Les logiques du développement urbain sont bouleversées : l’industrialisation était le moteur économique et démographique de la croissance urbaine, la désindustrialisation oblige à trouver de nouveaux modes de développement, mais aussi à gérer des pans d’urbanisation construits pour l’activité industrielle, et selon ses méthodes, et qui s’avèrent difficilement « recyclables ». L’insertion dans les réseaux d’échelle internationale, qui s’établit en engageant des fractions de l’agglomération, accentue les risques de fractures internes aux organismes urbains.
La programmation et l’aménagement « traditionnels » ne répondent plus aux impératifs du développement et à la demande sociale. En matière de logement par exemple, les évolutions socio-démographiques modifient la demande, et posent un problème d’adaptation de l’offre : il s’agit moins de gérer la pénurie que de gérer la désaffectation dont certains quartiers sont victimes, dès lors que l’expression des préférences est rendue possible et conduit à une redistribution des populations solvables. La demande sociale envers les élus locaux porte
d’ailleurs moins sur le logement et les équipements publics que sur l’emploi, et c’est sur cette question que les élus locaux ont le sentiment de « jouer » leur mandat (J-P. LACAZE, 1990). Par ailleurs, la ville-consommation supplante la ville-production (G. BURGEL, 1993). La civilisation urbaine -ou du moins les fractions dynamiques qui la composent et ont le pouvoir de la transformation- est « engagée dans un élan culturel qui la porte vers la récréation et la consommation. » Les loisirs du citadin font advenir la cité du loisir.
Aux changements de contexte répondent donc des modifications des pratiques de l’urbanisme, qui visent à développer, d’une part, et à recycler la ville produite dans les années de croissance, d’autre part (§ 2-3, 1) : « l’urbanisme de la non-croissance » se constitue en « deux groupes de méthodes nouvelles que l’on peut d’une part l’urbanisme de gestion et d’autre part l’urbanisme de communication (…).» (J-P. LACAZE, 1990).
Les deux procédures du projet urbain et du Plan de Déplacements Urbains illustrent la tentative d’adaptation de l’action publique à l’ouverture du jeu d’acteurs, à la nécessité de substituer aux règles et procédures s'attachant aux voies et moyens des situations régies par des contrats d'objectifs (B. HAUMONT, 1993), à l’impératif de dépassement des logiques sectorielles. Mais si elles redéfinissent partiellement les coopérations professionnelles, elles font l’impasse sur des débats fondamentaux (comme le niveau de mobilité souhaitable, le devenir des centres-villes, l’accessibilité de tous aux aménités urbaines…). La nécessité politique du compromis les conduit aux mêmes impasses que le P.O.S.
S'il y a un objectif transversal réellement apparent, c’est essentiellement une préoccupation partagée de promotion : celle de la ville (§ 2-3, 2), celle de ses gestionnaires (§ 2-3, 3). L'espace est un lieu d'expression publicitaire ; tout comme il était le lieu de mise en scène du pouvoir, il est le support de d'affirmation d'une identité territoriale et d’une puissance publique contemporaines plus aléatoires.
2-3, 1
Urbanisme de gestion et de communication : le « lieu exemplaire
94»
Le passage d’une économie de besoins à une économie de désir, pour reprendre là encore la formule de J-P. Lacaze (1990), ne se résume donc pas à la mise en œuvre d’un « marketing94 Frank Scherrer (1997) utilise cette notion qui caractérise le mode de territorialisation de l’innovation en matière de politique publique car elle convient particulièrement aux politiques d’infrastructures urbaines et à leurs registres de justification : elle décrit la pratique qui consiste à associer au lancement d’une politique un lieu expérimental permettant de mettre en scène les bénéfices tout en suggérant, dans le discours de la justification, la possibilité de sa généralisation à tout ou partie de la ville. Les nouveaux modes de transport publics sont ainsi associés à ces « lieux- événements ». Le succès de cette figure de la justification territoriale tient au fait qu’elle permet de convoquer « l’image utopique du réseau achevé ». « Le lieu exemplaire serait le recours, faute de réaliser hic et nunc le changement global de la ville, à une construction de formes où le savoir de l’ingénierie urbaine et le désir du
urbain » destiné à susciter ce désir ; il implique aussi la gestion des espaces que n’investit pas ce désir. En cela, le T.C.S.P peut présenter l’avantage de réunir les objectifs parfois duaux de la promotion d’une image urbaine et de la « couture » sociale et spatiale. Un tel projet paraît être l’occasion d’affirmer la capacité locale à être maître d’ouvrage du territoire, en répondant aux besoins sociaux, aux préoccupations du cadre de vie, et en favorisant le fonctionnement de la ville.
