Schéma simplifié de l'organisation touristique française

Le tourisme est un domaine d'activité aux ramifications sectorielles multiples, impliquant des contrôles nombreux et où l'administration exerce une emprise grandissante : activité économique parmi les autres, ses particularités ont amené l'Etat à limiter la liberté du commerce et de l'industrie touristique en raison de la situation de dépendance excessive du touriste face à son prestataire de service et de l'image de marque donnée à l'étranger par un pays où les "dérapages" en matière de rapport qualité/prix étaient nombreux : publicité mensongère, tractations à distance, qualité disparate...

A partir de 1936, la notion de service public touristique apparaît dans la jurispru- dence et tend à réglementer le fonctionnement des stations thermales, des au- berges de jeunesse, des centres populaires touristiques. L'Etat va étendre sans cesse sa fonction de régulation à partir de l'aménagement des stations touris- tiques, des lieux de détente, des centres de loisirs, du domaine skiable, de la qualité des eaux. Il consacre le contrôle sévère des procédures de Déclaration d'Utilité Publique(*) _{à l'ensemble des activités touristiques et de loisirs. Mais les}

outils de l'aménagement touristique sont ceux du code de l'urbanisme : la pro- cédure de Zone d'Aménagement Différé (*) _{s'applique à la station de tourisme par}

l'article L. 291.1 du code de l'urbanisme. Celle de la Zone d'Aménagement Concerté (*) _{touristique, avec l'implantation de nouveaux ensembles immobiliers,}

sert aux opérateurs privés tout comme elle permet le contrôle et la réalisation de la mission d'intérêt public. Plus récemment, les lois "Montagne" (*) _{et "Littoral"} (*)

essaient de tracer très précisément les frontières entre sauvegarde du milieu naturel et promotion immobilière par la concertation obligée entre les collectivités soucieuses de leur développement et l'Etat, garant de l'intérêt national et de la protection des milieux naturels et patrimoniaux.

Le service public touristique est aussi dès cette époque de nature municipale, puis, seulement depuis les années 1983, de nature régionale et départementale. Le modèle français d'organisation touristique se caractérise ainsi à la fois par une confusion des rôles et par une grande souplesse dans son rôle d'impulsion, de coordination, d'orientation des actions et de concertation avec la foule des ini- tiatives privées, regroupées dans des associations de toute nature.

Schéma simplifié de l'organisation politique, administrative et technique du tourisme institutionnel en France

(septembre 1995)

Etat

MINISTERE DU TOURISME

Cabinet du Ministre Inspection Générale du tourisme

SERVICES CENTRAUX :

DIRECTION DU TOURISME

Observatoire National du Tourisme (Association) Maison de la France (G.I.E.) Agence Française d'Ingénierie Touristique -AFIT (G.I.P.)

Conseil National du Tourisme Service d'études et d'aménagement touristique de la montagne -SEATM

SERVICES DECONCENTRES :

Echelon rattaché au Préfet de région : Délégation Régionale au Tourisme (D.R.T.) Echelon rattaché au Préfet de département : Sous-Préfet chargé du Tourisme

CONSEIL NATIONAL DU TOURISME (organe consultatif)

Région

DIRECTION OU BUREAU DU TOURISME (services administratifs de la Région)

COMITE REGIONAL DU TOURISME (C.R.T., promotion notamment internationale)

Département

DIRECTION OU BUREAU DU TOURISME (services administratifs du Département)

COMITE DEPARTEMENTAL DU TOURISME (C.D.T., promotion et développement)

Station

BUREAU DU TOURISME (services administratifs de la collectivité) ou/et

OFFICE DE TOURISME ASSOCIATIF (OT-SI) ou OFFICE MUNICIPAL DU TOURISME (EPIC) ou/et SOCIETE D'ECONOMIE MIXTE (promotion, services techniques, développement)

AFIT : Agence française de l'ingénierie touristique

CDT : Comité Départemental du Tourisme CNT : Conseil National du Tourisme CRT : Comité Régional du Tourisme DDE : Direction Départementale de l'Equipement

DIT : Direction des Industries Touristiques

DRE : Direction Régionale de l'Equipement

DRT : Direction Régionale du Tourisme INSEE : Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques

ONT : Observatoire National du Tourisme

SOFTE : Services officiels français du tourisme à l'étranger

1.1. L'organisation centrale et déconcentrée du tourisme de l'Etat français

Les premières mesures ont été prises en 1910 ; elles sont donc postérieures à l'initiative privée ou bénévole (le Syndicat d'Initiatives de Grenoble a été fondé en 1889). L'Etat appuie ses politiques sur une administration centrale, des services extérieurs, des relais à l'échelon local.

