Les recherches préalables au lancement du programme « Ville émergente » ont dressé de nombreux portraits d’urbanistes et décideurs locaux « en proie à une véritable schizophrénie » (G. DUBOIS-TAINE, 2002). C’est-à-dire qu’à l’analyse lucide et observatrice des territoires contemporains, qui conduit à la reconnaissance d’une nouvelle manière de vivre et de s’approprier les territoires, succède chez les interviewés l’aveu d’une « incapacité au niveau du faire, au niveau des propositions à présenter aux élus locaux, de ne pas se référer à la "ville ancienne", à la "ville d’hier", pour se faire comprendre, pour tenter de faire adhérer à leurs propositions. » (Ibid.).
Certaines difficultés ont été partiellement dépassées : la démarche est désormais possible, qui consiste à se pencher plus sereinement sur la ville contemporaine. Plus constructif, le discours n’est pas exempt de critiques, et, une fois évacués pour partie les reproches trop immédiats, demeure une problématique irréductible du développement périurbain. Mais de nouveaux modes
de faire la ville peuvent être envisagés à partir du repérage de ce qui doit puis peut être canalisé dans la ville émergente.
Le lieu, devenu si cher à l’urbaniste, change de statut et de qualités dans la « ville au choix ». Et lorsque les urbanistes et élus locaux interrogés dans le cadre du programme de recherche de la « Ville émergente » identifient avec lucidité « la marque et la place majeure des stratégies économiques dans l’organisation des territoires », et celle des stratégies individuelles de l’ « individu entrepreneur » (ibid.), ils posent indirectement la question de la place de leur intervention, entre le repli sur la sphère privée et l’insertion des territoires dans des systèmes très vastes. Dans ce grand écart entre « très local » et « très global », l’espace public à façonner est difficile à situer.
1-2, 3 a) Définir et articuler les localisations préférentielles de la croissance Comment l’aménagement peut-il se réapproprier les centralités émergentes ? L’avènement d’une réelle pluri-fonctionnalité dépend-elle de leur intégration à une politique urbaine, de l’appropriation de ces « nouveaux objets urbains » par les élus locaux ?
Certaines tentatives d’adjonction d’habitat ont d’ores et déjà avorté (G. DUBOIS-TAINE, 2002), et de fait elles iraient à l’encontre de la disjonction évoquée ; c’est désormais la localisation d’équipements publics structurants qui serait envisagée, afin de réintroduire de l’espace public dans ces polarités spontanées, dont la fonction marchande isolée n’est pas considérée comme suffisante à constituer le cadre spatial des aspirations culturelles et civiques. Le but est bien de conforter ces centralités en déterminant des localisations préférentielles et en entérinant ces formations « spontanées ». Mais s’en saisir est un défi pour l’aménagement car elles ne sont pas que reproduction à vaste échelle de l'offre classique du centre-ville.
-Des centralités migrantes
Ces centralités modernes dépassent l'urbaniste qui n'a pas le temps d'organiser le consensus des acteurs autour de ces nouvelles polarités. Se juxtaposent hypermarché, multiplexe, zone industrielle… sans que la mise en commun d'un espace public et d'une desserte conçus dans l'unité vienne matérialiser la construction d'un lieu social. En centre-ville, l'implantation d'un multiplexe s'inscrit dans un projet que la municipalité doit souvent porter à bout de bras. Sa volonté est matérialisée. L'opportunité foncière devient stratégie. En périphérie, l'absence de structures et de contraintes préexistantes diffère la nécessité de l'arbitrage politique. L'appropriation, beaucoup moins durable, est susceptible d'être remise en cause lorsque ces contraintes se feront sensibles, au fur et à mesure de la valorisation de l'espace « vide » en lieu
que peut engendrer l'implantation d'un pôle quelconque. Le déplacement quelques centaines de mètres plus loin est une tendance qu'on observe déjà49. L'urbanisme ne peut que difficilement s'accommoder de cette instabilité.
-Et des migrations entre centralités
Il peut cependant chercher à fixer une trame d’ensemble, constituée mais « extensible » (permettant d’intégrer de nouvelles polarités), en renonçant à la diversification systématique des fonctions et à une hiérarchisation stricte des échelles de la fréquentation. L’exemple de l’offre de loisirs montre ainsi qu’elle multiplie et disperse sur le territoire des lieux à vocation complémentaire loisirs-tourisme, n’offrant pas forcément d’infrastructures lourdes mais dont l’aire d’attraction est à géométrie variable selon les lieux et selon les temps (G. DARRIS, 2002). Il apparaît cependant que les déplacements qui servent cette pratique du temps libéré rendent possible la structuration d’une trame de l’agglomération associant pôles importants et espaces de proximité (relativement proches des quartiers résidentiels), la mobilité quotidienne liée à ce motif apparaissant organisée -dans l’espace lorientais- dans un rayon de 10-15 km autour du domicile.