2-3, 1 a) Intégrer les usages
L’urbanisme de gestion s’érige devant la nécessité de faire évoluer la ville dans son cadre existant, en trouvant de nouvelles affectations aux friches industrielles ou en évitant la dégradation des conditions de vie dans certains quartiers. Ce « renouvellement de la ville sur elle-même » est un défi majeur pour certaines villes particulièrement touchées par la désindustrialisation qui doivent réinsérer des pans entiers de leur tissu dans le fonctionnement urbain. Pour d’autres agglomérations, pour la majorité d’entre elles, c’est un des aspects de la lutte contre l’étalement urbain (en développant et restructurant l’offre centrale), parfois présenté en parallèle avec des actions de restructuration de l’urbanisation périphérique. Le second pan de l’intervention est aléatoire ; le premier donne des résultats limités aux parties centrale et suburbaine de la ville traditionnelle. Le transport collectif comme facteur de structuration, d’intégration sociale et urbaine y joue un rôle important, en tant que lien mais aussi en tant que lieu.
L’urbanisme de gestion investit en effet d’autres espaces que les quartiers défavorisés, avec par exemple la rénovation de ces lieux d’essence fonctionnelle que sont les nœuds de transports : pour François Baraize (1996), la prise en compte des usages a permis une transformation notable du traitement de ces sites. L’approche technique de ce type d’aménagement conduisait à accoler à la fonction transport d’autres fonctions (notamment commerciale) sans que leurs relations ou celles du projet avec l’environnement soient traitées (pas de réorganisation du stationnement alentours par exemple). Avec l’exemple de la rénovation du pôle de la Défense, l’auteur constate « la modification structurelle dans l’approche de l’aménagement [qui] consiste essentiellement à ne plus prendre pour point de départ de la conception les fonctionnalités de transport et les installations techniques du terminal R.E.R, mais l’analyse détaillée de toutes les significations, de tous les usages et de leurs interrelations. » Outre l’attention aux comportements, les partenaires (gestionnaires du parking, du centre commercial, Etablissement public politique de voir son action s’incarner pourraient apparaître comme réconciliés. » (F. SCHERRER, 1997).
d’aménagement…) sont impliqués dans une démarche de définition d’une « signification sociale au projet, d’où découlent des stratégies sur les espaces, par rapport aux usages des lieux… Autrement dit, la démarche est d’exprimer d’abord ce qu’on veut obtenir au niveau des pratiques d’utilisation ; c’est sur ce cahier des charges que sont consultés ensuite les services techniques. Cette démarche a des prolongements au niveau de l’organisation de gestion, car elle conduit la R.A.T.P à identifier dans son organisation une responsabilité de gestion du site, c’est-à-dire que le concept de ligne utilisé jusqu’à présent serait complété en reconnaissant le concept de "point". » Le site s’impose à l’organigramme.
Les modèles de mise en ordre spatiale ne peuvent être mis en œuvre a priori, il faut composer avec les contraintes de l’existant. Ces contraintes sont physiques -le bâti-, elles sont également sociales. « Traiter le social avant de traiter le spatial, tel est le nouveau paradigme qui s’impose dans l’urbanisme de gestion. » (J-P. LACAZE, 1990). Pour les politiques de mobilité, l’intégration des usages à la conception constitue dès lors un enjeu majeur, mais c’est surtout la rhétorique du T.C.S.P comme couture qui prend le relais de la planification urbaine globalisante, en incarnant l’intention directrice nécessaire à l’unité des interventions ponctuelles. Cette intention directrice peine à trouver des formules nouvelles, et tend à s’incarner dans un projet matériel, qui doit rallier les acteurs par son caractère d’intérêt collectif, tout en étant progressivement détaché de sa fonctionnalité au profit de sa symbolique.
