Décentralisation, solidarité et devoir d'assistance (depuis 1984)

La mise en œuvre de la décentralisation crée une situation de crise dans la conduite de la politique nationale d'aménagement et de développement touris- tiques. Pour bien comprendre les causes de ce bouleversement qui touche ob- jectifs et moyens financiers et techniques du tourisme, un rappel des objets et des moyens de la décentralisation s'avère au préalable nécessaire.

La décentralisation apparaît aujourd'hui comme un acquis de la société fran- çaise. Chacun s'accorde pour dire qu'il n'y a pas d'alternative à la décentralisa- tion - la centralisation est peu envisageable, le fédéralisme peu adapté au concept d'Etat-nation qui prévaut en France, à l'identité forte de la France qu'a traduit notamment la campagne sur le référendum pour la ratification du Traité de Maastricht.

Chaque échéance électorale relance le débat sur l'articulation des compétences et des territoires : ce fut le cas lors du débat sur la construction européenne de 1992, à propos du Comité des régions et de leurs possibles relations privilégiées et directes avec les instances de la C.E.E., ce fut également le cas lors des consultations nationales, notamment législatives - qui posent la question d'une nouvelle répartition des compétences - et des consultations régionales ou canto- nales qui engagent régulièrement le débat sur le choix entre Région et Département comme "chef de file" du développement et de l'aménagement. Bien des acteurs considèrent aujourd'hui le territoire comme étant "fait de relationnel plus que matériel" ; dès lors, n'est-il pas vain de chercher à repérer les territoires, à les délimiter, si du moins leur existence exige une appropriation unanime, ou même majoritaire par les acteurs engagés dans les espaces qui en sont les sup- ports ?

Cependant, on va voir plus loin que le maintien de la situation en son état actuel peut compromettre la qualité même du processus décentralisateur. De plus, la complexité des règles juridiques, financières et techniques qui encadrent actuel- lement la vie locale pose de réels problèmes de souplesse et d'efficacité d'inter- vention. Enfin, le débat et les choix ne sont pas simples à conduire car la démo- cratie est au cœur du sujet. La dimension locale de la démocratie en France a encore à faire des progrès par rapport aux pratiques étrangères des pays d'Eu- rope du Nord : Norvège, Suède, Danemark qui bénéficient d'une pratique locale moins politisée, donc plus aisée à mettre en œuvre. Il est vrai que la décentrali- sation, pour l'heure, joue plus au profit des élus et spécialement des exécutifs que des citoyens.

L'un des objectifs de la décentralisation était de "rendre le pouvoir aux citoyens". Force est de constater qu'elle a plutôt transféré le pouvoir aux élus du suffrage universel, et que cet objectif reste encore à atteindre (Commissariat Général au Plan, 1993). Les inflexions législatives récentes (loi ATR de 1992) qui organisent les conditions d'un dialogue avec les citoyens invitent à la prudence : les risques de dérapage politiques, avec notamment les tendances démagogiques et plé- biscitaires ne manquent pas. De plus, l'opacité des processus d'élaboration des décisions et de leur mise en œuvre par les assemblées délibérantes est l'une des raisons de la désaffection croissante des citoyens pour l'action publique.

Enfin, l'évaluation des politiques publiques locales restent l'affaire de spécia- listes, d'experts : soit des politologues qui, du fait de la structure de la recherche en science sociale, transcrivent les choses dans leur complexité (les évaluations ne sont pas lisibles pour le citoyen), soit des juristes qui ne peuvent que traiter du problème sur le plan juridictionnel. Or le respect du droit ou l'évaluation du pouvoir de faire les choses ne se limitent pas au seul aspect contentieux. D'autant plus que la vie publique française est réglée par le préfet qui joue tradi- tionnellement un rôle de conseil et d'expertise, et qui n'applique pas seulement les règles du contrôle de légalité.

