Rupture avec les PAS et avènement d’un nouveau discours centré sur la pauvreté centré sur la pauvreté

Le constat d’échec des PAS dans de nombreux pays d’Afrique subsaharienne, ont poussé les IBW à revoir la conception de leurs politiques économiques de développement et en même temps le discours qui les a fondé.

Comme nous l’avons souligné plus haut, le déclic est venu du rapport de l’UNICEF de 1987. Il marque le début d’un long processus de transformation dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques économiques de développement. La DSA constitue le point de départ de ce processus de transformation en permettant aux pays en voie de développement d’intégrer les préoccupations sociales, et la pauvreté, dans l’élaboration de leurs programmes d’ajustement, afin d’en limiter les conséquences négatives sur les plus pauvres. On peut d’ailleurs remarquer que ce changement dans le discours des IBW est impulsé par les institutions des Nations Unies.

La DSA est mise en œuvre de 1988 à 1992 et débouchera en 1996, à l’Initiative des pays pauvres et très endettés (IPPTE), qui suscitera les CSLP et les DSRP (cf. point 2.1.). Mais, l’apport principal de cette nouvelle orientation, c’est que, désormais, on raisonne aussi au niveau microéconomique, en plaçant l’individu au centre des préoccupations du développement (cf. point 2.2.).

I.2.1. L’Initiative PPTE assortie des DRSP/CSLP

Lors de sa mise en place, l’initiative PPTE a été perçue comme un changement radical dans la conception des politiques économiques de développement. En fait, la réalité est tout autre, puisqu’on s’aperçoit que le but ultime demeure toujours la volonté des IBW de faire en sorte que les pays pauvres puissent redevenir solvables, afin de rembourser leurs dettes. En effet, après une décennie d’ajustement structurel, on constate que le problème de la dette subsiste pour de nombreux pays, surtout en Afrique subsaharienne. Ces pays restent largement dépendants de l’aide internationale, c’est pourquoi la question de l’allègement de la dette devient de plus en plus importante et même souvent prioritaire.

155 L’Initiative PPTE est l’aboutissement d’une démarche d’amélioration continue dans le traitement de la dette publique pour les pays les plus pauvres et surtout de son rééchelonnement. L’objectif est de ramener l’endettement des pays concernés à un niveau considéré comme soutenable, les IBW n’ayant pas réussi à le faire à travers l’imposition des PAS.

Afin d’y arriver, un groupe de pays, considérés parmi les plus riches et les plus industrialisés du monde, s’est constitué en G7/G859 à l’issue de réunions internationales pour apporter des solutions au problème de la dette des pays pauvres.

De fait, l’Initiative PPTE est, en réalité, le résultat de plusieurs de ces réunions, au début informelles comme le montre le tableau ci-dessous, si bien que l’on situe l’année de référence de sa création à la réunion G7 de 1996 à Lyon.

Tableau 4 : Evolution historique de la mise en œuvre de l’Initiative PPTE

Villes de réunion du G7/G8

Année de rencontre Allègement de la dette accordé

Toronto Octobre 1988 Montant de la dette pouvant être

réduit d’un tiers en Valeur actuelle nette (VAN)

Londres Décembre 1991 Réduction pouvant aller jusqu’à 50%

de la dette éligible

59 A l’origine, il s’agissait d’un groupe de cinq pays (Etats Unies, Japon, France, Allemagne de l’Ouest et Royaume Uni) qui a été crée de façon informelle, à Washington, juste après le premier choc pétrolier. Le groupe était qualifié de « Library Group », parce que les réunions avaient lieu dans la bibliothèque de la Maison blanche. Ces réunions informelles ont eu lieu jusqu’en 1975 où le groupe a officiellement été crée lors d’un premier sommet au Château de Rambouillet du 15 au 17 novembre de la même année, sous l’impulsion du président français Valery Giscard d’Estaing. Le groupe prend alors le nom de G6 avec l’adhésion de l’Italie. Avec l’entrée du Canada en 1976, il devient le G7. Dès 1977, l’Union Européenne participe aux réunions, mais il ne le fera qu’en tant qu’invité et le groupe restera G7 jusqu’à ce qu’il soit officiellement rejoint par la Russie en 1997. Désormais, il sera question du G8.

