeurs, de croyances et de définitions » (Suchman, 1995, p.574), la légitimité représente, pour les chercheurs néo-institutionnels, une contrainte pesant sur la survie des organisations (Meyer et Rowan, 1977) et la conformité au référentiel de normes et de croyances qui alimentent cette légitimité devient une fin en soi. Pour Tolbert et Zucker (1996), qui s’appuient sur de nombreuses contributions (Baron et al., 1986 ; Edelman, 1992 ; DiMaggio, 1991 ; Fligstein,
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1985 ; Strang, 1990 ; Zhou, 1993), le travail institutionnel occupe une place de plus en plus importante et trouve des applications aux conséquences plus ou moins visibles dans les organisations. Il peut être à l’initiative de la simple diffusion d’une nouvelle politique RH comme de la redéfinition des missions ou de la structure d’une organisation ou encore de l’élaboration de politiques publiques. L’effort de légitimation dépendra ainsi des objectifs recherchés par l’organisation. Pour Suchman (1995), qui s’interroge sur les causes de la recherche de légitimité des organisations, deux dimensions peuvent être mises en lumière afin d’expliquer le travail institutionnel.
Une première approche consiste à concevoir le concept de légitimité comme levier de stabilité et de compréhension des activités des organisations. En tant que perception elle permet en effet d’influencer les affectes des personnes qui observent l’organisation, dont les parties prenantes, qu’elles soient financières ou sociétales. Or la sensibilité de ces parties prenantes les conduit généralement à attribuer plus facilement des ressources à des organisations qui apparaissent de fait conformes à leurs attentes (Pearson, 1960). La légitimité devient donc l’une des clefs de la pérennité organisationnelle compte tenu de sa propension à ouvrir l’accès aux ressources. Elle ouvre ainsi des voies de compréhension de l’activité des organisations en affectant la connaissance des individus. Les organisations qui se plient aux attentes, aux normes et aux croyances apparaissent non seulement comme conformes, mais aussi plus compréhensibles, plus lisibles et plus dignes de confiance, renforçant mutuellement leur pérennité et leur crédibilité (Jepperson, 1991). La légitimité organisationnelle devient alors le résultat de l’interprétation et de la compréhension des activités opérationnelles de l’organisation (Pfeffer et Salancik, 1978).
La seconde dimension observée par Suchman consiste à déterminer l’attitude à adopter vis-à-vis des parties prenantes afin de savoir si l’organisation vis-à-vise un soutien actif ou bien tacite. La légitimité se traduit souvent par un soutien du grand public à l’égard de l’organisation et de ce fait, cette dernière peut alors s’interroger sur le type de soutien qu’elle recherche. Suchman distingue ainsi la recherche d’un soutien actif, pouvant se manifester par un apport en ressources et nécessitant ainsi une légitimité reconnue, et un soutien passif s’exprimant par une simple approbation des activités de l’organisation, auquel cas le seuil de légitimation sera ici plus faible (the threshold of legitimation may be quite low). En d’autres termes, si l’organisation vise une continuité et une pérennité de son action, la simple approbation de son existence et de ses activités devrait lui suffire. En revanche, la recherche de crédibilité
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implique un soutien bien plus marqué de la part du grand public, ce qui sous-tend une stratégie active de légitimation et de mise en conformité.
Les dimensions avancées par Suchman pour rendre compte de motivations pouvant conduire les organisations à vouloir se légitimer le poussent à distinguer trois formes de légitimité que ces dernières cherchent à établir (gain legitimacy), à maintenir (maintain legitimacy) et parfois à reconquérir (repairing legitimacy) à travers leur communication avec leurs parties prenantes : la légitimité pragmatique, cognitive et normative.
La légitimité pragmatique concerne principalement la recherche d’intérêts propres à l’organisation, requérant ainsi une propension à manipuler l’environnement et les parties prenantes et supposant une dynamique d’échange entre cet environnement et la structure elle-même. Suchman réunit donc dans cette approche l’ensemble des comportements adoptés afin d’acquérir cette légitimité pragmatique qu’il identifie comme étant d’ordre influent (influence), interactif (exchange) ou conciliant (dispositional).