Le second objectif de la décentralisation fut de " supprimer les tutelles a priori ". Effectivement, la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, celle du 22 juillet 1982 sur les conditions d'exercice du contrôle administratif des collectivités territoriales, celle du 7 janvier 1983 portant répartition des compétences fixent des principes importants en matière de contrôle de légalité et de contrôle financier :elles donnent un ca- ractère immédiatement exécutoire aux actes des collectivités locales ; l'Etat ne contrôle plus ces actes qu'a posteriori , uniquement sur la base de leur légalité et ne juge plus de leur opportunité (disparition de la norme ou de la grille d'équi- pement, du moins en tant que référence officielle) (5,5 millions d'actes ont été transmis par les collectivités aux préfectures en 1990) ; l'action du juge adminis- tratif est renforcée dans le règlement des contentieux (les déférés représentent environ 3 % du contentieux de la légalité) ; enfin, le contrôle financier comprend 3 éléments forts différents : le contrôle budgétaire qui donne lieu à des saisines des chambres régionales des comptes (570 saisines en 1990 pour 300 000 actes budgétaires reçus en préfecture), le jugement des comptes, c'est-à-dire des comptables des collectivités locales par les Chambres Régionales des Comptes ( les trésoriers des finances arrêtent les comptes des communes de moins de 2 000 habitants), les observations sur la gestion des collectivités ; les Chambres Régionales s'assurent du bon emploi des crédits.

Parallèlement à cette loi qui structure différemment l'espace démocratique de la France, les lois du 7 janvier 1983 et du 22 juillet 1983 portent sur la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat. Elles ont opéré un transfert de compétences de l'Etat vers les collectivités lo- cales. On ne peut cependant pas dire qu'elles aient procédé à une ventilation exhaustive des compétences entre collectivités sur la base de critères fonction- nels déterminés au préalable, notamment en matière touristique.

Quatre principes ont guidé les transferts de compétences : l'interdiction de toute tutelle d'une collectivité sur une autre, la répartition par blocs de compétences, le transfert par l'Etat des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compé- tences, le transfert des services correspondant aux transferts de compétences. Ces principes n'ont pas remis en cause la carte administrative de la France. Le transfert s'est calé sur une situation institutionnelle qui préexistait : il a été défini à partir des découpages administratifs établis par l'Etat pour ses propres be- soins. La définition de politiques locales a donc supposé recomposition des ob- jectifs et des moyens selon des logiques de découpage qui ne coïncidaient plus avec la répartition des tâches entre ministères : l'Etat s'est vu parfois écarté des débats sur le développement touristique local.

Certes, la notion de bloc de compétences aurait dû conduire à un véritable transfert fonctionnel. En effet, la répartition devait s'effectuer de telle sorte que chaque domaine de compétences revienne en totalité soit à l'Etat, soit à telle ou telle collectivité. Mais les lois n'ont pas donné une définition opérationnelle des blocs de compétence : l'enseignement secondaire pouvait-il être, dans sa globa- lité, un bloc de compétence ? le tourisme pouvait-il être, dans sa globalité un bloc de compétence ?

Par ailleurs, la décentralisation a également maintenu un principe d'égalité entre les collectivités : il n'a pas fixé une hiérarchie entre collectivités locales, une tu- telle de l'une sur l'autre. Cet élément politique de justice pose le problème tech- nique de la négociation des actions entre les collectivités : une collectivité de rang supérieur ne peut imposer sa politique à celles de rang inférieur sans pré- somption de tutelle : cet aspect de la décentralisation a gravement contraint la région, et dans une moindre mesure le département. Le conseil (municipal, gé- néral, régional) règle par ses délibérations les affaires de la commune, du dépar- tement, de la région. Cette clause est cependant très atténuée, pour les régions, par des compétences floues et très générales (promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique, l'aménagement du terri- toire) qui doivent respecter "l'intégrité, l'autonomie, et les attributions des dépar- tements et des communes ".