En réalité, ces rencontres annuelles sont un moyen pour le groupe de « discuter des affaires du monde en toute franchise et sans protocole, dans une ambiance décontractée » (selon le site officiel du G8 organisé à Evian en 2003).

A partir de 1999, face aux difficultés économiques mondiales, des réunions de discussion entre pays industrialisés et les pays émergeants ont lieu. On évoque alors une transformation du G8 en G20, par intégration de quelques pays du Sud, tels que l’Afrique du sud, l’Indonésie, le Mexique, la Turquie, etc.

156

Naples Décembre 1994 Niveau de réduction pouvant monter

jusqu’à 67%, avec un minimum de 50%

Lyon Décembre 1996 Réduction de la dette pouvant

atteindre 80% pour les PPTE

Cologne Novembre 1999 Niveau de réduction s’élevant à 90%

ou plus si nécessaire, pour atteindre le niveau de « soutenabilité »

Source : auteur.

Comme nous pouvons le constater dans ce tableau, tout commence en réalité avec la conférence de Toronto en 1988. C'est-à-dire, juste un an après le constat officiel que les PAS n’ont pas réussi à atteindre leur objectif (UNICEF, 1987). A savoir, permettre aux pays en développement de redevenir solvables grâce à des politiques macroéconomiques censées stimuler la croissance. Il va s’en suivre comme le montre le tableau, un long processus de traitement et, surtout d’allègement progressif de la dette tout en visant des objectifs de réduction de la pauvreté.

On a tendance à fixer le point de départ de ce nouveau « paradigme du développement » à la réunion du G7 de Lyon en 1996, car c’est à cette réunion qu’on assistera pour la première fois, à une action au niveau international, intégrant non seulement les pays du G7, mais aussi les Institutions financières internationales (avec entre autres, le FMI, BM et la BAD). A travers l’adoption d’un langage commun comme, système de perception et d’appréciation capable de fonder une vision unitaire du monde social, les pays industrialisés en appui aux organismes financiers, imposeront alors leur discours au monde du développement.

C’est aussi la première fois qu’on évoque la possibilité d’un allègement totale de la dette pour les pays les plus pauvres. Cette idée sera entérinée trois ans plus tard par la réunion du G8 à Cologne en 1999 qui mettra en place l’Initiative PPTE renforcée. La création de ces nouvelles initiatives marque un tournant décisif dans la politique des IBW. Elles vont dès lors essayer de changer l'orientation de leurs politiques, en y intégrant la lutte contre la pauvreté.

157 En effet, l'objectif principal affiché est désormais d'obtenir une réduction du taux de pauvreté dans les PED tout en continuant de rechercher la croissance économique pour rendre les pays solvables.

De nouvelles procédures sont alors adoptés et des instruments ajustés au cadre générique de ce nouveau dispositif. Parmi ces nouvelles procédures figure l’élaboration de DSRP par les PED éligibles à l’Initiative PPTE.

Dans le même temps, une intense réflexion est engagée au sein des IBW afin de préciser les orientations permettant de guider l’élaboration de ces DSRP. Des recommandations qui sont suivies par l’ensemble de la communauté internationale. Autrement, selon P. Bourdieu (1982), le recours à un langage neutralisé s’impose ici afin d’établir un consensus pratique entre des agents, ou groupes d’agents, dotés d’intérêts partiellement ou totalement différents. Le but étant de mettre fin à la crise d’un certain discours occasionnée par l’échec des PAS. Cependant, le « pouvoir symbolique » née de la maîtrise du discours continue de demeurer aux mains des IBW, malgré la présence des pays industrialisés et les interventions des organismes des Nations Unies comme le PNUD et l’UNICEF.

Ainsi, les politiques d’aide au développement, seront désormais placées sous l’égide des DSRP/IPPTE60, accordant une place centrale à la lutte contre la pauvreté. Ceci constitue implicitement un aveu de l’échec des politiques antérieures. Même si leur mise en œuvre s’effectue sous le contrôle des Institutions de Bretton Woods.

