A l’issue d’un processus qui a duré 48 h, plusieurs demandes d’aménagement émanant des candidats
Carte 2. Représentativité des dossiers reçus par le siège selon les territoires
Entre - 2 % et - 1 % Entre - 1 % et 0 Entre 0 et 1 % Entre 1 % et 2 % Plus 2 %
Entre - 2 % et - 1 % Entre - 1 % et 0 Entre 0 et 1 % Entre 1 % et 2 % Plus 2 %
Guadeloupe
Polynésie française
Martinique Guyane Mayotte
Nouvelle
Calédonie Saint-Pierre et Miquelon Île de la
Réunion
Guadeloupe
Polynésie
Martinique Guyane Mayotte
Nouvelle Saint-Pierre Île de la
Ces représentations cartographiées des demandes adressées au Défenseur des droits montrent que le siège concentre les dossiers de certains territoires. L’Ile-de-France (32 %), par exemple, est ici davantage représentée par rapport à son poids démographique (18 %).
Ce n’est pas le cas des dossiers renseignés par les délégués qui reflètent plus fidèlement le poids démographique des territoires où ils interviennent. L’implantation de cet accueil de proximité contribue ainsi à un meilleur accès aux droits pour des publics qui sinon n’adresseraient probablement pas de recours.
2) Statut professionnel, âge et qualification du dossier : une première exploration des données statistiques des réclamations des délégués
Depuis le 10 septembre 2013, les délégués saisissent leurs don-nées au sein de l’application informatique unique (AGORA).
Ces informations permettent d’identifier de premières ten-dances concernant le profil des réclamants par domaine. Des comparaisons indicatives avec le niveau national sont égale-ment possibles.
L’analyse porte ici uniquement sur les données relatives aux réclamations relevant du champ de compétences du Défenseur des droits (dossiers réclamants)37.
37. Au sein des permanences, une partie de l’activité des délégués consiste à informer les demandeurs sur leurs droits et à les orienter vers les autorités compétentes lorsque leur requête ne relève pas d’un des domaines de compétences de l’Institution.
Tableau 1. Statut d’activité selon la qualification du dossier réclamant (en %)
Statut d’activité Relation avec
les services publics Discrimination Total
Dossiers réclamants
Délégués* Total National**
En activité 36,7 66,7 39,0 51,1
Chômeur 16,0 15,7 15,9 5,6
Retraité 26,5 4,7 24,4 26,2
Etudiant 2,3 4,1 2,7 3,6
Autres inactifs 18,5 8,8 18,0 13,5
Total 100,0 100,0 100,0 100,0
* Champ : ensemble des dossiers réclamants délégués.
** Source : Insee, enquête Emploi 2012.
Dans le domaine de la discrimination, deux tiers des réclamants (66,7 %) sont des actifs occupés. Ce chiffre est cohérent avec le fait que le domaine de l’emploi (public ou privé) reste le premier domaine de saisine avec 2/3 des dossiers siège et délégués.
La part des retraités au sein de l’ensemble des dossiers récla-mants délégués (24,4 %) est comparable à celle de la population française (26,2 %), celle des étudiants légèrement inférieure (2,7 % contre 3,6 % au niveau national).
Tableau 2. Part des chômeurs parmi les actifs qui saisissent les délégués.
Taux de chômage (%)
Hommes Femmes Ensemble
National* 9,7 10 9,8
Total Dossiers
réclamants Délégués 27,7 26,8 27,3
* Source : Insee, enquête Emploi 2012.
Proportionnellement, la part des chômeurs parmi les actifs qui s’adressent au Défenseur des droits sur le territoire (27,3 %) apparait presque que trois fois plus élevée qu’à l’échelon
natio-nal (9,8 %). La présence de délégués au sein des zones urbaines sensibles38 n’explique pas à elle seule cette donnée.
Les variables de l’âge et du sexe permettent d’autres croise-ments avec les domaines de compétences de l’Institution.
38. Le taux de chômage dans une zone urbaine sensible (ZUS) est près de deux fois et demi plus élevé qu’ailleurs : 24,2 % contre 9,9 % dans les zones hors Zus des agglomérations en 2012 (Source : Onzus, rapport 2013, données 2012).