La décentralisation a donc dû gérer et concilier des conflits de compétences entre collectivités sur un même territoire. Elle a dû tenir compte, aussi, de ce que l'Etat, par son représentant - le préfet - incarne certes l'intérêt national, mais aussi l'intérêt général propre au territoire considéré : le département ne fédère pas naturellement les intérêts communaux, et la région pas davantage ceux des départements (l'exemple de l'échec de la création d'une mission régionale d'aménagement touristique en Aquitaine est en ce sens probant).

De plus, l'esprit des lois implique que, quelles que soient la taille et les res- sources des collectivités, leur statut et leurs compétences sont identiques : une commune de 500 habitants a les mêmes compétences qu'une commune de 100 000 habitants. L'état du monde rural français ou de certaines communes de ban- lieue souligne à l'envie l'irréalisme de cette conception, qui a pour effet de rendre les français inégaux devant le service public local. L'Etat s'est d'une certaine manière dispersé dans des actions de faible portée qui n'ont pas toujours l'effet de levier recherché. Par une dilution certaine de ses interventions, fidèle à sa tradition historique qui le conduit à intervenir dans tous les secteurs, l'Etat s'est souvent privé des moyens nécessaires à la réalisation de projets qui relèvent de sa compétence. On attend toujours beaucoup de lui en matière de développe- ment économique et d'aménagement du territoire.

Les transferts de compétences devaient également s'accompagner du transfert par l'Etat des ressources nécessaires à leur exercice normal et d'un transfert des services correspondants. Or, ces dépenses sont dans certains cas, par elles- mêmes, insuffisantes (tourisme, aménagement du territoire, aménagement rural). Dans d'autres cas, les collectivités locales ont choisi d'investir davantage que l'Etat. A titre d'exemple, un département comme les Yvelines dépense au- jourd'hui 17 fois plus pour ses collèges que la part qu'il reçoit de l'Etat, la région Languedoc-Roussillon 5 fois plus pour ses lycées.

Chaque collectivité a donc très vite trouvé une légitimité à s'intéresser à tout ce qui touche son territoire, y compris lorsque sa compétence n'est pas clairement établie. La décentralisation a été plutôt départementaliste. Les départements et les communes tirent les dividendes de leur longue histoire. Leurs moyens et leurs compétences traditionnelles leur confèrent des capacités d'action et d'in- fluence sur la population nettement plus directement que celles des régions : la voirie départementale, l'aménagement rural, l'action sociale, les transports sco- laires, les aides aux communes concourent à faire du département une pièce maîtresse de la décentralisation. Cette place est accentuée par le mode d'élec- tion de ses représentants qui assure au conseil général un bonne maîtrise de son territoire. La comparaison des budgets départementaux (180 milliards de francs au total) et régionaux ( 50 milliards de francs) ainsi que les montants de la D.G.D. répartie entre les différents niveaux des collectivités montre clairement la prééminence du département.

Ce constat ne doit cependant pas faire illusion : le département voit son influence partiellement contestée et ses marges de manœuvre financières remises en cause : certaines de ses compétences (action sociale, R.M.I.) sont par nature inflationnistes ; l'émergence des agglomérations, des structures intercommu- nales risque de concurrencer à terme les départements sur le terrain de leur propre compétence ; le contexte européen à travers la politique régionale com- munautaire, et notamment l'action des fonds structurels, la planification régionale et la conduite de l'action économique constituent les facteurs d'une affirmation future assez étendue des régions.

L'échec des découpages autoritaires initiés par le législateur depuis vingt ans en matière de développement des coopérations entre collectivités, par des procédés réglementaires ou même seulement incitatifs, notamment sur le plan fiscal, appelle une recomposition progressive non pas de la carte administrative à la- quelle sont attachés les citoyens, mais des blocs de compétence qui leur dévo- lus. Le respect de la diversité est imposé par l'échec passé des regroupements communaux obligatoires et par l'hétérogénéité des situations et des besoins : les territoires connaissent des accès très différents aux services, des relations do- micile travail diversifiées, des bassins d'emploi vigoureux ou déclinants. Donc, des situations trop diverses pour permettre une réponse uniforme et nationale. La multiplicité et l'extrême spécialisation de certains organismes de coopération sont un frein au développement de la coopération : la sédimentation historique provoquée par l'enchevêtrement est source de dilution des responsabilités, de perte d'efficacité des moyens, d'éloignement par rapport aux soucis des citoyens.