Il faut noter que, dans le cadre de ce nouveau paradigme de lutte contre la pauvreté, les IBW vont encore plus loin que les dispositions déjà contenues dans les DSA, par le fait de relier les DSRP à l'initiative PPTE.

Cependant, pour bénéficier de l'initiative PPTE, les pays doivent en principe remplir trois conditions ou, du moins, franchir trois étapes :

 faire face à une charge de la dette qui est considérée comme insupportable. Ce qui consiste à effectuer une analyse de la viabilité de ladite dette pour déterminer les besoins d'allègement. Si après application des mécanismes classiques d'allègement le ratio de la dette extérieure par rapport aux exportations ou aux recettes budgétaires dépasse un seuil donné, le pays peut être admis à recevoir une aide ;

60 Les IBW font des DSRP/CSLP, une des conditionnalités imposées aux pays déclarés éligibles pour bénéficier de l’IPPTE.

158  donner la preuve qu'il a engagé des réformes et mené une politique économique conformément aux critères retenus pour la mise en œuvre des programmes appuyés par le FMI (Facilité pour la réduction de le pauvreté et pour la croissance) et de la Banque mondiale. C'est seulement à ce moment-là que les conseils d'administration des deux organismes décident officiellement de l'admissibilité du pays et que la communauté internationale s'engage à ramener la dette au seuil de "viabilité", c'est le point de décision qui permet au pays de recevoir un allègement intérimaire sur le service de la dette exigible ;

 enfin, le pays doit procéder à une exécution satisfaisante des réformes fondamentales convenues au point de décision, avec le maintien de la stabilité macroéconomique et surtout adopter et exécuter pendant au moins un an un DSRP intérimaire basé sur un vaste processus de participation. Ce n'est que lorsqu’ils ont rempli ces trois conditions que les pays éligibles à l’Initiative peuvent atteindre le « point d'achèvement ».

A l’heure actuelle, plus d’une quarantaine de pays pauvres, dont la Côte d’Ivoire, sont engagés dans ce processus, comme le montre le tableau suivant.

Tableau 5 : Liste des pays qui ont rempli les conditions requises pour bénéficier de l'aide au titre de l'initiative PPTE, de ceux qui y sont admissibles ou potentiellement admissibles, et ceux qui souhaiteraient recevoir cette aide (en mars 2014)

Pays ayant dépassé le point d’achèvement (35) Afghanistan Bénin Bolivie Burkina Faso Burundi Cameroun République centrafricaine Ghana Guinée Guinée-Bissau Guyana Haïti Honduras Libéria Madagascar Mozambique Nicaragua Niger Ouganda Rwanda São Tomé-et-Principe Sénégal

159 République du Congo République démocratique du Congo Comores Côte d’Ivoire Éthiopie Gambie Malawi Mali Mauritanie Sierra Leone Tanzanie Togo Zambie

Pays en phase intérimaire (entre les points de décision et d’achèvement) (1) Tchad

Pays n’ayant pas atteint le point de décision (3)

Érythrée Somalie Soudan

Source : FMI, 2014.

Ce tableau montre que sur 39 pays engagés dans le processus DSRP/CSLP, les 35 mentionnés dans les trois colonnes ont dépassé le point d’achèvement. Ensuite, dans les lignes en-dessous des colonnes, on remarque qu’un pays, à savoir le Tchad, est en phase intérimaire. Enfin, la dernière ligne montre que trois pays (l’Érythrée, la Somalie et le Soudan) n’ont pas encore atteint le point de décision. Il résulte de ce qui précède que, le pays qui postule à l’initiative PPTE doit se doter d’un DSRP au stade de la prise de décision. Mais, cette exigence pouvant parfois retarder l’étape de la prise de décision, la Banque mondiale et le FMI acceptent, à titre transitoire, que le pays franchisse ce palier, sans avoir au préalable adopté un DSRP. Ce, à condition qu’il manifeste sa volonté de lutter contre la pauvreté et élabore à brève échéance un DSRP intérimaire, en raison de son caractère provisoire.

Ces différentes étapes dans la mise en œuvre de l'Initiative PPTE peuvent être schématisées comme suit :

160 DSRP Intérimaire

Schéma 1 : Le processus de mise en œuvre de l'initiative PPTE

Source: auteur.

