l’émergence au besoin de se légitimer - LA LÉGITIMITÉ DU CONTRÔLEUR DE GESTION DANS LE SECTEU

Ce sont de vrais caméléons qui changent de couleur suivant l'humeur et le génie des hommes qui les approchent. Alain René Lesage, Histoire de Gil Blas de Santillane, 1724

Depuis maintenant plus d’un demi-siècle, le secteur public s’interroge sur la cohérence de son modèle de gestion. Emprise politique bien trop visible, inadéquation de certaines missions de service public avec une logique de rentabilité, dilution des responsabilités, etc. Si la prise de conscience dans les faits date de la fin des années 1960, elle semble exister dans les esprits et dans les écrits depuis bien plus longtemps. Nous avons vu dans le chapitre précédent que Fayol avait amorcé une phase d’introspection de l’Etat préfigurant les grands élans managérialistes contemporains. L’ampleur de la tâche semble donc démesurée et les principales réformes mises en œuvre ne semblent être en réalité qu’une amorce institutionnelle aux multiples chantiers organisationnels et structurels en cours ou à venir. La création de nouveaux référentiels, de nouvelles structures ou encore l’apparition de nouveaux acteurs au sein des organisations publiques sont certes impulsées par des mécanismes

coercitifs, elles n’en demeurent pas moins être une contrainte supplémentaire que ces organisations doivent intégrer et adapter à leurs modes de fonctionnement.

Dans ce contexte, les conditions d’émergence de la fonction de contrôleur de gestion peuvent rapidement se révéler indispensable à l’analyse de la légitimité de ce nouvel acteur (1.1). Il convient également de revenir sur les spécificités de la fonction qui font du contrôleur un acteur à cheval entre deux mondes, un caméléon devant se fondre dans son environnement opérationnel. En permanence confronté à la justification de son travail et à des épreuves de vérité impliquant un examen quotidien de son comportement (Lambert et Pezet, 2007), le contrôleur pâtit aujourd’hui de complexes et d’un déclin de sa légitimité qui se traduit par une relative stabilité de ses activités voire par un repli sur des activités historiques (John-Ahyee, 2012). A ces éléments vient se greffer une intégration délicate dans des organisations publiques où les logiques financières et managériales émergent et s’entrechoquent aux paradoxes multiples d’un old management qui jusqu’à présent avait fait son chemin. Doublement pénalisée, la fonction de contrôleur qui apparaît dans ces organisations doit donc supporter l’héritage du modèle dont elle s’inspire et composer avec les spécificités d’une gestion publique encore en chantier (1.2).

1.1. La genèse du contrôleur de gestion dans le secteur public

S’il est inquiétant de constater que les préceptes et les pratiques de contrôle de gestion ont pu émerger au cœur du secteur public à partir d’une dynamique mimétique et d’un processus d’institutionnalisation intentionnellement écourté, qu’en est-il de la fonction de contrôleur qui se trouve également être un des fers de lance de la réforme de la gestion publique ? Bien moins présent dans la doctrine LOLF que l’incitation au développement de pratiques et d’outils, la fonction de contrôleur n’en demeure pas moins une composante sociale de premier ordre. Le contrôleur symbolise à lui tout seul le vecteur humain nécessaire à la diffusion du contrôle de gestion et devient l’acteur central dans l’étape de théorisation que nous avons décrit auparavant.

Afin de rendre compte de la légitimité du contrôleur de gestion et des stratégies de légitimation que ce dernier peut adopter, il nous semblait important d’étudier les conditions dans lesquelles la fonction a pu émerger et de les mettre en lumière à partir de deux courants théorique que sont la théorie de convention et la TNI.

Nous évoquons tout au long de notre analyse la notion de fonction plutôt que celle de profession, de métier ou encore de compétence tout d’abord afin d’éviter les glissements sémantiques. Nous la lions cependant à l’individu compte tenu de la dimension psychosociologique de notre travail. Pour cela, nous mobilisons à la fois les travaux relatifs aux contrôleurs de gestion dans une perspective assez large (ceux afférents à la fonction, à la profession et au métier) ainsi que ceux relevant de la légitimité individuelle et de la psychologie de la légitimité, répondant d’une approche psychologique pour ensuite nous focaliser sur la construction sociale de la fonction.