La décentralisation s'est développée de pair avec la déconcentration. Le niveau de la déconcentration est cependant demeuré très modeste. La Mission d'orga- nisation des administrations centrales (MODAC) a constaté que seulement 12 % des mesures de déconcentration prise par le Comité interministériel de l'adminis- tration territoriale étaient appliquées. Pire, on assiste parfois à des mesures de concentration, notamment à travers les mécanismes financiers et budgétaires.

Pour atteindre réellement l'objectif de la déconcentration, l'Etat aurait dû regrou- per autour du préfet les services déconcentrés sur lesquels il a autorité. C'est-à- dire faire en sorte que l'action locale de l'Etat devienne uniquement interministé- rielle. Le préfet ne doit pas être seulement un représentant de l'Etat, il doit avoir un pouvoir déterminant sur les orientations stratégiques, le choix des actions, la mise en cohérence des moyens. Cette réforme de l'Etat local conditionne encore aujourd'hui en grande partie l'apparition d'un équilibre territorial nouveau. Elle suppose une volonté politique puissante et continue.

Dans ce contexte d'ensemble d'une compétence d'aménagement du territoire confiée partiellement aux régions, peu expérimentées en la matière et sans moyens conséquents pour la conduite d'instruments qui relèvent encore des services de l'Etat, la crise de l'Etat-providence des années 1883-1990, la crise des redistributions qui contredit les modèles connus de l'intervention étatique (le second rapport GUICHARD l'a bien montré) mais aussi l'intervention interminis- térielle et celle de la DATAR, focalisées sur les problèmes de création d'emplois dans les régions en difficulté structurelle (Lorraine, ports des chantiers navals...) mettent un terme aux grandes politiques nationales d'aménagement touristique. Loin des politiques "héroïques" des années 60, les conséquences et les effets de la crise, les transferts de compétences d'aménagements aux collectivités locales écartent pour quelques années le tourisme des enjeux de l'aménagement du territoire au profit de l'industrie ou de l'agro-alimentaire. De nouvelles orientations sont prises : freiner la croissance parisienne, conforter les pôles de croissance en régions, développer les infrastructures routières et ferroviaires. La nouvelle répartition des compétences est censée pallier la fin de l'intervention spatiale de l'Etat ; en raison du rôle primordial confié à la région dans la planification, l'aménagement du territoire et le développement économique régional, la logique aurait conduit à rattacher la majorité des attributions du secteur de l'aménage- ment touristique à la région. Cependant, la faiblesse des crédits disponibles et surtout l'absence de consensus entre la région et le département en la matière rendent l'exercice de cette compétence délicate.

L'organisation des compétences est fixée par les lois et décrets dès 1983, mais l'organisation territoriale du tourisme n'est achevée qu'en 1992. Les lois sur le transfert des compétences de 1983 ne mentionnent en effet que quelques com- pétences spécifiquement touristiques :

* les communes sont responsables de l'aménagement des ports de plai- sance, de l'organisation des aménagements touristiques et de la promotion en zones de montagne ;

* les départements peuvent élaborer dès 1983 un plan départemental des itinéraires de promenades et de randonnées, développer une politique de

subvention aux aménagements d'accueil, d'animation, de loisirs et d'hé- bergement rural pour les collectivités communales ;

* les régions doivent reprendre à leur compte le suivi des missions intermi- nistérielles d'aménagement et définir, dans le cadre de la planification dé- centralisée, leurs actions de tourisme et de loisirs.