Tableau 3. Qualification des dossiers selon la classe d’âge des réclamants (en %)
Classe d’âge Relation avec
les services publics Discrimination Total
Dossiers réclamants
Délégués* Total National**
18-24 ans 5,1 6,5 5,2 9,3
25-49 ans 44,9 66,4 46,5 42,1
50-59 ans 20,2 19,8 20,2 17,1
+ de 60 ans 29,8 7,3 28,2 31,6
Total 100,0 100,0 100,0 100,0
* Champ : ensemble des dossiers réclamants délégués.
** Source : Insee, estimations de population au 1er janvier 2014, France hors Mayotte (résultats provisoires arrêtés à fin 2013).
La structure par âge des dossiers reçus par les délégués est proche de celle de la population française, avec cependant une nette sous-représentation des 18-24 ans (avec 5,2 % contre 9,3 % au niveau national). Cette observation a conduit le Défen-seur des droits à déployer, à titre expérimental, le programme JADE sur une autre thématique que celle des droits de l’enfant : la promotion de l’égalité et la lutte contre les discriminations39.
Pour le champ « discrimination », la part des réclamants âgés de 25 à 59 ans (86,2 %) est cohérente avec les données recueil-lie sur la population active (actifs ayant un emploi : 66,7 % et chômeurs : 15,7 %, soit : 82,4 %).
C’est également vrai pour la part des personnes de plus de 60ans (28,2 %), cohérente avec celle des retraités (24,2 %).
39. Voir Partie 2 : 1.B.1.b Les actions territoriales
Tableau 4. Qualification des dossiers selon le sexe des réclamants (en %)
Sexe Relation avec
le service public Défense
des enfants Discrimination Déontologie de la sécurité*
Total Dossiers réclamants Délégués
Total National**
Femmes 46,7 53,7 53,4 27,5 47,2 51,6
Hommes 53,3 46,3 46,6 72,5 52,8 48,4
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
* Les dossiers « déontologie de la sécurité » n’ayant pas vocation à être traités à l’échelle des permanences des délégués, leur représentation statistique n’est ici pas significative.
** Source : Insee, estimations de population au 1er janvier 2014, France hors Mayotte (résultats provisoires arrêtés à fin 2013).
Si dans l’ensemble des dossiers réclamants instruit en proxi-mité, les femmes apparaissent légèrement sous-représentées (47,2 %) par rapport à leur part dans la population française (51,6 %), ce n’est pas le cas pour les champs « discrimination » et « enfance ».
Pour la discrimination, cette surreprésentation des femmes ouvre la question de possibles discriminations multiples, c’est-à-dire d’une discrimination en raison du sexe et d’un autre critère.
3) Principaux résultats
Cette exploitation des données saisies par les délégués sur AGORA livre ainsi de premiers résultats40 :
• l’essentiel des dossiers se concentre dans les zones den-sément peuplées ;
• au sein des actifs, la part des chômeurs qui saisissent le Défenseur des droits est trois fois plus élevée (27,3 %) qu’au niveau national (9,8 %, taux de chômage 2012) ;
• la structure par âge des dossiers délégués est proche de celle de la population française à l’exception de la classe d’âge 18-24 ans nettement sous-représentée par rapport à leur part dans la population française ;
• les plaintes pour discriminations concernent davantage les actifs (82,4 %) et les femmes (53,4 %).
4) Observations sur les saisines en matière de défense de l’intérêt supérieur et des droits de l’enfant
Aux termes de l’article 5 de la loi organique du 29 mars 2011, le Défenseur des droits peut être saisi (…) « 2° Par un enfant qui invoque la protection de ses droits ou une situation mettant en cause son intérêt, par ses représentants légaux, les membres de sa famille, les services médicaux ou sociaux ou toute asso-ciation régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la
date des faits et se proposant par ses statuts de défendre les droits de l’enfant ; Il peut en outre se saisir d’office ou être saisi par les ayants droit de la personne dont les droits et libertés sont en cause. »
Par ailleurs, aux termes de l’article 8, le Défenseur des droits dispose d’un pouvoir de saisine d’office :
• « Lorsqu’il se saisit d’office ou lorsqu’il est saisi autrement qu’à l’initiative de la personne s’estimant lésée ou, s’agis-sant d’un enfant, de ses représentants légaux, le Défenseur des droits ne peut intervenir qu’à la condition que cette personne ou, le cas échéant, ses ayants droit ait été avertie et ne se soit pas opposée à son intervention.