La fonction, qui est liée à une vision taylorienne du travail, au même titre que le poste ou l’emploi, désigne selon Durkheim un rapport entre un système de mouvements vitaux et les besoins de l’organisme. Nous choisissons donc d’évoquer la genèse de la fonction de contrôleur afin de nous inscrire dans une démarche processuelle. Il apparait en effet intéressant de considérer que la fonction de contrôleur de gestion gagne à se construire en tant que métier ou que profession dans les organisations publiques. Or la polysémie de l’ensemble de ces termes (Lambert, 2005) ne permet pas d’apprécier cette construction. Lorsque Bollecker et Niglis (2010) évoquent la dimension relationnelle de la fonction de contrôleur de gestion, ces derniers s’inscrivent pleinement dans cette démarche d’explication du processus de construction sociale de la profession voire du métier de contrôleur de gestion : « A ce titre, nous souhaitons enrichir le cadre conceptuel des travaux de Deglaine, Godener et Fornerino (2003) qui ne porte que sur la communication orale, en appréhendant le comportement des contrôleurs de manière plus globale. »

Pour Dubar (1998), les professions correspondent à des formes historiques d’organisation sociale, d’attribution d’identité et d’organisation du marché du travail, ce qui sous-entend une forme de reconnaissance plus ou moins officielle de l’exercice de certaines activités. La notion de métier quant à elle, reprend l’ensemble des caractéristiques de la profession en y incluant une dimension supplémentaire que sont l’art ou l’ensemble des savoir-faire spécifiques (Descolonges, 1996). D’après La Treille (1980), pour qu’un ensemble d’activités constituent un métier, trois paramètres apparaissent rapidement nécessaires : l’existence d’une formation spécifique, la reconnaissance du métier par autrui et un regroupement de personnes concernées. Une activité gagne donc à se légitimer auprès d’autrui afin de constituer une profession ou un métier à part entière au sein d’une organisation. Dans un article de 2007, Tourmen tente d’apporter un éclairage sur les différentes notions d’activité, de tâche, de poste de métier ou encore de profession. Elle cite à ce propos une contribution de Goode (1957)

publiée dans American Sociological Review et dans laquelle ce dernier propose différents traits organisationnels propres à une profession :

- les membres sont liés par un sentiment d’identification ;

- il y a peu de turnover hors de la profession (statut continu en termes de carrière) ; - les membres partagent des valeurs communes ;

- la définition des rôles est la même pour tous les membres de la profession ;

- dans le champ professionnel, la communication se fait grâce à un langage spécifique, hermétique pour l’extérieur ;

- la communauté peut exercer son pouvoir sur ses membres ; - elle a des limites sociales assez claires ;

- elle se renouvelle en instituant des systèmes d’initiation à la profession, afin de contrôler le flux d’arrivants et de les socialiser correctement ;

- elle se réfère à un idéal de service à la communauté ; - elle prodigue une longue éducation à ses membres.

Si l’on s’appuie sur le modèle de Goode, on constate rapidement que la fonction de contrôleur de gestion dans les organisations publiques peut difficilement se rapprocher d’une profession compte tenu du nombre de traits organisationnels auxquels la fonction ne répond pas. Même si ce modèle reste contestable (Tourmen, 2007), il a le mérite de justifier le travail institutionnel nécessaire afin d’ancrer socialement un ensemble d’activités auprès des autres membres d’une organisation. La question de la légitimité, de l’acceptation des activités et de la reconnaissance sociale devient donc centrale dans le processus d’émergence d’une profession.

Nous souhaitions apporter ces quelques points de clarification tout d’abord afin de ne pas tomber dans les travers sémantiques qui caractérisent bien souvent les travaux sur les contrôleurs de gestion mais également parce que nous considérons qu’à ce jour, rien ne permet d’affirmer que la fonction de contrôleur de gestion, que l’on retrouve dans les organisations publiques, ne soit pleinement professionnalisée au même titre que le contrôle de gestion lui-même (Rivière et Boitier, 2013).