Cette symbolique est sociale, et les lignes de transport en commun deviennent dans les discours des outils de requalification des quartiers défavorisés car ils matérialisent la recréation d’un lien95 ; elle est également économique car cet équipement « lourd » propulse les villes qui s’en dotent dans le club des métropoles. La « mode » du T.C.S.P s’explique en partie par cette capacité à lier les nécessités économique et sociale qui « écartèlent » l’action publique.
2-3, 1 b) Intégrer l’image
L’urbanisme de communication se présente également comme une nouvelle modalité d’intervention sur la ville. Outre le développement de la communication proprement dite, du « marketing urbain », l’urbanisme de communication correspond également à une production,
95A Rennes, le Val est présenté comme un outil de lutte contre la ségrégation par la desserte des quartiers d’habitat social. L’équipement fait l’objet de ce commentaire dans La vie du Rail du 13 mars 2001 : « Le tracé de la ligne est né de l’observation des besoins de plusieurs quartiers, dont certains se replient trop sur eux-mêmes. Le promeneur étranger à Rennes qui découvrira la ville en profitant de chacune des stations du Val oubliera vite les cartes postales. »
dont la dimension la plus emblématique est celle des technopôles : avec l’accent circonflexe, on passe bien dans le domaine d’une réalisation spatialement localisée, s’inscrivant par ailleurs dans un dessein plus global et plus abstrait de technopole, c’est-à-dire de ville dévolue à la haute technicité. Il ne s’agit plus de localiser les activités là où l’organisation fonctionnelle de l’organisme urbain paraît l’imposer, mais de les regrouper pour provoquer un effet de « fertilisation croisée ». Le débat est alors ouvert de savoir si cette action volontariste est susceptible d’avoir des effets ou si elle relève du même principe d’induction mécanique et contesté que portait l’infrastructure de communication.
-L’image incarnée dans un lieu
Quoi qu’il en soit, sur le plan de la production urbaine et non de l’impact économique, les technopôles se présentent comme des opérations relativement fermées et au travers desquelles « une segmentation accrue de l’espace émerge, dont la représentation spatiale se traduit par la tendance et la volonté de produire des territoires spécifiques, susceptibles d’apparaître et de se démarquer au sein du territoire global. » (D. CHEVALIER, 2001). Joue également dans ce sens l’autre pan de l’urbanisme de communication qu’est la production de grands gestes architecturaux, destinés à conforter la ville comme centre culturel et, au sein de la ville, la centralité traditionnelle, afin de « maintenir la vivacité des centres et accroître leur capacité à corriger l’éclatement urbain. » (Ibid.).
En restaurant le pôle, éventuellement les pôles, comme principe d’unicité, le lieu recentré sur lui- même doit agir contre le délitement. L’organisation radiale des transports correspond à cette perspective de valorisation des centralités. Le droit à la ville est un droit à l’accès au centre qui concentre les aménités urbaines. Pendant ce temps, la périphérie se « valorise » spontanément sur un mode différent, dans lequel le transport en commun n’a qu’un rôle très secondaire.
Ces opérations localisées sont donc investies d’une capacité polarisante et dynamisante, liée à l’éventuelle extension à l’organisme urbain de leurs effets bénéfiques. Le T.C.S.P, paradoxalement, apparaît aussi comme un « lieu » plus que comme un lien effectif : répondre à la demande de déplacements est un objectif qui est plus difficile à atteindre que celui de la requalification riveraine des lieux traversés. Le projet apparaît alors avant tout « comme un formidable outil d’aménagement permettant de mobiliser toutes les énergies (et les financements) autour de projets de recomposition urbaine. » (F. BEAUCIRE, S. ROSALES- MONTANO, 1999).
-L’équipement comme vecteur de l’image et des énergies collectives
Les enseignements du programme du P.U.C.A permettent également d’interpréter cet intérêt des acteurs de la production urbaine pour les infrastructures (lignes de T.C.S.P ou requalification des voies) non comme une permanence mais comme le signe des changements de finalité de l’intervention publique : resserrée sur les espaces qui lui sont propres, elle doit être visible pour obtenir des « effets démultiplicateurs des intervenants privés sur les espaces privatifs. » (D. BEHAR, 1997).
