organisations publiques

Parler depuis plus de 20 ans de « New Public Management » au lieu de « public management » souligne clairement le « changement de cap » amorcé dans le secteur public. Mais il serait réducteur de croire que le NPM consiste à intégrer une dimension managériale dans la conduite des affaires publiques alors que le management public acte la prise en compte des catégories managériales dans le fonctionnement des administrations depuis l’avènement éphémère du PPBS (Planning Programming Budgeting System) – la RCB (Rationalisation des Choix Budgétaires) en France – dans les années 60 (Pesqueux, 2006). La finalité du NPM réside plutôt dans la diffusion d’un corpus idéologique néo-managérialiste (Eymeri-Douzans, 2008) offrant un cadre rénové et idéalement bâti pour le secteur public. Ce cadre est composé de grands principes, qui définissent la doctrine du NPM et dont le néo-managérialisme n’en est que l’agrégation : favoriser la compétition entre les services administratifs afin de bénéficier des bienfaits supposés de celle-ci, émergence d’une logique client se substituant à une logique d’usager, élaboration de visions stratégiques, décentralisation des responsabilités à tous les niveaux, optimisation et rationalisation des dépenses, rendre le secteur public rentable, déploiement de référentiels et de standards de mesure de la performance, comportements proactifs, etc. Si l’on retient la définition de Jean François Chanlat¹, le managérialisme correspond au système de description, d’explication et d’interprétation du monde à partir des catégories de la gestion. Il est le produit d’une société de gestionnaires qui cherche à rationaliser toutes les sphères de la vie sociale. Ce néo-managérialisme s’impose donc comme une solution aux problématiques contextuelles et sociétales de chaque pays, comme un réflexe taylorien hérité du début du siècle dernier ou encore comme la réponse à l’obsolescence programmée des structures bureaucratiques.

1 Jean-François Chanlat, Sciences sociales et management : Plaidoyer pour une anthropologie générale, Les presses de l’Université de Laval, Edition Eska, p.20

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Jusqu’alors, la bureaucratie apparaissait initialement comme la seule forme organisationnelle capable de lutter contre la corruption et le népotisme en introduisant de nombreuses règles et procédures visant à limiter les intrusions à la fois du pouvoir politique et du pouvoir managérial (Gangloff, 2009). Mais le modèle semble être dépassé. La bureaucratie ne permet plus de répondre de manière efficiente aux attentes des parties prenantes qui cherchent désormais de l’efficacité et de la rationalité dans l’action publique. Les besoins en matière de service public ont évolué au cours de la seconde moitié du 20^ième siècle et la rigidité des structures bureaucratiques est telle qu’elle limite sensiblement la réponse à ces besoins. Les usagers exigent dorénavant un niveau de qualité similaire aux prestations des entreprises privées, les politiques recherchent le moyen de réduire un déficit abyssal dont la progression est désormais suivie au jour le jour, les managers publics doivent devenir proactifs, flexibles et cultiver leur esprit d’initiative mais pour cela, ils doivent également faire face au manque de visibilité et de culture prospective dans les organismes d’Etat, etc. Le service public possède donc un large spectre de parties prenantes qu’il convient de satisfaire au risque de voir la prophétie fayolienne de la délégation totale au privé se réaliser, sonnant ainsi le glas de ces bureaucraties têtues. En piquant dans son orgueil le secteur public, cette évolution sociétale semble donc être à l’origine du développement de ce néo-managérialisme public. Mais si le NPM et la doctrine néo-managérialiste qui l’accompagne peuvent être appréciés comme une solution aux problèmes que rencontre l’administration publique, ou encore comme ce nouveau langage administratif (Gibert et Laufer, 1987) qui dérange, il convient avant tout de les considérer comme l’expression d’une crise qui affecte autant le secteur public que le secteur privé (Laufer, 2008). Le besoin en management devient en ce sens symptomatique d’organisations en crise et permet d’analyser les causes afférentes à ces situations. Pour le secteur public, trois raisons peuvent être mises en lumière afin de justifier le recours au néo-managérialisme : la quête (ou la reconquête ?) d’une légitimité (Laufer et Burlaud, 1980), le besoin pressant de gérer l’incertitude à laquelle est désormais confronté le secteur public (Laufer, 2008) et enfin une nécessité de rendre des comptes à des parties prenantes de plus en plus nombreuses et de plus en plus contestataires.