• Toutefois, il peut toujours se saisir des cas lui paraissant mettre en cause l’intérêt supérieur d’un enfant et des cas relatifs à des personnes qui ne sont pas identifiées ou dont il ne peut recueillir l’accord. »
Ce dispositif assez large rencontre néanmoins deux obstacles.
En premier lieu, de très nombreuses saisines émanent d’au-teurs autres que ceux prévus à l’article 5 (associations n’ayant pas expressément dans leurs statuts la « défense des droits de l’enfant » pour objet – associations intervenants en CRA, associations humanitaires, réseaux informels –, enseignants ou proviseurs, autres services publics que ceux désignés, grands-parents...). Dans de telles situations, s’il souhaite inter-venir, le Défenseur des droits doit demander la régularisation de la saisine auprès de l’auteur de la saisine, ou auprès des titulaires de l’autorité parentale lorsque ces derniers sont iden-tifiés, sauf à banaliser le recours à la saisine d’office, voire à en détourner l’objet.
En second lieu, lorsqu’il s’agit de saisines émanant de deux parents ensemble ou lorsque l’accord des deux parents peut être raisonnablement déduit de l’objet de la saisine (enfants
40. Quelques erreurs de saisies n’ont pas permis d’exploiter l’intégralité des données cependant, au regard du volume, les informations collectées permettent d’identifier des tendances.
porteurs de handicap sans solution, difficultés avec l’école, etc..) l’instruction peut intervenir sans actes supplémentaires de « régularisation ». En revanche, dans les situations – les plus nombreuses – de conflit parental, l’accord des deux parents paraît souvent hors d’atteinte. Or, au regard de l’article 8, l’in-formation de l’autre parent paraît requise, une telle saisine ne pouvant raisonnablement être assimilée un acte usuel de
l’autorité parentale. Faute de règlement amiable, ce type de situation débouche sur une clôture ou un abandon de la pro-cédure, indépendamment de l’intérêt de l’enfant.
Cette solution n’est pas satisfaisante et invite l’Institution à réfléchir à d’éventuelles adaptations des voies de saisine dans ce domaine de compétences.
II. PROTECTION SOCIALE, TRAVAIL ET EMPLOI
Dans ce domaine, le Défenseur traite des réclamations relatives aux droits et libertés en matière de protection sociale, de droits sociaux des agents publics et de discrimination en matière d’emploi privé et public.
En matière de protection sociale, le Défenseur des droits est notamment sollicité à propos des différents dispositifs mis en place pour compenser les effets du chômage, de la maladie, de la vieillesse et de l’exclusion sociale. En 2013, l’Institution s’est plus particulièrement attachée à renforcer ses partenariats et accélérer ses modalités de traitement. Les problèmes de retraite ont été d’une actualité prégnante compte tenu des difficultés liées aux nombreuses et profondes réformes qui ont redessiné le système antérieur, combinées aux contraintes d’effectifs imposées aux organismes gestionnaires. Il a égale-ment traité de toutes les questions liées aux droits afférents aux prestations chômage, maladie et autres aides sociales et familiales.
En matière de discrimination dans l’emploi, l’Institution traite les réclamations relatives à la situation des salariés du secteur privé, des agents publics et des candidats à l’emploi, depuis l’embauche en passant par le déroulement de carrière jusqu’à la retraite. Ses dossiers couvrent tout autant la décision discri-minatoire que la discrimination indirecte et le harcèlement, les représailles que peuvent subir les victimes ou témoins après avoir dénoncé un fait de discrimination ou la subordination d’un droit à une condition discriminatoire, et ce en matière pénale, administrative ou sociale. Comme par le passé, les situations de discrimination fondées sur l’origine et sur l’incidence de la grossesse sur la vie professionnelle sont des problématiques sur lesquelles l’Institution est particulièrement sollicitée.
Selon le 6e baromètre sur la perception des discriminations dans le travail41 réalisé par l’Ifop pour le Défenseur des droits et l’Organisation internationale du travail, un tiers des agents de la fonction publique et des salariés du privé déclaraient avoir été victimes d’au moins une discrimination ou d’un har-cèlement moral discriminatoire dans le cadre de leur activité professionnelle.