L’élaboration d’un DSRP intérimaire est donc une étape très importante car celui-ci doit comprendre une analyse complète de la nature de la pauvreté dans le pays et de son incidence géographique. Il doit par ailleurs effectuer des comparaisons avec les indicateurs sociaux d’autres pays admissibles à l ‘initiative PPTE et présenter un état des progrès réalisés pour faire reculer la pauvreté à travers la conception d’une politique globale de lutte contre la pauvreté. Tout ceci constitue, d’évidence, une approche plus dynamique et plus efficace pour lutter contre la pauvreté, tout en tenant compte des spécificités de chaque pays.

On part aussi du principe que tous les pays adopteront un DSRP en suivant une démarche participative et auront réalisé des progrès à la fin du processus, ce qui ouvre leur droit à un allègement sans condition, de la dette au titre de l’Initiative PPTE.

Ces nouvelles politiques peuvent avoir un coût relativement important pour les PED, aussi les IBW ont-elles décidé que celui-ci sera financé en grande partie par l’allègement de la dette. Pour bénéficier de ce mode de financement, le pays doit cependant établir au minimum, un rapport satisfaisant dès la première année

Point de décision (FRPC) Allègement ordinaire de la dette Allègement intégral de la dette prévu au titre de l'initiative PPTE Allègement intérimaire de la dette Point d’achèvement (DSRP final) Pays éligibles à l’IPPTE

161 d’application du DSRP. Ce qui montre bien que les DSRP constituent, en quelque sorte, un sésame qui ouvre le droit à la réduction de la dette prévue au titre de l'initiative PPTE.

On peut alors se demander en quoi les DSRP sont-ils innovants par rapport aux politiques d'ajustement structurels ? Pour répondre à cette question, nous allons voir comment les IBW sont passées d’un cadre strictement macroéconomique propre aux PAS au raisonnement plus microéconomique de la lutte contre la pauvreté.

I.2.2. La lutte contre la pauvreté : un raisonnement microéconomique

Les DSRP ont été créés pour répondre au débat sur la réduction de la pauvreté et l’efficacité de l’aide. Ils se veulent initialement conçus comme un outil au profit des populations, et particulièrement des populations pauvres.

Il est intéressant de voir qu'à travers les DSRP, les IBW sont passées d'une

conception macroéconomique du développement à une vision plus

microéconomique, avec l'individu qui est placé au centre des préoccupations. Les politiques macroéconomiques de croissance même si elles restent bien présentes dans les DSRP, cohabitent désormais avec des mesures concrètes liées à la lutte contre la pauvreté à travers l'amélioration de programmes sociaux, en particulier de santé et d'éducation.

Le fait de placer la lutte contre la pauvreté au centre des politiques de développement, constitue donc une évolution majeure et, en ce sens, les DSRP permettent de donner un visage plus humain à l'ajustement structurel et de réfléchir sur le développement à long terme. Néanmoins, malgré ces nouvelles dispositions, il reste une référence aux théories néolibérales qui dominaient du temps des PAS. Pour que cette nouvelle approche du développement soit plus efficace, les IBW décident d’agir avec plus de cohérence dans l'octroi de l'aide aux pays qui en ont humainement le plus besoin.

Ce changement d'orientation trouve son origine dans le discours d'A. Sen61 qui met l’accent sur les capacités humaines ou plutôt les « capabilités » (« capabilities » en anglais), plaçant ainsi les populations et leur bien-être au centre du raisonnement économique.

61 A. Sen, prix Nobel de l'économie en 1998, pour ses travaux sur la famine, la théorie du développement humain, l'économie du bien-être, les mécanismes fondamentaux de la pauvreté, et sur le libéralisme politique.

162 Jusqu'à une période récente, la pauvreté était essentiellement définie par rapport au revenu monétaire. Aujourd'hui, en dehors de cette dimension économique, il est unanimement admis que la pauvreté s'exprime aussi sous diverses formes socioéconomiques regroupées sous le terme de « pauvreté humaine ». Cela concerne surtout des dimensions sociale, culturelle, politique, etc. de la pauvreté. C'est d'ailleurs dans ce sens que le PNUD a instauré ses deux indicateurs de pauvreté: l'IPH-1 et l'IPH-2 (indicateurs de pauvreté humaine), inspirées par les travaux de Sen.