Le COMMISSARIAT GENERAL AU TOURISME, rattaché selon les gouvernements aux transports (1959), au Premier Ministre (1962), à l'aménagement du territoire, l'équipement et le logement (1968) ... a dressé un inventaire des activités et les a coordonné jusqu'en 1974, date de son remplacement par un SECRETARIAT D'ETAT rattaché au ministère de la Qualité de la Vie (1974), de la Culture et Environnement (1977), de la Jeunesse et des Sports (1978), du Temps Libre (1981). Le troisième gouvernement Barre (1980) crée un éphémère MINISTERE

qui n'en aura le statut réel qu'en 1988 avec le Ministre Bernard Stasi. Cette transformation implique à cette époque la restructuration des anciens services d'étude (SEATER et SEATL) et de leurs correspondants régionaux. En effet, à partir de 1960, le développement de l'équipement touristique a entraîné le besoin de compléter l'organisation touristique par des organismes spécialisés. Leurs travaux et la structuration de l'espace touristique qu'ils ont permis sont fonda- mentaux : la Commission Interministérielle pour l'Aménagement Touristique de la Montagne est créée en 1965 ; celles pour l'Aménagement Touristique de l'Es- pace Rural et pour l'Aménagement Touristique du Littoral en 1966.

Ces Commissions donnent leur avis à partir des travaux élaborés par des ser- vices d'aménagement touristique opérationnel : des missions spécialisées et des services d'études. La MISSION INTERMINISTERIELLE D'AMENAGEMENT TOURISTIQUE DU LITTORAL LANGUEDOC ROUSSILLON (" Mission Racine ") est créée en 1963, la MISSION INTERMINISTERIELLE D'AMENAGEMENT DE LA COTE AQUITAINE ("MIACA") en 1967, celle d'AMENAGEMENT ET D'EQUIPEMENT DE LA CORSE en 1975. Le SERVICE D'ETUDES D'AMENAGEMENT DU TOURISME LITTORAL (SEATL) est créé le 30 mars 1966, supprimé et intégré en 1990 dans les services centraux parisiens du ministère, au sein d'une éphémère DELEGATION AUX INVESTISSEMENTS ET AUX

PRODUITS (1990-1992). Sa vocation, interministérielle par nature, consistait à assister les collectivités locales et les administrations déconcentrées dans la mise en place de leurs politiques touristiques : études sur la connaissance de la demande de fréquentation sur le plan quantitatif et qualitatif, sur la connaissance de l'offre et des contraintes de son utilisation, actions d'adaptation de cette offre à la demande par des actions d'aménagement : sauvegarde des derniers grands espaces littoraux, aménagement des plages, développement des stations balnéaires, aménagement des infrastructures de navigation de plaisance, intégration et rentabilité des campings... Le SERVICE D'ETUDES D'AMENAGEMENT DU TOURISME EN ESPACE RURAL (SEATER), créé et restructuré dans les mêmes conditions, travaillait à l'amélioration de la fréquentation de l'espace rural par la création de structures opérationnelles locales, développait l'information en

direction des ruraux et des citadins, tentait d'harmoniser les réglementations ayant une application en milieu touristique rural. Enfin, le SERVICE D'ETUDES D'AMENAGEMENT DU TOURISME EN MONTAGNE (SEATM), créé en 1964, a échappé à la restructuration ministérielle des années 1990 grâce à la double tutelle exercée sur ses agents par le Ministère du Tourisme et le Ministère de l'Equipement. Ses ingénieurs, chargés de mission et d'études, issus essentiellement du Corps des Ponts et Chaussées, sont localisés à proximité des massifs montagneux : Chambéry pour les Alpes du Nord, le Massif Central, les Vosges et le Jura, Gap pour les Alpes du Sud et la Corse, Toulouse pour les Pyrénées. Ce service a joué un rôle de premier ordre dans la mise en œuvre du Plan Neige et continue de conseiller les collectivités locales et d'instruire les dossiers d'aménagement touristique de la montagne pour le compte de l'Etat et des stations. Il inventorie les sites aménageables, étudie les équipements à y installer, restructure et étend les aménagements existants. La plupart des agents de ces services travaillent aujourd'hui soit à l'échelon central du ministère du Tourisme, au sein de la DIRECTION DU TOURISME (notamment au sein de la Direction technique chargée du littoral, de l'espace rural et des filières) ou de l'AGENCE FRANÇAISE D'INGENIERIE TOURISTIQUE (Groupement d'Intérêt Public assurant le financement d'études de marchés, de produits, les plans qualité, assumant toutes les démarches d'aides aux collectivités et opérateurs touristiques), soit en région au sein du SEATM ou des DIRECTIONS REGIONALES DU TOURISME (D.R.T.).