Afin de poursuivre l’effort visant à réduire le délai de traitement des réclamations reçues, de renforcer la qualité des investiga-tions nécessaires à l’instruction des dossiers et d’apporter une solution efficace aux litiges dont il est saisi, le Défenseur des droits a tenu cette année encore à mettre en œuvre l’ensemble des pouvoirs qui lui ont été dévolus par le législateur. Il continue à développer son action en unifiant ses méthodes d’enquête, élargissant le recours aux auditions et à la médiation et en poursuivant la présentation d’observations devant les tribunaux judiciaires et administratifs.
Dans les domaines de la protection sociale, du travail et de l’emploi, cette démarche systématique, qui s’appuie sur le pro-cessus de mutualisation des compétences initié dès la prise de fonctions du Défenseur des droits, s’est d’abord manifestée par un recours plus étendu à la technique des auditions. Ce pouvoir d’investigation a pris cette année une ampleur nouvelle, 17 audi-tions ayant ainsi été réalisées dans le département. Ce pouvoir, qui permet au Défenseur des droits de convoquer une personne mise en cause (qui peut se faire accompagner par un conseil de son choix) revêt un aspect indéniablement contraignant, les personnes sollicitées ne pouvant impunément se soustraire aux demandes. Il est toutefois entouré d’un certain nombre de règles procédurales visant à garantir les droits de la défense.
41. http://www.defenseurdesdroits.fr/sites/default/files/upload/2013-03-04_actes-6eme-barometre-perception-discriminations-travail.pdf
Compte tenu du caractère oral des échanges qui ont lieu lors de l’audition, cette dernière offre l’avantage de clarifier des situations de fait particulièrement complexes ou d’éclaircir les éventuelles contradictions et incohérences du mis en cause, généralement moins accessibles aux moyens d’enquête plus classiques (tels que les demandes d’explications et de commu-nication de pièces).
Il est à noter que cette augmentation du nombre des audi-tions résulte, dans quelques cas, de l’initiative des mis en cause eux-mêmes, qui voient dans le caractère oral des débats un moyen de fournir rapidement des explications plus précises et convaincantes.
Dans le même temps, les auditions ont également été étendues à d’autres champs que celui de la lutte contre les discrimina-tions auquel elles étaient initialement attachées, et en parti-culier à la protection des droits sociaux en regard de certains dysfonctionnements administratifs. Le Défenseur des droits a ainsi été amené, par exemple, à auditionner la directrice d’un établissement d’hébergement pour personnes âgées dépen-dantes (EHPAD) afin de tenter de lever les obstacles à l’indem-nisation du préjudice subi par un agent public placé illégalement en disponibilité d’office pour raisons de santé, malgré un avis du comité médical départemental favorable à sa reprise du travail.
Cette mobilisation stratégique de l’ensemble des pouvoirs d’investigation semble avoir porté ses fruits, puisque la ten-dance enregistrée les années précédentes montrant que les mis en cause attachaient un soin particulier à répondre dans les délais aux diverses sollicitations du Défenseur des droits s’est encore accentuée, en particulier dans le domaine de la
protection sociale. Cette évolution est à mettre au crédit de la dynamique impulsée par la création du Défenseur des droits, et en particulier de la généralisation des pouvoirs d’instruction dévolus antérieurement à la seule HALDE.
Parallèlement, l’année 2013 a été marquée par l’essor du pouvoir de transaction prévu à l’article 28 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011, qui permet au Défenseur des droits de proposer à l’auteur de la réclamation et à la personne mise en cause de conclure une transaction dont il peut recommander les termes.
Il a ainsi, par exemple, recommandé l’indemnisation du préju-dice subi par une assistante maternelle privée du versement des allocations d’aide au retour à l’emploi (ARE) auxquelles elle ne pouvait prétendre en raison d’une erreur de son employeur.
La réclamante avait été mise à la retraite pour invalidité sans avoir été préalablement licenciée par son employeur, ce qui lui interdisait de cumuler sa pension d’invalidité avec les ARE (avant l’ouverture de ses droits à pension de retraite). Le Défen-seur des droits a proposé au maire de la ville qui l’employait de l’indemniser à hauteur des sommes qu’elle aurait dû légiti-mement percevoir. Un protocole transactionnel conforme à ces préconisations a ainsi été signé par les deux parties.
Ces transactions civiles, auxquelles il convient d’ajouter celles négociées par les parties au cours de l’instruction du dossier voire parfois « à la barre » lorsque le Défenseur des droits a adressé ses observations à une juridiction et avant que celle-ci ne délibère, ont été trois fois plus nombreuses qu’en 2012 (23 en 2013 contre 7 l’année précédente), attestant du développement du magistère moral de l’Institution.