Avant les travaux de Sen, quand il était question de développement et de réduction de la pauvreté, c’était surtout l'approche monétaire qui était dominante, avec un accent mis sur la définition de la pauvreté absolue (avec un seuil de pauvreté à moins de 1 dollar par jour) ou la pauvreté relative (moins de 2 dollars par jour).

A. Sen s’est d’abord intéressé au choix social en 1964. Ces travaux sur le choix social le conduiront ensuite à des recherches sur l’économie du bien-être et au problème de la mesure de la pauvreté et des inégalités (Dubois & Mahieu, 2009). Toutefois, toujours selon J.-L. Dubois et F. R. Mahieu (Dubois & Mahieu, 2009), c’est seulement à la fin des années 1970 qu’il s’intéresse aux problématiques du développement en parlant des inégalités sexuées dans l’accès des plus pauvres à la nourriture dans une situation de famine généralisée (A. Sen, 1976). Aussi, il propose, à la suite de ces travaux, un modèle d’analyse microéconomique de la famine dans son ouvrage Poverty and Famine : an Essay on Entitlement and Deprivation (Sen, 1981). Mais, c’est l’introduction de l’approche par les « capabilités » dans son raisonnement qui marque un tournant décisif dans la pensée d’A. Sen.

En effet, avec l’approche par les « capabilités », Sen repense la pauvreté autrement qu’en termes monétaires, comme c’est le cas lorsqu’on se réfère à la théorie économique utilitariste. Ainsi, à travers les concepts de « capabilités », « d’agencéité » et de « potentialité », il considère les aspects de « liberté de faire et d'être » et de « fonctionnements » realisés ou réalisables. Pour A. Sen, l’analyse de la pauvreté doit être axée sur la capacité potentielle ou « potentialité » de l’individu à fonctionner, plutôt que sur les résultats qu'il obtient de son fonctionnement. En ce sens, certains fonctionnements ne sont possibles qu’à partir de structures sociales et économiques connexes déjà établies. Ce qui implique que les pauvres doivent avoir accès à ces structures. Vu sous cet angle, la pauvreté peut être considérée comme un manque de «capacités» pour atteindre le fonctionnement requis par une

163 personne pour pouvoir vivre la vie qu'elle souhaite vivre. Ainsi pour A. Sen, plus l'individu a la liberté de choisir entre des fonctionnements différents, plus il développe sa «capacité» à s’échapper de la pauvreté en faisant des choix correspondant à sa conception d'une vie meilleure.

Il résulte de ceci que la pauvreté est un phénomène complexe, aux multiples facettes qui nécessite une démarche d’analyse multidimensionnelle. Ainsi, être pauvre ne signifie pas uniquement vivre sous un seuil de pauvreté fictif, comme le fait d’avoir un revenu inférieur à un ou deux dollars par jour. La pauvreté signifie que le revenu que l’on perçoit ne permet pas de faire face à certains besoins essentiels compte tenu des circonstances et exigences de l'environnement social.

Dans ce cadre, un certain nombre de facteurs interagissent et doivent être pris en compte. Par exemple, des facteurs géographiques, des processus biologiques et sociaux qui amplifient ou atténuent l'impact du revenu.

En effet, conformément aux travaux de Sen, l'analyse de la pauvreté nécessite une évaluation non seulement en termes monétaires, c'est à dire à partir du niveau de revenu ou des dépense des ménages, mais aussi en terme de conditions de vie liées à la qualité de vie (logement, accès aux services publics, à l’éducation, à la santé, etc.), d'où l'idée d'une pauvreté multidimensionnelle.

La contribution majeure de Sen à la définition de la pauvreté, c’est qu’il introduit la question des « capabilités ». Ce qui contribue à donner une dimension éthique et sociale au débat sur le développement, particulièrement, concernant les nations pauvres. Il montre en particulier qu'au-delà du formalisme mathématique, l'économie