Les organisations peuvent également agir de manière bien moins proactive et se conformer simplement aux différentes contraintes qui s’imposent à elles. La recherche de légitimité
cognitive apparait donc en réaction à l’existence de normes et d’institutions reconnues et au
besoin de s’y conformer. Elle découle de modèles culturels basés sur des systèmes de croyances, sur ce qui est considéré comme allant de soi (Jepperson, 1991)
Enfin, concernant la dimension normative de la légitimité, Suchman nous explique que les organisations visent également une évaluation morale par leur environnement. Il s’agit ici d’une forme de légitimité, aux aspirations holistiques, dans laquelle l’organisation fait alors le choix d’intégrer un certain nombre de valeurs morales ou bien d’en créer de nouvelles. L’objectif étant toujours la recherche de crédibilité dans une mise en conformité en apparence altruiste.
L’approche de Suchman nous apparait relativement structurante dans l’élaboration de voies de compréhension du « spectacle1 » auquel se livrent désormais les organisations afin de séduire au mieux l’environnement qui les entoure.
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Suchman utilise le terme the audience à de nombreuses reprises afin de désigner les individus à qui les efforts de légitimation sont destinés et que l’on peut traduire par « public » ou « spectateurs ». Nous traduisons volontairement ce terme par « parties prenantes » ou « grand public », ce qui suppose donc une légère altération dans la sémantique que nous souhaitions préciser.
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En s’appuyant sur les travaux de Perrow (1970, 1981, 1984) Suchman livre également des éléments de réponses à l’émergence de différentes fonctions et de certaines activités au sein des organisations. Il constate en effet que si les organisations sont capables d’accroitre leur légitimité pragmatique en se conformant à une demande instrumentale ainsi qu’à une légitimité morale guidée par des idéaux altruistes, ces dernières sont également en mesure d’acquérir une légitimité cognitive en établissant notamment des référents ou des standards à suivre, impliquant parfois la création de nouveau corps de métier ou de nouvelles activités et à l’émergence de nouvelles pratiques.
2.2. Le contrôle de gestion et la TNI
Depuis la première définition conceptuelle d’Anthony dans les années 1960 – processus par lequel les responsables s'assurent que les ressources nécessaires sont obtenues avec efficacité et efficience pour réaliser les objectifs que se fixe l'organisation (Anthony, 1965) – jusqu’au début des années 1990, le développement du contrôle de gestion au sein des organisations a principalement été observé sous l’angle de la théorie de la contingence (Otley, 1978 ; Merchant, 1981 ; Gordon et Narayanan, 1984 ; Williams et al., 1990). Initiés par les idées de Burns et Stalker (1961) et repris par Lawrence et Lorsch (1967), le cadre théorique de la contingence est ainsi devenu la logique dominante pour l’étude de la conception des systèmes de contrôle (Dent, 1990). Les principaux facteurs contingents, à savoir : l’incertitude de l’environnement, la complexité de la technologie, le niveau de décentralisation, la stratégie et la taille de l’entreprise, suffisent alors à représenter l’environnement technique du contrôle de gestion (Sponem, 2006). Lawrence et Lorsch (1967) soulignent en ce sens le rôle moteur de l’incertitude environnementale dans le déroulement du processus de contrôle (Bouquin, 2005). Burns et Waterhouse (1975), quant à eux, ont tenté d’expliquer le processus de structuration des mécanismes de contrôle à partir de la taille et du niveau de décentralisation des organisations.
Mais le courant néo-institutionnel, par l’alternative qu’il propose en matière d’explication des formes organisationnelles, constitue également un prisme à travers lequel peut être observé la structuration des processus de contrôle et du métier de contrôleur de gestion. Les enseignements tirés de la TNI nous permettent de constater que les organisations sont désormais soumises à une contrainte de légitimité (Meyer et Rowan, 1977 ; Suchman, 1995) forte qui peut parfois supplanter la simple recherche d’efficacité économique et que ces dernières ne luttent plus forcément pour un accès aux ressources. Les systèmes de contrôle et
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de comptabilité deviennent en ce sens des outils d’ordre cérémoniels (Meyer et Rowan, 1977) notamment à travers leur capacité à connecter la dimension technique et les systèmes de