A. Garantir l’accès à la protection sociale
La protection sociale recouvre l’ensemble des mécanismes mis en place pour protéger les individus contre les conséquences financières des « risques sociaux » auxquels ils peuvent se voir confrontés au cours de leur vie : maladie, chômage, vieillesse, exclusion… Dans un contexte marqué par l’aggravation de la crise économique, la dégradation du marché de l’emploi et l’ac-croissement des inégalités sociales, elle joue un rôle primordial.
L’observation précise des motifs de saisine du Défenseur des droits conduit à constater une certaine stabilité des réclama-tions relatives aux aléas de carrière (chômage, maladie, acci-dent, invalidité), qui constituent à peu près 40 % des dossiers enregistrés par le pôle depuis trois ans.
Toutefois, grâce au développement de partenariats établis avec certaines caisses, le nombre de dossiers concernant les prestations sociales et familiales est resté stable (à peu près 7 %), en dépit de l’accroissement des inégalités sociales. De la même manière, le régime social des indépendants (RSI), dont le nombre de dossiers a connu une augmentation très sensible au cours des deux dernières années, a diminué de moitié par rapport à l’année précédente.
Un constat s’impose cependant : le nombre de dossiers concer-nant la retraite reste élevé et constitue désormais 29 % des réclamations reçues par le pôle.
1) Renforcer les partenariats pour favoriser l’accès aux droits sociaux
- L’accès aux prestations sociales et familiales
Si, en période de crise, les prestations sociales et familiales jouent un rôle essentiel dans la préservation de la cohésion sociale, l’accès à ces prestations est parfois rendu complexe, voire impossible, en raison de dysfonctionnements administra-tifs. Leur origine a été mise en évidence et soulignée à plusieurs reprises par le Défenseur des droits : la standardisation des modes de traitement des demandes de prestations et le souci de performance des différents opérateurs, qui relèguent parfois au second plan le traitement individualisé des dossiers, auxquels s’ajoute, dans certains cas, le développement de la lutte contre la fraude, quelquefois mené sans discernement.
Afin de faciliter le suivi des dossiers dont il est saisi, le Défen-seur des droits s’est attaché, depuis trois ans, à renforcer les rapports privilégiés noués avec les partenaires institutionnels, les organismes sociaux et, notamment, les Caisses d’allocations familiales (CAF). A cet égard, il a consolidé le réseau de cor-respondants dédiés au sein des administrations concernées.
Ce cadre propice au règlement amiable des litiges, que ce soit par l’intermédiaire des délégués ou celui des services du siège, a été également consolidé par le biais de conventions, telles que celle négociée avec la branche famille signée au printemps 2013 par le Défenseur des droits, le Directeur Général et le Président de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF).
Dans de nombreux cas, l’intervention du Défenseur des droits a permis d’assurer le versement des différentes prestations dues à leur bénéficiaire.
C’est le cas, par exemple, de cette famille, qui a sollicité le béné-fice des allocations familiales auprès de la CAF, six ans après son arrivée en France et s’est vue opposer un refus au motif que la demande de certificat médical concernant ses enfants avait été rejetée et qu’elle n’était pas en mesure de fournir l’attesta-tion préfectorale (prévue au 5° de l’article D. 512-2 du code de la sécurité sociale). Or, après avoir procédé à un examen des pièces du dossier, le Défenseur des droits a pris contact avec la CAF, qui a finalement tenu compte de l’attestation préfectorale qui avait bien été produite par le demandeur, rétablissant les droits aux prestations familiales de cette famille. Un rappel des prestations dues entre 2006 à 2010 lui a également été attribué lui permettant ainsi de percevoir plus de 20 000 euros.
Autre exemple, la suspension du versement du revenu de soli-darité active (RSA) à un bénéficiaire né en Espagne au motif qu’un homonyme possédait le même numéro d’inscription au répertoire (NIR). Après intervention du Défenseur des droits, à la fois auprès du Consulat espagnol afin d’obtenir des éclair-cissements sur la situation de l’intéressé au regard de l’état civil et de la CAF, la radiation du demandeur et la suspension
de ses prestations ont été levées temporairement pour une
de ses prestations ont été levées temporairement pour une