De la même façon, une connaissance approfondie des stratégies de localisation des acteurs économiques et des stratégies de déplacements des ménages peut permettre de proposer des schémas d’implantation plus variés, évitant ainsi l’accumulation inesthétique dans les lieux de plus haute accessibilité en jouant sur une certaine dispersion d’unités complémentaires mais dont la fréquentation obéit à des rythmes différents en contrepartie d’une meilleure intégration dans le paysage.
L’articulation des échelles est ici moins spatiale que temporelle, et vise à répondre aux rythmes très différents de la fréquentation.
Ces principes d’aménagement cherchent à fixer les centralités migrantes, réintroduire du territoire « patrimonial » dans « l’espace transactionnel », au milieu de l’indifférenciation créée en apparence par des déplacements facilités (J. BEAUCHARD, 2000). La mobilité détermine aussi des lieux à quitter ou atteindre, qui différencient l’espace urbain en apparence uniformisé par le réseau.
Renouer avec le patrimonial dans les nouvelles centralités, denses ou intenses, suppose que celles-ci soient stabilisées, quand il leur est reproché de s’inscrire dans une logique de
49 Pour Marc Wiel (1999), ces dé- et relocalisations sont l’effet de tâtonnements vers une localisation plus définitive. Mais dans un espace localement faiblement différencié sur le plan de l’accessibilité, et dans le contexte d’une réglementation d’urbanisme commercial peu cadrée, les tâtonnements peuvent être appelés à durer.
consommation spatiale alternant rapidement valorisation et dévalorisation. Trouver d’autres régulations suppose un dialogue entre la puissance publique et les acteurs socio-économiques. Or, l’attention des élus périurbains est davantage tournée vers ce qu’ils considèrent comme l’espace patrimonial par excellence : le bourg.
1-2, 3 b) Le bourg, avenir du périurbain ?
Des transactions et déplacements naissent des territoires dont le terme générique de périurbain ne rend pas totalement compte. Les analyses et représentations qui se développent du périurbain font des noyaux initiaux de peuplement les éléments clef de cette constitution de territoires et de leur recomposition.
En se penchant sur la territorialisation de la « ville-pays du seuil du Poitou », Jacques Beauchard (2002), après avoir mis l’accent sur le rôle des villes (Poitiers et Châtellerault) et de l’axe de la route nationale comme armature de cette territorialisation, est conduit à faire prioritairement des bourgs ruraux les points d’ancrage territoriaux majeurs50. Les bourgs sont donc intégrés à l’aire transactionnelle tout en étant un espace d’investissement patrimonial (dégageant une temporalité collective à côté de la temporalité individuelle « caractéristique du trafic et du péri-urbain »). En combinant centralités patrimoniale et transactionnelle, ils sont le lieu par excellence de « cette nouvelle territorialité urbaine qui impose l'attraction des lieux comme sens d’une mobilité qui inclut aussi l'arrêt ». (J. BEAUCHARD, 2000)
Pour Marc Wiel (1999a) également, c’est sans doute autour de quelques noyaux périurbains existants, de quelques bourgs, qu’une canalisation de la dispersion résidentielle peut être envisagée ; c’est eux qui doivent polariser l’implantation d’équipements d’agglomération. A ces noyaux, il faut donner le temps de « faire souche », c’est-à-dire de grossir à un rythme plus soutenu que le restant de la couronne (et surtout que la couronne suivante) tout en les aidant à gérer les nécessités de cette croissance -notamment en contribuant à leur effort d’équipement et
50 « Nous avions associé la ville et la mobilité, et attribué pour le principal les flux régionaux de la RN 10 aux effets d’entraînement produits par les deux villes de la Vienne. Cette représentation, unanimement partagée, bloquait, a priori, la perception des bourgs comme acteurs principaux de la mobilité : c’est la nouvelle constitution urbaine de l’ancien monde rural qui nous échappait ! En fait, nous avons dû reconnaître que les transits de l’axe principal de la Vienne sont d’origine multipolarisée et principalement alimentés par les bourgs urbains. » Le Z.A.U tend à effacer ce « jeu urbain des bourgs » et à menacer leur « patrimonialisation » (J. BEAUCHARD, 2002). Les modèles émergents de l’urbain sont donc des modèles d'urbanisation variés : « zone centrale et mitage périphérique, archipel urbain constitué d'îlots en relation par la seule mobilité, organisation centrale associée à des satellites, polarisation linéaire continue sur un axe ou dans une vallée, ou encore agglomération à forte organisation réticulaire…, qui sont autant de modèles émergents de ces nouvelles formes de développement urbain en "multipolarisation". » (A. PENY, 1999).