1.2.1. La crise de légitimité du secteur public

Mis à mal depuis le début du 20^ième par les travaux à charge d’Henri Fayol et d’Henri Chardon, le secteur public connait depuis un lent déclin de son image auprès de l’opinion publique. Il est d’ailleurs intéressant d’observer l’évolution inverse des trajectoires de la bureaucratie et du modèle managérial en termes de notoriété et de légitimité. Si l’émergence

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du management reste un événement central de l’histoire sociale qui reflète l’esprit des temps modernes (Drucker, 1954, p.3), le modèle bureaucratique qui caractérise les organisations publiques devient progressivement le symbole d’un secteur en désuétude. De ce fait, la légitimité de la gestion publique et les déterminants susceptibles de l’influencer évoluent également. La légitimité, au sens où l’entend Max Webber se dessine à partir des sources qui régissent le pouvoir ou l’autorité en place. Ces sources de pouvoir peuvent être d’ordre charismatique, traditionnel ou rationnel-légal. Jusqu’au 18^ième siècle, la légitimité de la gestion publique était assurée par le pouvoir traditionnel et charismatique, le plus souvent associé aux régimes monarchiques alors en place et la conduite des affaires publiques répondait alors d’un ordre quasi-divin. Cette gestion publique restera relativement peu exposée aux contestations suite à l’avènement des républiques démocratiques modernes, qui succèdent à l’ancien régime. Les aspirations républicaines et l’expansionnisme colonialiste suffisent alors à conférer à l’Etat un statut dominant et une légitimité rationnelle ici aussi difficilement contestable. La puissance publique est alors à son paroxysme dans un contexte post-industriel dans lequel l’Etat joue le rôle d’incubateur de fleurons nationaux et assure une croissance pérenne. Pendant longtemps, la légitimité du secteur public a donc été associée aux statures successives de l’Etat et à l’autorité qui en découlait.

Mais les déterminants wébériens de la légitimité ne suffiront plus dès la deuxième moitié du 20^ième siècle à assurer la légitimité d’un secteur public jugé dorénavant sur la finalité de ses services. Perdant progressivement de son influence sur la conduite de l’économie nationale au profit d’un libéralisme séduisant et d’une idéologie capitaliste galopante, l’Etat républicain post-napoléonien, impérial et rayonnant, se ternit sensiblement. Il perd de sa superbe et se transforme en un Etat à l’interventionnisme étendu mais de moins en moins efficace. Le glissement progressif vers un Etat providence entraine logiquement un glissement des sources de légitimité. Le secteur public n’apparait plus légitime de fait, il apparait plutôt légitime dans les faits et ce qui était inné autrefois doit désormais être conquis. S’ouvre ainsi l’ère du service public pour lequel la relation dominant-dominée, chère à Max Weber, s’inverse discrètement. L’ère du service public marque un tournant dans l’histoire de l’Etat. La gestion publique (ou management public) devient une composante à part entière des organisations et l’amalgame entre la qualité de service et la conduite de cette gestion ne tarde pas à se généraliser à l’ensemble des usagers. Les premiers choix de réformes, peu judicieux certes mais initiateurs d’une timide dynamique de changement, et les échecs relatifs qu’ils subiront

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(la rationalisation des choix budgétaires notamment, Cf. Tableau 3), permettront de dresser l’amer constat que Léviathan doit se transformer lentement et de manière consensuelle.

La rationalisation des choix budgétaires reste à ce jour, le symbole d’une tentative avortée d’introduire des pratiques managériales au cœur des organisations publiques. Inspiré du PPBS américain (Planning Programing Budgeting System) et consistant à planifier le budget de l’Etat autour de programmes d’action, la RCB est abandonnée, par suppression du décret, au début des années 80, jetant ainsi le discrédit sur la capacité du secteur public à évoluer vers là où l’attendent ses usagers.