Outil de composition urbaine au service d’un projet d’ordonnancement et d’image, l’infrastructure rend visible l’intervention publique, et témoigne d’une stratégie locale pour la ville : ainsi la transformation d’une voie rapide périphérique en boulevard urbain traduit le « passage à l’âge adulte » de communes périphériques qui affirment ainsi leur identité et leur volonté politique de recomposer l’urbanisation désordonnée que ces voies ont engendrée (G. DUBOIS-TAINE, 1991).
Mais l’insertion de l’infrastructure dans un projet de composition urbaine risque d’occulter la dimension des pratiques et d’éloigner la puissance publique, sinon de leur maîtrise, du moins de leur prise en compte. Outre qu’une ligne de T.C.S.P ne correspond pas forcément aux besoins de mobilité des habitants d’un quartier défavorisé et qu’elle peut se faire au détriment d’une amélioration de l’existant (bus), la restructuration localisée risque bien de s’étendre au-delà du lieu d’intervention, moins sous la forme d’un ordonnancement généralisé, d’une recomposition des relations entre des lieux urbains soudés autour de la centralité que sous celle de l’étalement au-delà de ces lieux recomposés.
La restructuration centrale, fondée sur la valorisation de « lieux exemplaires », peut avoir vocation à restructurer l’agglomération au-delà des périmètres localisés des opérations, mais elle correspond concrètement à une dissociation des espaces selon le schéma centre(s)-périphérie. En passant « d’une logique de constitution d’une gamme d’équipements de consommation collective à une logique entrepreneuriale d’offre territoriale » (G. PINSON, 1999), sur laquelle peut se greffer l’intervention des acteurs privés, la planification stratégique présente aussi le risque de construire son intervention non en prenant en compte la multiplicité des usages, mais au contraire en direction d’un usager-type.
2-3, 2
« Réification » de l’intervention face aux incertitudes
2-3, 2 a) Du projet urbain au projet pour quelques uns ?Face aux évolutions spontanées, l’effectivité de la « puissance » publique à produire la ville est incertaine. Dans la perspective de gestion qui succède à la politique de production et d’équipement, les thématiques d’action se sont multipliées : « Au triptyque logement/équipements/infrastructures a succédé une diversité d’objets possibles pour l’intervention publique : réseaux techniques foisonnants, espaces publics, services, art urbain… » (D. BEHAR, 1997). La conséquence en termes d’action semble être qu’à la diversification des champs potentiels de l’intervention publique répond une sélectivité accrue des objets concrets de l’action.
Le resserrement de l’intervention correspond à la transformation des perspectives de l’aménagement, des effets qui en sont attendus : il ne s’agit plus d’offrir un support direct à la croissance mais de créer un contexte incitatif et favorable à la coopération des acteurs. L’objet est donc moins référé à sa fonctionnalité propre qu’à sa portée symbolique. C’est dans cette manifestation d’un dessein fédérateur, plus que dans ses effets, que l’intervention se veut lisible. Le « dessin » du projet doit avant tout traduire le « dessein » du maire pour sa ville, ce qui lui confère une tendance à devenir du « grand projet urbain » (D. CHEVALIER, 1998).
Certains objets d’action se prêtent plus que d’autres à cette fonction symbolique. L’investissement sélectif et le caractère indirect des effets attendus présentent le risque de se couper des usages réels ou de n’en cibler que les plus valorisables, séparant la promotion des opérations prestigieuses et « un urbanisme que l’on pourrait qualifier de réparateur ou d’intégrateur, en direction des lieux et des groupes sociaux en difficulté », ce dernier type d’actions étant bien davantage passé sous silence (V. BIAU, 1994). Même si les deux dimensions sont présentées comme liées, la ligne de T.C.S.P devient un projet urbanistique plus que social, qui fait préférer le tramway aux couloirs réservés.