Les services centraux du Ministère sont en effet répartis actuellement en quatre structures au sein de la DIRECTION DU TOURISME qui a remplacé, depuis 1994, celle des "industries touristiques" successivement dirigée par Francesco Frangialli puis Jean-Luc Michaud. Elle est placée sous la responsabilité d'Hugues PARANT, directeur du Tourisme, qui a dirigé pendant plusieurs années le réseau nord-américain de la DATAR à New-York ; cette direction assure trois fonctions : la prévision et l'observation économique par le biais d'un OBSERVATOIRE NATIONAL DU TOURISME (O.N.T., association loi 1901 sous tutelle du ministère à laquelle adhèrent les CDT, CRT, professionnels, associations de producteurs, universités ou organismes de recherche et qui coordonne la production des études et des statistiques en France, harmonise les méthodes d'enquête et les analyses des marchés de clientèles), l'organisation du dévelop- pement par le biais de l'AGENCE FRANÇAISE DE L'INGENIERIE TOURISTIQUE, la promotion de la destination France par celui de MAISON DE LA FRANCE, la ré- flexion par le CONSEIL NATIONAL DU TOURISME. Cette DIRECTION DU TOURISME

procède d'autre part à l'évaluation des politiques touristiques et encadrement des professions et politiques de la production touristique : hôtellerie et restauration, activités de voyage, de transport et de loisirs, formation et emploi, tourisme associatif, collectivités locales, aménagements et financements publics, politiques territoriales, tourisme littoral, tourisme rural, tourisme urbain et cultu- rel, hébergements, service d'études et d'aménagement touristique de la mon- tagne.

L'OBSERVATOIRE NATIONAL DU TOURISME fonctionne en partenariat avec 114 adhérents. Présidé par Pierre Eelsen, cet organisme de coordination, de syn- thèse, d'analyse a également pour vocation de jouer un rôle d'aide et de conseil.

S'il collecte, harmonise, rend fiable et diffuse, l'O.N.T. n'est pas à proprement parler un producteur de statistiques : celles-ci proviennent de la Direction du Tourisme, des organismes territoriaux, des Observatoires Régionaux du Tourisme, des Directions Régionales de l'I.N.S.E.E., des professionnels et des chambres consulaires. Les "ateliers" de l'O.N.T. remplissent plutôt la fonction de veille technologique : suivi des projets dès leur initialisation (observation des permis de construire dans l'hôtellerie, par exemple), puis lors de leur réalisation (classement) et enfin dans leurs activités (analyse des résultats). Cet outil de veille technologique doit pouvoir suivre l'évolution des fréquentations et anticiper les évolutions afin de prévenir les surcapacités en informant les opérateurs et aménageurs au moment de l'attribution du permis de construire. Les autres mis- sions de l'O.N.T. sont le suivi de la conjoncture, le suivi des marchés en amont et des données générales de l'économie de chaque pays émetteur (pouvoir d'achat, inflation, monnaie), la transparence dans le domaine des appels d'offres pour la réalisation des études, l'évaluation du poids économique du tourisme en région. Enfin, l'O.N.T. déploie une activité éditoriale importante qui se caractérise par la publication de nombreuses études dans plusieurs collections qu'il gère.

