Le CG3P a réussi à s’insérer dans cette tendance en alliant valorisation et protection des dépendances appartenant au domaine public mais surtout en consacrant le

droit de propriété des personnes publiques sur l’ensemble de leur patrimoine.

B – Un droit de propriété désormais incontestable

78. Le CG3P a permis la consécration définitive du statut de propriétaire des collectivités et a placé la notion de propriété au cœur de la codification. L’article L. 1 du CG3P indique en effet que « le présent code s'applique aux biens et aux droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant à l'Etat, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu'aux établissements publics ». De l’intitulé du code à sa structure et jusqu’aux règles qu’il énonce, tout est fait pour réunir les propriétaires et pour mettre en avant cette notion de propriété publique. Le CG3P est ainsi construit sur une logique propriétariste et non plus domaniale, faisant du critère organique, le critère essentiel de l’application des règles qu’il contient167.

165 SCHMALTZ (B.), Les personnes publiques propriétaires, Th., Lyon III, 2014, p. 21.

166 MELLERAY (F.), HOURQUEBIE (F.), « Introduction générale » in Code général de la propriété des personnes publiques, commenté, 4ème éd., Dalloz, 2014, p. 38.

167 NICINSKI (S.), « Les logiques du Code général de la propriété des personnes publiques : de la pluralité au risque de contradiction », RLCT, 2008, n°37, p. 45.

79. La nouvelle unité des propriétaires publics168. La proposition avait été faite par la section du rapport et des études du Conseil d’Etat en 1986 : « même si l’Etat, les collectivités locales et les établissements publics ont des règles propres d’organisation et de fonctionnement et des patrimoines d’importance et de composition différentes, il est souhaitable que les principes de base applicables à leurs biens soient communs »169. Ce souhait a été entendu par les rédacteurs du code. Le CG3P a été voulu généraliste et englobe désormais l’ensemble des propriétaires publics, consacrant définitivement le statut de propriétaire de l’ensemble des collectivités publiques. Certes, la propriété des collectivités territoriales ne faisait plus réellement de doute comme on a pu le voir précédemment ; mais il demeure que les règles régissant leurs propriétés étaient dispersées dans plusieurs textes, le code général des collectivités territoriales en tête, mais aussi dans des textes ponctuels ayant pour vocation d’adapter les règles de gestion patrimoniale de l’Etat aux spécificités des collectivités territoriales ou encore dans des codes spécialisés qui « avaient contribué à la parcellisation du droit des propriétés publiques »170.

80. Mener une réflexion globale sur la propriété des personnes publiques était déjà un

objectif important de cette réforme. Mais faire que cette réflexion englobe les collectivités territoriales avec toutes les spécificités qu’elles comportent, dépasse le simple cadre du symbolisme. C’est une démarche importante, « une véritable mutation juridique »171, tant pour la pratique au sein des collectivités que pour la cohérence du droit positif. Le rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance de 2006 précise en ce sens que le premier bénéfice du nouveau code est celui de pouvoir « améliorer la lisibilité et faciliter l’accès au droit domanial »172.

168 Pour une analyse de l’article L.2 du CG3P concernant la propriété des personnes publiques non mentionnées à l’article L.1, voir GAUDEMAR (H.) DE, « Un droit domanial spécial des personnes publiques spécifiques », JCP éd. A, 10 juillet 2006, n°28, 1159.

169 Rapport de la section du rapport et des études du Conseil d’Etat, Le droit des propriétés publiques, IIIème partie « Réflexions sur l’orientation du droit des propriétés publiques », EDCE, 1987, p. 7.

170 BACHELIER (G.), MAUGÜE (Ch.), « Genèse et présentation du code général de la propriété des personnes publiques », AJDA, 2006, p. 1073.

171 LAVROFF (D.G.), « Le domaine des collectivités locales – Introduction », Encyclopédie des collectivités locales, Dalloz, n°155.

172 RAPPORT AU PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE relatif à l’ordonnance n°2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques.

81. Si l’on pourra fortement la nuancer dans la suite de notre étude, l’unité de la propriété publique est néanmoins visible à chaque étape de la codification. Son intitulé, tout d’abord, nous laisse penser qu’il n’y a pas lieu de différencier les propriétaires publics. En effet, « les auteurs ont choisi : ''Code général'' non pas ''des propriétés des personnes publiques'' mais : ''de LA propriété'' ; ce qui fait qu’on voit quand même une volonté de conceptualiser ''la propriété des personnes publiques'' »173. Il n’y a donc qu’une seule propriété publique mais plusieurs propriétaires, la première s’adaptant nécessairement aux spécificités des seconds.