Encore faut-il préciser que la desserte de quartiers enclavés conserve un intérêt indéniable, même si la fréquentation de l’équipement par les populations les plus fragilisées est incertaine et relativise l’adaptation d’un tel équipement aux nécessités sociales. S’il répond sans doute moins aux principes de l’urbanisme de gestion qu’à ceux de l’urbanisme de communication, le T.C.S.P de surface a aussi l’avantage, dans une perspective de concurrence entre modes, de redistribuer l’espace circulatoire au détriment du véhicule particulier. Nécessitant un investissement certain et offrant finalement peu de souplesse pour des reconfigurations ultérieures, il s’inscrit cependant
dans les espaces existants, ce qui n’est pas le cas de tous les équipements servant à affirmer une image urbaine métropolitaine. Avec le choix du métro, la perspective est différente : l’efficacité, en termes de vitesse commerciale, est supérieure, mais le prestige inhérent à une réalisation de cette ampleur tend à mettre cette fonctionnalité au service d’une certaine idée de la ville.
2-3, 2 b) Vers une mobilité à deux vitesses ?
L’image des dynamiques urbaines est sélective, l’action qu’elle implique également. L’usager de référence de la réalisation est aussi typé que les entreprises à attirer : diplômé, soucieux de la réussite scolaire de ses enfants, et dont les loisirs, sportifs et culturels, mais aussi distinctifs, exigent des aménagements spatiaux de qualité (V. BIAU, 1994).
En dehors de la monumentalité architecturale et pour des aménagements plus quotidiens, la technologie « voyante » peut alors relayer l’enjeux social. C’est une tendance observable dans les transports, où régulièrement les débats technologiques viennent occulter la finalité sociale des interventions, et le caractère plus fondamental, mais plus complexe, des innovations institutionnelles.
Outil du marketing urbain, le transport collectif constitue une vitrine métropolitaine, mais il est aussi au service du fonctionnement métropolitain. Ce fonctionnement valorise certains lieux, certaines pratiques, et met à leur service des opérations prestigieuses.
La ville attractive est en effet la ville du touriste ou du professionnel en déplacement, ces deux figures étant susceptibles de se composer. Les différentes manifestations qui les attirent sont l’occasion de dévoiler la ville à l’extérieur. Elle s’offre à voir à l’étranger qui la découvre, et doit pouvoir s’y déplacer. Les « grands mobiles » retiennent l’attention : des chercheurs96 comme des villes, qui investissent au profit de non résidants, sous l’influence parfois des Chambres de commerce et d’industrie. Même si le poids effectif de cette composante de population dans la production urbaine reste à évaluer, il s’impose dans certaines opérations, comme la mise en valeur de cette nouvelle « porte d’entrée » qu’est l’aéroport. Devenu un pôle, une centralité qui mérite mise en valeur, il est relié à l’autre centralité majeure qu’est le centre historique, créant « un nouveau marché pour les T.C.S.P, proposés à une clientèle très solvable sur des dessertes spécifiques. » (J-M. OFFNER, C. LEFEVRE, 1990). Apparaît alors un risque de dualité des espaces circulatoires : « Aux uns (dans certains espaces, donc pour certains clients), les T.C.S.P
96Par exemple, le travail d’André Sauvage et Stéphane Chevrier (2003) : « Villes et "grands mobiles" : Strasbourg, Rennes et Lille », dans le cadre du programme de recherche du PUCA « Mobilités et territoires urbains ».
à haute qualité de service ; aux autres, les traditionnels autobus à l’exploitation plus ou moins efficacement modernisée. » (Ibid.).
La primauté de la question instrumentale dans les débats sur les transports occulte ce risque de dualisation. « On s’interroge peu sur la place -actuelle et souhaitable- du transport urbain dans la vie économique et sociale des villes françaises, peu également sur les conditions à remplir par le système de déplacements pour respecter les équilibres écologiques et urbanistiques, mais beaucoup sur les techniques à promouvoir (…), sur les institutions à créer (…), sur les nouvelles sources de financement à inventer (…), sur les synergies entrepreneuriales à développer (…). » (J-C. LEFEVRE, J-M. OFFNER, 1990). Technique, institutions et entreprises sont ainsi les trois thématiques du discours sur les transports. En constituant effectivement des voies potentielles du progrès et des perspectives d’innovation, ces thématiques doivent être mises en perspectives avec les problématiques globales. Le risque dans le cas contraire est de voir les innovations présenter les effets pervers d’améliorations localisées, qui accentueront d’une part les inégalités face à la