de (re)modelage d’un espace public. Ce qui suppose qu’ils soient reconnus comme éléments d’un parti d’aménagement qui les dépasse et acceptent cet état de fait. En attendant l’évolution institutionnelle conséquente qui consisterait en une réelle prise en charge intercommunale des partis d’aménagement à échelle suffisante, c’est sur leur stratégie territoriale respective qu’il nous faut nous pencher pour évaluer les possibilités d’évolution. Car ces communes, souvent regroupées en communautés de communes, « voire en petits pays érigés en maillons d’un cordon sanitaire anti-agglomération », sont les « pièces du puzzle régional » d’aménagement (F. BEAUCIRE, 2003).
Dans cette perspective d’une organisation spatiale apte à canaliser la périurbanisation, Marc Wiel (1999a) estime qu’il est préférable que la rocade soit suffisamment éloignée pour maximiser par sa position le rôle de pôles d’appui des bourgs périurbains destinés à structurer la périurbanisation, à accueillir des équipements d’agglomération. Il rejoint en cela les analyses de Rémy Allain et Guy Baudelle (1997) qui formalisent un projet d’organisation de la ville-pays (par exemple, Rennes et ses pôles urbains satellites) sur la base -entre autres- de « rocades automobiles externes sous forme de voie express ou de route moderne, infrastructures idéales pour les espaces de peuplement diffus et moyennement denses : à 25-30 kilomètres de la ville principale -capitale régionale ou préfecture- (…) empruntée par des lignes d’autobus. Elle doit être dotée d’échangeurs fixant des zones d’activités secondaires ou tertiaires (…). A une dizaine de kilomètres des villes de second ordre, une voie circulaire sous forme de départementale améliorée. Le rayon de chacune de ces rocades doit se caler sur celui de la périurbanisation actuelle. » Les petites cités localisées sur la grande rocade constitueraient des noyaux de croissance (Cf. figure 5).
D’autres analyses ne différencient pas autant l’espace des circulations périurbaines de celui du bourg, objet d’un investissement patrimonial : elles considèrent que l'appréhension de l'espace communal se fait essentiellement au travers des déplacements en voiture. Ainsi, pour Annie Guedez (1997), « la commune est essentiellement décrite à travers les déplacements en voiture : sont mentionnés quelques axes routiers, des points de ralentissement, comme les carrefours et les feux tricolores, ou au contraire les zones de circulation rapide, quelques bâtiments et portions d'espaces qui ne sont jamais que des repères morphologiques. La ville n'a d'autre valeur que celle d'un espace utilitaire et fonctionnel et on ne se préoccupe pas de connaître l'espace communal dans sa totalité ni de le pratiquer hors des nécessités de la vie quotidienne. Par contre, les communes périphériques sont différemment appréciées suivant leur localisation dans
2
&(
3 $ !&'! &'#! ! &#!4'! !& ,
Conception : Rémy Allain, Guy Baudelle
Réalisation : Luc Briend, GROUP. URA 915, Rennes II Extrait de R. ALLAIN, G. BAUDELLE, 1995
l'agglomération. La bonne accessibilité à tous les points jugés intéressants de l'agglomération donne de la valeur à telle ou telle commune. L'ensemble des besoins doit être assouvi sur le mode de la dispersion et de la flexibilité dans tout l'espace de l'agglomération. » La centralité transactionnelle l’emporte sur la centralité patrimoniale. L’enjeu pour les élus périurbains qui affirment un projet territorial est de construire cette valeur patrimoniale qui fait défaut, mais en utilisant des références qui n’occultent pas le caractère plus urbain que rural de ces territoires et permettent d’affirmer leur appartenance à un espace commun de développement.
1-2, 3 c) « Un espace commun de développement »
Une perspective importante de l’aménagement territorial est de concevoir villes et campagnes dans un ensemble intégré, afin de constituer un « espace commun de développement » du point de vue des services et de l’activité économique (J. BEAUCHARD, 1997).
Les problématiques d’aménagement sont imprégnées d’une approche des relations ville- campagne héritée de l’exode rural et d’une politique structurée autour de deux axes d'intervention spécifiques : d'un côté, une politique urbaine en charge des problèmes liés à une croissance trop rapide des villes, et de l’autre une politique rurale de gestion de la récession démographique des campagnes. « Chaque axe de cette politique s'est peu à peu identifié comme politique autonome, développant sa logique, ses outils d'intervention, ses pouvoirs d'influence. » (Y. JANVIER, 1993).