1.1.2. Un appui institutionnel

Le courant néo-institutionnel nous a servi de base théorique afin d’expliciter dans la partie précédente l’émergence du contrôle de gestion. Mais le néo-institutionnalisme peut également

être mobilisé afin de rendre compte de l’émergence de fonctions au cœur des organisations. Lambert (2005) s’appuie ainsi sur Fligstein pour qui l’émergence et la prise de pouvoir de certains services fonctionnels n’est en réalité qu’un moyen pour les organisations d’apparaître légitimes aux yeux de leur environnement et participe en ce sens à la diffusion d’une certaine forme de scientificité et de rationalité vis-à-vis des institutions sociales (2005, pp.45-46). La fonction de contrôleur serait donc la résultante d’une mise en conformité aux attentes de l’environnement. Dans cette perspective néo-institutionnelle, des mécanismes d’isomorphisme peuvent être recherchés afin d’expliquer la diffusion de la fonction. Contrairement au secteur privée, où le modèle s’est principalement diffusée par mimétisme (Bollecker, 2003, p.6), la fonction de contrôleur de gestion a bénéficié d’un appui institutionnel fort et les formes d’isomorphisme qu’il convient de privilégier sont d’ordre mimétique et coercitif.

L’analyse des conditions d’émergence du contrôle de gestion dans le secteur public que nous avons évoqué précédemment laisse entrevoir une diffusion initialement disséminée à travers les premiers textes de loi réformateurs pour finalement occuper une place centrale dans ce qui constitue sans doute l’effort de réforme le plus visible à ce jour, à savoir la LOLF. S’il est commun d’admettre que l’exercice du métier de contrôleur ne recouvre pas l’ensemble du processus de contrôle (Bouquin et Pesqueux, 1999) force est de constater que la fonction et la pratique restent malgré tout étroitement liées. Il apparaît donc naturel de rechercher des traces de l’émergence de la fonction de contrôleur au travers ces différents textes ayant conduit au développement du contrôle de gestion dans les organisations publiques.

Pour cela, nous avons analysé l’ensemble des documents (circulaires ministérielles et interministérielles, textes de loi, guides méthodologiques, etc.) pouvant se rapprocher de pressions formelles de la part de l’Etat et appelant au développement de pratiques de contrôle et donc à l’émergence puis au renforcement de la fonction de contrôleur.

a. Rationalisation des Choix Budgétaires, décentralisation, déconcentration, renouveau des services publics : les piliers institutionnels

Dès la mise en place de la RCB au début des années 70, le secteur public amorce une série de réformes encourageant les administrations, puis par extension l’ensemble des organisations publiques, à faire émerger des logiques évaluatives, analytiques et budgétaires auprès des gestionnaires publics. Le choix est alors fait de former progressivement les cadres de la fonction publique à ces démarches analytiques et de développer, à un niveau central, des

spécialistes qui composeraient alors des bureaux ou des services d’études en charge de l’analyse budgétaire et des recommandations qui en découlent. Dans un rapport du Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, en charge de la mise en œuvre de la RCB¹, nous retrouvons les premiers signaux cette (ré)organisation structurelle avec notamment un état des lieux des démarches de formations engagées ou encore des recommandations quant à l’application optimale de la « méthode² » RCB. La fonction de contrôleur de gestion n’apparaît à aucun moment de manière formalisée. On retrouve cependant de nombreuses injonctions à la formation et aux recrutements d’agents, dénommés alanystes, à même de maîtriser ces « nouvelles techniques » et d’en assurer la diffusion dans les structures d’Etat.

La Direction du Budget et la Direction de la Prévision ont ainsi entrepris un effort important sur le plan interministériel, d’une part pour « sensibiliser » un grand nombre de cadres administratifs à ces nouvelle techniques, d’autre part pour former les analystes nécessaires au démarrage des premiers travaux.