La seconde structure, qui fut un temps érigée en une direction des services cen- traux intitulée Délégation aux Investissements et aux Produits , a été transformée en janvier 1993 en G.I.P. Présidée par Antoine Veil, dirigée par Philippe Moisset, l'AGENCE FRANÇAISE D'INGENIERIE TOURISTIQUE a toute compétence en matière d'ingénierie financière et touristique. Elle a été fondée pour "fédérer les partenaires privés et publics autour des grands enjeux du développement touristique". Ministères, collectivités territoriales, professionnels du tourisme et des grands secteurs de l'économie sont invités à adhérer à L'AGENCE : neuf mi- nistères représentant l'Etat, 36 organismes de droit public ou privé de niveau na- tional sont membres actifs de l'AFIT. Aux organismes ne pouvant être admis comme membres actifs, l'AFIT propose le statut de membre associé qui permet de recevoir les publications de l'Agence et de consulter ses spécialistes sur des problèmes ne relevant pas de l'ingénierie privée. L'Atelier de l'AFIT est un lieu de réflexion stratégique et de promotion des actions communes sur le long terme. Chaque Atelier élabore un programme d'actions de portée générale sur plusieurs années. L'AFIT a élargi son domaine d'intervention à tous les territoires locaux, départementaux, régionaux, à toutes les filières de production, à tous les sec- teurs de la commercialisation, aux hébergements, aux financements et, enfin, à l'exportation du savoir-faire touristique français à l'étranger. Ses missions sont ainsi très larges, et parfois encore un peu floues : analyse du système productif afin, notamment, d'approfondir la connaissance de l'offre touristique et orienter les investissements ; conseil et assistance pour la conception d'opérations et de politiques touristiques locales, organisation à l'export de manifestations de pro- motion du savoir-faire français, appui à la commercialisation ; expertise par la mobilisation des capacités de l'ingénierie publique et privée ; organisation du partenariat pour la conduite d'opérations entrant dans ses missions et, par voie de conventions et après mise en concurrence, le choix des meilleurs presta- taires.

Pour la montagne, le SEATM reste le "guichet unique" et devient le représentant de l'AFIT pour l'ensemble de ce secteur. Mais il reste à la disposition des préfets de massifs et de la direction de l'aménagement et de l'urbanisme (D.A.U.) au

sein du ministère de l'Equipement pour tout ce qui touche à l'application de la loi "montagne" (et notamment la gestion de la procédure des Unités Touristiques Nouvelles).

Parallèlement à cette organisation technique, un Groupement d'Intérêt Economique intitulé MAISON DE LA FRANCE regroupe le ministère du Tourisme, les régions, départements, groupements de professionnels pour promouvoir la destination France à l'étranger par diffusion de l'information, réalisation d'actions de promotion, réalisation d'études de marchés et de clientèles. Ce G.I.E. s'ap- puie sur les SERVICES OFFICIELS FRANÇAIS DU TOURISME A L'ETRANGER (SOFTE) qui sont depuis 1993 ses établissements secondaires au sein du Ministère des Affaires Etrangères. Créé en 1987 par 70 adhérents, il en compte en 1993 près de 900 et est doté d'un budget annuel de 400 millions de francs (1994) alimenté par le ministère du Tourisme (200 millions de francs) et 175 millions provenant de la promotion du tourisme français à l'étranger. Doté d'un plan marketing qui fixe les choix des marchés prioritaires et des grands axes de la promotion (27 marchés principaux en 1994), MAISON DE LA FRANCE est présente dans 38 bureaux sur 29 pays. Si la France est en 1993 le premier pays touristique au monde (selon la façon dont on compte et ce que l'on compte, bien sûr : 60 millions de séjours et 130 milliards de recettes), cet outil est destiné à gérer les flux touristiques en dirigeant les choix des touristes étrangers et en communicant leur comportement aux structures françaises du tourisme afin qu'elles adaptent leurs aménagements à ces demandes.

Enfin, le CONSEIL NATIONAL DU TOURISME, institué par décret en 1959, est chargé de donner son avis sur toutes les questions concernant l'organisation du tourisme, les nouvelles formes d'hébergement et leur commercialisation, les cibles pour la promotion du tourisme français, l'encadrement de la formation et de l'emploi, le rôle des collectivités locales. Composé de membres choisis par les pouvoirs publics dans les milieux professionnels, les collectivités locales, les usagers et " les personnes que leurs compétences rendent utiles ", le C.N.T. se livre à des auditions, entreprend des recherches, publie des rapports. La com- mission permanente créée en juillet 1994 comprend trois membres, un président et deux vice-présidents et fait des recommandations au Ministre sur des sujets d'actualité, en quelques semaines, après avoir entendu les professionnels et les responsables concernés.