Tableau 3 : Les causes de l’échec de la RCB

Celles-ci (les causes de l’échec de la RCB) sont à la fois structurelles et conjoncturelles. Premièrement, le lien entre études, programmes et décision n’a pas été trouvé. La logique programmatique n’a été que superficiellement prise en compte dans la préparation du budget de l’État. La RCB reposait sur une vision naïve du rapport entre expertise et décision. Elle ambitionnait de présenter clef en main aux décideurs des éléments de choix sans tenir suffisamment compte du contexte politique et des conditions concrètes d’une réappropriation de l’expertise dans les processus décisionnels. Deuxièmement, les relations entre le ministère des finances et les ministères dépensiers sont restées marquées par l’opacité et la défiance. Le processus de préparation budgétaire est un processus conflictuel marqué par la recherche de rapports de force politiques. Troisièmement, enfin, les ruptures macroéconomiques de 1975, puis de 1982, ont contribué à désorganiser la procédure et à lui faire perdre toute crédibilité. La prégnance des contraintes conjoncturelles et l’instabilité qui en est résultée pour l’orientation de la politique budgétaire ont rendu impossible une planification rationnelle des dépenses. On a vu se multiplier les « régulations budgétaires » en cours d’exercice, qui désorganisèrent la gestion.

Il est intéressant d’observer qu’une des conclusions tirées de cet échec a été la nécessité de développer l’évaluation ex-post des actions publiques. Cette orientation était probablement la bonne. On peut seulement regretter rétrospectivement que l’évaluation ait été présentée comme une alternative à la RCB plutôt qu’un complément. La décision prise à la fin des années quatre-vingt de rattacher l’évaluation au plan plutôt qu’au ministère des finances (cf. infra) n’était pas sans justification; mais elle a eu pour inconvénient d’instituer un divorce entre une évaluation principalement vouée à l’aide au pilotage administratif des politiques et, d’autre part, la préparation des décisions budgétaires.

Bertrand Perret, 2006

Cet échec gangrène un peu plus la légitimité du secteur public et de sa gestion. Il illustre la fameuse incompétence des politiques décriée par Fayol en son temps et symbolise la crise qui traverse alors l’Etat-providence. Guenoun (2009) avance trois facteurs pouvant expliquer pour

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partie l’origine de cette crise et qui arguent dans le sens d’une crise de légitimité plutôt que d’une crise d’efficacité.

- Tout d’abord, un déséquilibre de l’équation keynesienne à partir de laquelle l’Etat-providence justifiait et légitimait son interventionnisme. Interventionnisme qui, dès les années 70 et les premiers chocs pétroliers, se manifeste par des plans de relance inefficaces. (Rosanvallon dans Guenoun, 1981)

- Une crise de solidarité de l’Etat qui se désolidarise des citoyens en opacifiant les méthodes de gestion de la ressource publique. (Rosanvallon dans Guenoun, 1981)

- Un doute persistant sur les finalités de l’Etat providence : obsolescence du modèle républicain égalitaire par l’émergence d’aspirations individualistes.

Les raisons de la crise de l’Etat-providence semblent donc être étroitement associées à cette évolution des représentations collectives et à cette distance prise entre l’Etat et l’ensemble de la société dont les attentes tendent vers un idéal en décalage avec le modèle alors en place. La gestion publique doit donc se réinventer car ses parties prenantes se tournent désormais vers l’efficience, l’efficacité et la transparence des méthodes de gestion et ouvrent l’ère de la gouvernance publique (Tableau 4).

En France, les premiers travaux qui tentent de rendre compte de cette crise de légitimité sont ceux de Laufer et Burlaud pour lesquels cette situation n’est que la résultante de micro-crises successives pouvant conduire l’ensemble des citoyens à modifier leur perception du secteur public (crise des langages juridiques, macro-économiques et micro-économiques). Pour les deux auteurs, la légitimité publique procède dorénavant des méthodes du pouvoir et non plus de la finalité du pouvoir (Laufer et Burlaud, 1980). Les déterminants de cette nouvelle légitimité publique sont donc à trouver et pour cela, l’Etat mise sur un « réingéniering » de ses principes managériaux, sur ce néo-managérialisme aux vertus visibles dans les pays précurseurs en la matière. Au même titre que les entreprises privées, qui ont su répondre aux attaques ayant pu les frapper lors de la globalisation outrancière des années 1980 (non prise en compte de l’avis des consommateurs, impacts sur l’environnement, quête aveugle de la maximisation du profit, etc.), le secteur public doit affronter cette crise de légitimité par la recherche d’une plus grande rationalité économique, supposant une meilleure utilisation du « management » dans l’administration (Laufer et Burlaud, 1980, p.9).