82. L’article premier du code, ensuite, rassemble sans aucune distinction les

propriétaires publics que sont l’Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que les établissements publics. A la lecture de cet article, rien ne permet d’opérer une hiérarchie entre eux. L’article L. 1 ne signale aucune supériorité de la propriété publique de l’Etat sur celle des collectivités infra-étatiques. C’est l’illustration de la généralité prônée par l’entreprise de codification174. Les rédacteurs du CG3P ont choisi d’utiliser une méthode globale visant « toutes les propriétés publiques, toutes les personnes publiques »175. Le rapport relatif à l’ordonnance de 2006 indique que « face à la nécessité d’élargir explicitement le champ du projet de code aux personnes publiques autres que l’Etat, le parti a été pris de ne pas classer les dispositions par catégorie de propriétaires publics mais au contraire de retenir les thèmes communs en distinguant en tant que de besoin en leur sein celles qui ne sont applicables qu’à l’un ou l’autre des propriétaires publics »176.

83. A l’intérieur du code, enfin, la majorité des règles générales sont communes. Le titre relatif à la consistance du patrimoine public n’oppose aucune distinction relative à la personnalité juridique du propriétaire. On peut aisément affirmer que la plupart des règles générales sont désormais applicables à tous les propriétaires publics, les distinctions

173 MORAND-DEVILLER (J.), « Introduction », in Réflexions sur le Code général de la propriété des personnes publiques, sous la direction de GUERARD (S.), Litec, coll. Colloques & Débats, 2007, p. 3.

174 Article 34, 2° de la loi n°2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit. 175 YOLKA (Ph.), « Naissance d’un code : la réforme du droit de la propriété publique », JCP éd. A, 22 mai 2006, n°22, act. 452.

n’arrivant généralement que dans des dispositions d’exception ou pour des procédures d’application qui renvoient majoritairement au code général des collectivités territoriales.

84. Observation de la logique propriétariste au sein du code. La notion de

propriété a été accueillie avec bienveillance comme unique solution pour remédier aux problèmes engendrés par la logique domaniale et pour permettre de réaliser une meilleure valorisation du patrimoine public. Admettre qu’une personne publique a un droit de propriété comme cela est reconnu aux personnes privées, c’est lui reconnaître les prérogatives nécessaires pour assurer une bonne gestion et une meilleure valorisation177. Construire le nouveau code autour de la notion de propriété et non plus autour de celle de domanialité permet en effet de passer d’une logique assurant principalement la protection des biens (protection de l’affectation), à « une démarche de valorisation (fondée sur le droit de propriété) »178. En lieu et place d’un code du domaine, il existe désormais un code de la propriété179, correspondant à « une conception notariale plus qu’une conception domaniale »180. Cela participe assurément de la distinction entre la propriété et la domanialité181 : le code consacre que « certaines propriétés publiques, parce qu’elles font l’objet d’une affectation particulière, sont ainsi soumises aux règles de la domanialité publique. […] Si la distinction domaine public/domaine privé n’est ainsi aucunement abandonnée par le code […], elle n’intervient plus que dans un second temps »182.

85. L’ensemble des règles juridiques présentes dans le code résulte donc du préalable

de l’appartenance à une personne publique. La logique propriétariste se retrouve jusque dans le plan adopté qui « manifeste l’unité fondamentale des propriétés publiques, constituant les

177 MOYSAN (H.), Le droit de propriété des personnes publiques, Th., LGDJ, coll. Bibliothèque de droit public, t. 219, 2001, p. 6-7.

178 YOLKA (Ph.), op.cit.

179 LABETOULLE (D.), « Présentation du Code général de la propriété des personnes publiques », JCP éd. A, 23 octobre 2006, n°43, 1243.

180 DELVOLVE (P.), « Regards extérieurs sur le code », RFDA, 2006, p. 899.

181 DUFAU (J.), « Propriété publique et domanialité publique », AJDA, 2012, p. 1381. Voir également sur la notion de possession LERIQUE (F.), « La possession des personnes publiques : un questionnement sans objet ? », LPA, 26 décembre 2013, n°258, p. 4.

182 CODE GENERAL DE LA PROPRIETE DES PERSONNES PUBLIQUES, commenté, « Introduction », Dalloz, 4ème éd., 2014, p. 36.

patrimoines des différentes personnes publiques »183 et d’en faire dériver l’ensemble des règles permettant l’identification des biens relevant du domaine public et du domaine privé. Désormais, « les règles spécifiques de la domanialité publique ou privée commencent là où commence la propriété publique »184.

86. A l’intérieur de ce plan à vocation unitaire, le CG3P « ne rompt pas avec les approches dominantes de la théorie domaniale »185. Le code continue d’être organisé selon la division traditionnelle « domaine public/domaine privé », visible essentiellement dans les seconde et troisième parties, relatives à la gestion et à la cession des biens186. On remarque tout de même que le Livre III de la deuxième partie relative à la gestion contient les « dispositions communes » à l’ensemble des biens d’une personne publique. Ou encore que la définition générale du domaine public continue de faire du critère organique une composante essentielle187.

87. Le CG3P a alors permis de consacrer l’existence d’une propriété publique locale