La Rationalisation des Choix Budgétaires (La méthode R.C.B), février 1970

La méthode RCB se bâtit en France à l’ombre de l’échec du programme américain PPBS (Planning Programming Budget System). Pour les « pourvoyeurs de la RCB, le PPBS a subi un revers notamment à cause d’une forte résistance au changement mais également par une grave insuffisance d’analystes dans les agences civiles. La méthode RCB devient donc un cadre coercitif encourageant le recrutement d’analystes ou la formation d’agents aux techniques budgétaires et d’évaluation.

La formation de spécialistes en nombre suffisant est une première nécessité. L’effort entrepris par la Direction de la Prévision en vue de former chaque année un certain nombre d’analystes doit donc être poursuivi, sinon même amplifié, et devrait sans doute porter d’avantage sur la qualité que sur le nombre.

Par ailleurs, un choix devrait intervenir entre les trois formules auxquelles il a été fait recours jusqu’à présent : former des fonctionnaires titulaires, former des contractuels ou passer des contrats avec des bureaux d’études. (…) Au demeurant, l’essentiel de Rationalisation des Choix Budgétaires réside dans les « analyses » qui devront être entreprises pour définir des alternatives et justifier des choix. Une fois une procédure budgétaire mise en place, une fois un budget de programme établi, les « analyses » constitueront même les seuls éléments nouveaux produits de façon répétitive au cours du cycle budgétaire. Sans doute serait-il souhaitable que tous les fonctionnaires « cadres A » soient capables de mener à bien ces « études analytiques », mais ce serait faire preuve de beaucoup d’optimisme que de penser qu’il en sera ainsi dans un avenir proche ; il faut admettre que pendant longtemps les seuls spécialistes dont disposeront les Ministères pour procéder aux études de rationalisation de choix seront ceux groupés au sein des différents services d’études.

Dans un avenir lointain, chaque grande direction possédera peut être en propre un bureau d’analyse. Pour l’instant, toutefois, on peut penser que l’existence dans chaque ministère, d’un service central d’études sera

La Rationalisation des Choix budgétaires (La méthode RCB), Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, rapport présenté par M. Jean-Charles Godard, Conseiller Référendaire à la Cour des Comptes, février 1970.

suffisant pour mener à bien l’effort engagé, des groupes de travail « inter-directions » ou « inter-services » étant seulement crées à la demande, suivant les nécessités du moment.

La Rationalisation des Choix Budgétaires (La méthode R.C.B), février 1970

La vision du contrôle proposée par la RCB semble donc s’apparenter au modèle classique de contrôle descendant de Sloan-Brown, pour lequel la finalisation et la postévaluation en sont les clefs (Bouquin, 2005), ou encore d’une direction par objectifs (Zampiccoli, 2009). Dans cette approche, le contrôleur de gestion se révèle rapidement comme le coordinateur d’ensemble du processus (conception, suivi, analyse des écarts), rattaché à un échelon central alors que les manager deviennent progressivement les fournisseurs d’informations, les « détenteurs » de la plus petite maille possible de ce tissu budgétaire. La RCB et l’environnement contraignant qui émerge à ses côtés amorcent donc des transformations structurelles et organisationnelles, certes discrètes mais qui ont le mérite d’être structurante et de favoriser l’émergence de besoins en terme de contrôle que ce soit au niveau central comme au niveau local.

La RCB reste cependant une méthode expérimentale bien trop peu consensuelle afin de s’imposer comme véritable doctrine censée accompagner la transformation de la gestion publique. Malgré son échec dès le début des années 1980, elle reste à notre sens le vecteur coercitif de modernisation de la gestion publique le plus ancien de la V^ième République et la première tentative visible de reconquête de la légitimité du secteur public quant à l’utilisation des ressources de l’Etat.