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Dès les années 1980, l’Etat va donc amorcer son virage dans ce mode de légitimation (Gibert, 2008) qu’est le management public, appuyé par des réformes structurelles (décentralisation, évaluation des politiques publiques, etc.) qui serviront de leviers cognitifs plus ou moins puissants auprès de cette société dubitative. Le recours au managérialisme vise avant tout à se détacher progressivement de cette image bureaucratique impopulaire. Les fondements du NPM ont en ce sens une portée primaire d’ordre psycho-sociologique et permettent de dépasser (Lodge, 2005) voire de démystifier les stéréotypes (Vuori et Kingsley, 2007).

Tableau 4 : Evolution des systèmes de légitimité, (Laufer et Burlaud, 1980, pp.23)

Ancien système de légitimité 1900 Ancien système de légitimité amendé 1960 Vers un nouveau système

Exemple de mesures pratiques, éléments du nouveau système de

légitimité Entreprise publique • Vers la nationalisation • La gestion par l'État assure la légitimité des entreprises publiques L'efficacité de la gestion devient nécessaire pour assurer la légitimité des entreprises publiques

• Les contrats de programmes

• La « Productivité Globale des Facteurs »

• Le tournant commercial : le marketing des entreprises publiques

Administration Légitimation par la source du pouvoir : le principe de la puissance publique Légitimation par la finalité du pouvoir : le critère du service public

Légitimation par les méthodes du pouvoir : rationalisation de la gestion et participation des usagers • La RCB • Les indicateurs sociaux

• Utilisation croissante des sciences

sociales dans la décision administrative

• Utilisation des techniques de marketing

• Souci de l'adaptation du service

public aux besoins des usagers

• Comités d'usagers

• Médiateur

1.2.2. Le besoin de limiter l’incertitude

Si une première analyse contextuelle laisse apparaître une crise de légitimité et que désormais, la légitimité des organisations publiques doit être conquise en faisant notamment la démonstration du bien-fondé des opérations qu’elles engagent et des méthodes qu’elles emploient (Busson-Villa, 1999), nous estimons qu’un regard croisé peut également être porté

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sur les mutations de l’environnement dans lequel évoluent les organismes et sur le besoin de visibilité qui se fait de plus en plus pressant pour ces structures. Le besoin de gestion de l’incertitude se manifeste aujourd’hui à tous les niveaux de l’Etat et se retrouve donc, de fait, dilué dans l’ensemble des réformes entreprises au cours de ces trente dernières années. Il concerne à la fois l’élaboration des structures organisationnelles mais également les comportements des managers publics. L’incertitude caractérise bien souvent une situation dans laquelle les acteurs ne peuvent prévoir ce qu’il peut et ce qu’il va se passer (Govindarajan, 1984 ; Hartman, 2000) et pour laquelle l’information fait souvent défaut. Elle peut résulter, pour les organisations, de facteurs environnementaux évolutifs ou incontrôlables (Ewusi-Mensah, 1984) ou encore de l’incapacité à accéder à des informations en quantité ou en qualité suffisante (Galbraith, 1973 ; Atkinson, Crawford et Ward, 2006).

Nous juxtaposons à ce besoin croissant de gestion de l’incertitude les différentes variables avancées par Boyne (2002) dans son analyse sur les effets du « publicness », inspirée des travaux de Fottler (1981). Boyne s’interroge en effet sur les différences qui persistent entre le management privé et public et propose pour cela quatre variables qui expliqueraient pour partie les effets des spécificités du secteur public sur les modes de management (2002, p.4).

L’environnement organisationnel

Les défenseurs de l’idée selon laquelle le management public est différent attirent l’attention sur les spécificités de l’environnement externe des organismes publics tels que :

- La complexité : les organisations publiques doivent faire face à une variété de parties prenantes générant de multiples demandes et contraintes auprès des gestionnaires.