Mais, plus généralement, ces compétences sont prisonnières de responsabilités plus vastes :

* les communes sont en effet responsables de l'urbanisme, elles ont seules l'initiative de l'ensemble des aménagements et équipements ponc- tuels, des réserves naturelles et des zones de protection des monuments ; * les départements, impliqués au titre des syndicats mixtes d'aménagement des stations, de la politique d'aménagement rural et des actions de promo- tion institutionnelle par le biais de leurs Comités du Tourisme, se dotent peu à peu de vraies politiques d'aménagement touristique ;

* les régions, prisonnières de la planification et de la mésentente qui règne souvent entre certains de leurs départements, en sont réduites à l'élabora- tion de schémas d'aménagement dont la cohérence s'arrête aux frontières départementales voire souvent communales, à l'incitation à la protection du patrimoine et des sites, aux aides économiques directes, à l'entretien ou à la création de canaux et ports fluviaux, à l'amélioration de l'observation et de la comptabilité des flux économiques du tourisme et l'estimation de leurs retombées régionales et locales.

Par ailleurs, les pressions multiples des opérateurs auprès de collectivités peu préparées à négocier la réalisation de grandes opérations multiplient les conflits d'usage des sols, notamment sur le littoral et en montagne. Face à l'iniquité des collectivités dans la conduite de l'aménagement touristique, le législateur entre- prend dès 1985 d'affirmer le rôle de l'Etat-arbitre pour éviter que la décentralisa- tion n'aboutisse à renforcer les forts et affaiblir les faibles. Cette intervention prend la forme de deux lois-cadre, fondamentales pour tout ce qui touche à l'équipement touristique du territoire français, complétées par l'actualisation des instruments d'urbanisme.

2.1. Les nouvelles U.T.N. et la levée des tutelles pour les montagnes (9 janvier 1985)

Les Pyrénées disposaient, dès 1982, un COMITE INTERREGIONAL DE

(6 au total) et un par département (6 au total). Cet organisme, mis en place dès 1982, avait pour mission de donner des conseils aux préfets de région pour l'affectation des crédits déconcentrés de l'Etat et des crédits des conseils régionaux. En effet, le risque était grand de voir, au moment de la décentralisa- tion, chaque Région développer sa politique de montagne sans continuité sur la totalité du massif. L'Etat, par le biais de son COMMISSAIRE A L'AMENAGEMENT DES

PYRENEES,a initié ce système de structuration du développement de la chaîne. Louis Besson, maire de Chambéry et député de l'Isère chargé de piloter une enquête parlementaire en vue d'élaborer une loi pour la montagne, a été fortement intéressé par le CIDAP (1983) et s'en inspire pour la constitution des futurs Comités de Massif.

Pour la première fois en France, une loi-cadre d'aménagement échappe au ja- cobinisme puisqu'elle ne porte pas sur la totalité du territoire national : la République reconnaît que des droits et des devoirs différents à une partie de l'espace social métropolitain. Elle légitime une forme d'autonomie de gestion à une partie du territoire national fondée sur un espace productif bien individualisé, des enjeux touristiques réels, des équilibres naturels fragiles, des voies de communication inachevées, des conflits politiques très particuliers, eux-mêmes liés à des particularismes locaux bien marqués et à une certaine anarchie dans l'équipement des massifs par l'Etat.

L'intervention du FONDS INTERMINISTERIEL POUR L'AMENAGEMENT ET LE

DEVELOPPEMENT LOCAL (FIDAR) en montagne avait permis au législateur de réfléchir sur la base d'un zonage agricole déjà existant. Les communes étaient déjà classées à cet effet en zones de montagne et zones de massif. La nouvelle loi traite de tous les secteurs d'activité : agriculture, syndics de gestion, récupé- ration des terres incultes, commerce, artisanat, pluriactivité, droit de construire, urbanisme. D'ailleurs la loi insiste plus sur le développement que la protection,