A la suite de l’échec de la RCB vont se multiplier des initiatives et des opérations localisées de développement de pratiques de contrôle de gestion au niveau de ministères, de collectivités, voire d’établissements publics (Bartoli, 1997). L’ensemble de ces initiatives sont à juxtaposer à la politique de décentralisation amorcée dès 1982 et prévoyant une autonomie étendue. Si certaines entités se retrouvent désormais indépendantes, d’autres se voient progressivement confier des responsabilités partielles qui autrefois leurs échappaient. En 1989, la circulaire Rocard, relative au renouveau du service public, trace clairement le trait d’union entre cette politique de décentralisation et celle de déconcentration qui apparaît désormais nécessaire. La circulaire prévoit en effet une délégation totale ou partielle en matière décisionnelle ainsi qu’une politique de développement des responsabilités. L’Etat libère donc certaines organisations publiques ou certaines collectivités de l’emprise des tutelles par des mécanismes législatifs et réglementaires, mécanismes dans lesquels l’on retrouve bien souvent des injonctions à développer des compétences en contrôle de gestion.

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L'objectif est de faire autant en matière de déconcentration que ce qui a été réalisé avec les lois de décentralisation. Mettre en œuvre la déconcentration, c'est faire en sorte que les décisions, dans les domaines de compétence de chacune des administrations, soient prises au plus près de ceux qu'elles concernent directement, c'est faire en sorte que les responsables administratifs disposent d'une plus grande autonomie de décision tant sur le plan administratif que sur le plan de la gestion budgétaire.

Cela passe en particulier par une déconcentration des actes de gestion des personnels et par une déconcentration de la pratique de la négociation.

(…) Il faut évaluer l'efficacité du service grâce à l'emploi d'instruments de gestion modernes (contrôle de gestion, comptabilité analytique adaptée aux administrations). L'utilisation de ces procédés, outre qu'elle permet une meilleure gestion interne, facilite le contrôle externe en lui fournissant des repères objectifs.

Michel Rocard, Circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau des services publics

Le centre de responsabilité élaborera un budget annuel et procédera à une programmation sur la durée du contrat conduisant à maîtriser sur trois ans l'évolution de ses moyens, ceci impliquant la mise en place d'un système rigoureux de prévision et de suivi. Ces documents préciseront également l'évolution des dépenses inéluctables et, en particulier, le programme prévisionnel d'entretien immobilier.

Contrôle de gestion:

Dans des conditions à déterminer dans chaque contrat, un contrôle de gestion sera mis en place. Celui-ci sera à la fois interne au centre de responsabilité et externe, c'est-à-dire permettant un contrôle à échéance périodique par le ministère de rattachement avec une périodicité semestrielle ou annuelle.

Circulaire du 25 février 1990 relative au renouveau des services publics : centres de responsabilité

Cette absence de connaissance des coûts et de mesure des résultats explique que la France n’ait pas de culture de gestion, et encore moins de culture de contrôle de gestion, c’est-à-dire " un compte rendu de l’usage fait des deniers publics en termes d’objectifs, de coûts complets des actions et de mesure de leur efficacité " (). Notre administration est, en effet, ancrée dans une tradition juridique, laquelle se traduit par des contrôles comptables de régularité, ce qui explique que notre administration reste réfractaire à une logique d’audit.

(…) Par ailleurs, une telle réforme suppose, concrètement, que l’administration se dote des moyens de mettre en oeuvre une " budgétisation par objectif ". L’administration devra donc introduire une comptabilité analytique, afin d’évaluer le coût des actions entreprises, et se prêter à un contrôle de gestion, destiné à établir un bilan des actions menées. Or, notre administration souffre, sur ces deux points, de graves retards. M. Christian Sautter a indiqué, au cours de son intervention, qu’une logique " objectifs - résultats - contrôle " était, d’ores et déjà, appliquée en matière d’emploi-jeunes et de logements sociaux à construire. Mais, ces exemples restent l’exception.

Rapport dit « Migaud-Fabius » du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle

Dans le document LA LÉGITIMITÉ DU CONTRÔLEUR DE GESTION DANS LE SECTEUR PUBLIC : LE CAS D'UNE ORGANISATION PUBLIQUE PROFESSIONNELLE, LE CEA. (Page 93-155)