- La perméabilité : les organisations publiques sont des systèmes ouverts facilement influencés par des événements extérieurs et le rôle des managers est donc d’assurer une certaine perméabilité des contours de l’organisation afin de s’assurer que le service public répond aux besoins des usagers.

- L’instabilité : les contraintes politiques conduisent à des changements fréquents d’interlocuteurs (mandats d’élus, stratégies dictées par les ministères de tutelle, etc.) et imposent une vision à court-terme aux managers publics.

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- L’absence de pressions liées à la concurrence : les organisations publiques restent historiquement peu exposées à la concurrence et lorsqu’elles y sont confrontées, elles jouissent la plupart du temps d’une position dominante.

Les buts organisationnels

- Le secteur public aspire à des finalités intrinsèquement différentes de celles des organisations privées. Il se distingue notamment par ses missions d’équité et de redevabilité (accountability) par lesquelles il assure une justesse d’accès aux services publics et pour lesquels il doit désormais rendre des comptes.

- Les managers publics sont exposés à une multiplication de buts organisationnels compte tenu de la multitude de parties prenantes qui interviennent désormais dans l’orientation des stratégies publiques. Le rôle des managers est donc ici d’appréhender cette diversité de finalités et de concilier des objectifs parfois contradictoires.

- L’inhérence des objectifs des organismes publics à l’ambiguïté politique rend les finalités de ses structures relativement floues (Martineau et Sauviat, 2007) et la visibilité des managers est ici encore obscurcie.

Les structures organisationnelles

- Les organisations du secteur public sont souvent caractérisées par des systèmes bureaucratiques poussés à l’extrême et dont les procédures formalisées entrainent une aversion au risque et une rigidité bien plus prononcée que dans le secteur privé.

- La prégnance de la logique procédurale et sa supériorité par rapport à la recherche du résultat entraine un effet paperasserie (red-tape effect) qui nuit sensiblement au respect des délais et à la performance.

- Les managers publics disposent de libertés d’action et d’une autonomie relativement limitées. Ils sont soumis aux contraintes afférentes à leur place dans la hiérarchie (respect des règles, suivi des procédures, etc.) mais n’en tirent pas les bénéfices escomptés (la liberté et le pouvoir de manager leurs équipes, pas de mécanismes d’incitation ou de sanction à disposition, etc.).

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Les valeurs managériales

- Les managers publics sont moins matérialistes que leurs homologues du secteur privé. Ne pouvant pas bénéficier de contre parties financières (primes, stock-options, etc.), ils se désintéressent plus facilement des résultats et sont moins sensibles à la performance de l’organisation.

- Les managers sont plus enclins à servir l’intérêt général et à se mettre au service du public

- Le niveau d’engagement dans l’organisation est relativement faible dans le secteur public principalement en raison du manque de flexibilité des procédures et l’absence de lien évident entre la contribution des agents publics et la performance.

Les travaux de Boyne mettent en lumière les facettes qui caractérisent le secteur public et confortent un peu plus l’idée selon laquelle le management public doit se structurer autour de ces spécificités. L’étude de ces variables laisse cependant apparaître une carence transversale symptomatique de ces organisations bureaucratiques en mutation. Relativement protégé jusqu’à présent, de par ces caractéristiques historiques (situations monopolistique, financement par subventions publiques, etc.), le secteur public est aujourd’hui confronté au défi de devoir gérer l’incertitude à laquelle il est exposé.

Le besoin de maitriser l’avenir, voire de le construire comme le préconisait Peter Drucker, est inscrit depuis presque un siècle au cœur du patrimoine génétique des grandes firmes. Apanage du managérialisme naissant des années 1930, la gestion de l’incertitude demeure encore à ce jour l’une des principales forces des entreprises triomphantes et semble être à l’origine de l’émergence de nombreuses fonctions support au sein des organisations (contrôle de gestion, marketing, etc.) ainsi que de multiples pratiques managériales (reporting, exercice budgétaire prévisionnel, direction par objectifs, etc.).

Si, comme le rappelle Laufer (2008), l’émergence du management public est étroitement liée à la notion d’incertitude, c’est sans doute que les spécificités que nous venons d’évoquer évoluent et qu’elles tirent progressivement le secteur public vers un obscurantisme qui