A l'échelon déconcentré, c'est-à-dire dans les régions régions et départements circonscriptions administratives de l'Etat, les services extérieurs du Ministère du Tourisme jouent un rôle décisif depuis la décentralisation en instruisant les dos- siers pour le compte de l'Etat. Ils assurent la continuité politique de l'aménage- ment touristique. Les DELEGATIONS REGIONALES AU TOURISME (D.R.T.) constituent, aux termes du décret du 12 novembre 1960, les services extérieurs de l'Etat relevant du ministre chargé du Tourisme. Les missions des Délégués régionaux au tourisme en matière de réglementation et de financements sont définies par la circulaire du 13 aôut 1985 et précisées par la circulaire du 16 avril 1991. Ces compétences consistent notamment à suivre le développement des

capacités d'accueil, à veiller au bon fonctionnement des entreprises, à contrôler et à sanctionner au besoin l'action de ces derniers en liaison avec les services extérieurs des autres administrations. La D.R.T. est restée très longtemps la pièce maîtresse de ces services déconcentrés sans qu'aucun pouvoir réel ne lui soit reconnu sur le plan administratif : le Délégué Régional, homme ou femme seul(e), représentait le Ministère, tout comme il représentait, avant la décentrali- sation, le Conseil régional (l'E.P.R.) dans le secteur du tourisme, puisqu'il cumu- lait cette fonction avec celle de secrétaire général du Comité Régional au Tourisme. Depuis 1987, date de la réorganisation des services déconcentrés de l'Etat, le DELEGUE REGIONAL AU TOURIME, qui dispose d'une équipe de deux à huit agents, n'instruit les dossiers touristiques que pour le compte du PREFET DE REGION et coordonne les autres services de l'Etat œuvrant dans le domaine touristique (Direction Régionale de l'Equipement ou Direction Départementale de l'Equipement en matière d'aménagement et d'urbanisme). Il informe et diffuse les instructions reçues, représente le Ministre dans les instances locales et régio- nales, traite les dossiers nécessitant l'intervention de son ministère. A l'échelon départemental, le bureau du tourisme des Préfectures, qui suit les programmes d'équipements, instruit les demandes de subventions de l'Etat, reçoit les dossiers de demandes d'agrément ou de classement, est aujourd'hui sous la responsabi- lité d'un sous-préfet en charge des dossiers d'aménagement touristique pour le compte de l'Etat à l'échelon départemental.

L'ensemble des services touristiques de l'Etat, c'est-à-dire les quelques 540 agents rattachés en 1994 au ministère du Tourisme (dont 300 en administration centrale, 160 en poste à l'étranger et 80 dans les services régionaux) sont dotés d'un budget annuel de 394 millions de francs (1994), dont 263 destinés aux in- terventions publiques (actions économiques, encouragements et interventions), ce qui reste faible. Depuis la décentralisation, le pouvoir financier de l'aménage- ment touristique opérationnel est détenu par les collectivités locales : régions, départements et communes. Par contre, la compétence de la définition des compétences, le pouvoir d'arbitrage, le transfert des compétences, le pouvoir de légiférer et d'encadrer le développement touristique reste, en France, celui de l'Etat. Il a conduit son action en matière d'aménagement et de gestion des sta- tions dans deux directions : en attribuant des compétences spécifiques à chaque collectivité ou à ses outils techniques, en reconnaissant la station comme une catégorie juridique particulière de la République.

1.2. Les compétences attribuées par l'Etat aux collectivités locales et à leurs outils

L'action du ministère chargé du Tourisme s'inscrit en cohérence avec les poli- tiques touristiques conduites au plan local, que ce soient celles des collectivités territoriales, celles résultant des contrats de plan ou celles des programmes eu- ropéens. Le ministère chargé du tourisme a ainsi consacré en 1994 près de 56 millions de francs aux contrats de plan auxquels il faut ajouter 10,2 MF de parti- cipation du Fonds Interministériel d'Aménagement du Territoire aux programmes touristiques. Pour 1994-1998, la nouvelle génération de contrats de plan bénéfi- cie d'une dotation de 329 MF pour le financement des actions tourisme.

Il aura cependant fallu attendre presque dix ans après les lois Deferre sur la dé- centralisation de 1982 et les transferts des compétences de 1983, 1984 et 1986 pour que l'Etat donne un cadre juridique à des pratiques de terrain en cours de- puis six années environ. La loi n° 92-1341 du 23 décembre 1992 portant réparti- tion des compétences dans le domaine du tourisme n'apporte pas de boulever- sement, en tout cas pas de changements de responsabilité de fond comme ceux qui furent tant attendus dans les autres domaines d'intervention des collectivités locales. L'article 1er de la loi précise d'ailleurs d'emblée que "l'Etat, les régions, les départements et les communes sont compétents dans le domaine du tou- risme et exercent ces compétences en coopération et de façon coordonnée".

La politique nationale de l'Etat est réduite juridiquement à ce qu'elle était deve- nue dans les faits depuis 1983 : elle assure le recueil, le traitement des données et prévisions en coopération avec les observatoires régionaux (O.N.T.), elle dé-