Les rapports sénatoriaux par exemple51 -qui s’appuient sur une documentation importante et distinguent rural dynamisé par la ville et rural en perte de vitesse- continuent à mettre en avant « le scénario de l’inacceptable », soit la soumission du rural à l’urbain. La méfiance envers un organisme urbain parasitant et stérilisant son arrière-pays demeure à l’œuvre dans les discours, et le développement rural à plusieurs vitesses nourrit ainsi la vision d’un lien ville-campagne infructueux car déséquilibré dans les termes de l’échange.
51 Nous pensons notamment à celui du sénateur Jean-François Poncet sur « L’Etat du territoire » (rapport d’information 241, 2002-2003) ou de Gérard Larchet sur « La gestion des espaces périurbains » (rapport d’information 415, 1997-1998). On peut aussi faire une référence rapide au Code de l'Urbanisme qui fait de la promotion de « l’équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales » l’une des bases de l’utilisation de l’espace : la ville en tant que telle (quelle que soit sa définition) n'est pas isolable et ne constitue pas encore, explicitement en tous cas, un niveau territorial suffisamment pertinent pour être constituée en entité intrinsèquement cohérente, contrairement à ce que nous verrons apparaître dans le cadre de la thèse du développement durable. Cependant, la ville existe et l'équilibre n'est possible que parce que ces deux composantes, ville et campagne, sont repérables.
Il est cependant admis que la disjonction des interventions entre mondes rural et urbain n'est plus valable et qu’une stratégie de positionnement économique doit se développer à une échelle plus vaste, ne pas se restreindre aux zones défavorisées mais permettre leur inclusion dans un système pour partie urbain. Mais la définition d’une politique intégrée abordant de front les zones actives et les moins actives (éventuellement entre territoires non connexes, la proximité territoriale pouvant être une restriction entravante) suppose de dépasser la juxtaposition d’actions visant d’une part le renforcement des caractéristiques rurales et d’autre part la recherche d’un équilibrage quantitatif (Y. JANVIER, 1993). Si l’idée commence à émerger, la problématique correspondante est loin d'être claire, et la complémentarité se réduit à la reconnaissance de « vocation » des territoires déterminant ainsi une répartition « naturelle » des activités. Cette répartition des rôles ne modifie pas structurellement les relations entre villes et campagnes. La dynamique de préservation et de développement mutuels en est encore aux balbutiements : l’instrument du parc naturel périurbain, un moment revendiqué, n’apparaît pas adapté à des espaces qui pour beaucoup n’ont pas suffisamment de valeur patrimoniale « naturelle ». Cette valeur doit être construite. L’agriculture périurbaine est une voie de réflexion. Elle peut être une véritable « actrice de la ville émergente » (N. SOUCHARD, J-J. TOLRON, 2002) : d’une part parce que son rôle potentiel dans la structuration des espaces n’est pas intégralement déterminé par l’héritage agronomique et géographique des terroirs, et d’autre part parce que les zones agricoles, distinguées des zones naturelles, peuvent dépasser le cadre du décor. Ce « vide » interurbain est donc à investir, et le registre de justification est variable : même lorsqu’il est d’abord environnemental (comme dans le cas rennais alors qu’il fait référence à des intérêts économiques partagés dans le cas grenoblois), il vise l’instauration d’une imbrication entre espaces agricoles et société urbaine, l’instauration de pratiques investissant ces espaces intermédiaires. La destination fonctionnelle est cependant à définir et est susceptible d’évoluer. La fonction spatiale, territoriale peut être rattachée à la fonction productive ou symbolique et paysagère mais la conciliation des deux dernières est problématique. En dehors des intercommunalités « solides », elle est abordée (et régulée ?) au niveau communal de façon diverse ; dans le cadre intercommunal, le clivage entre représentations agricoles et urbaines reste trop important pour être stabilisé et sera conduit à évoluer (ibid.).
Mais l’agriculture devrait pourtant constituer une voie de dépassement de la représentation qui fait du périurbain un espace fondamentalement en tension, le lieu de conflits d’usage exacerbés, un territoire à pacifier d’urgence ; ce qui semble signifier atteindre un équilibre le rattachant soit à la ville soit à la campagne, mais réglant l’antagonisme généré par leur interpénétration mutuelle. Cette représentation est par exemple dominante dans les rapports sénatoriaux évoqués
plus haut. De là à penser que cette « pacification » passe par une spécialisation fonctionnelle arrêtée au détriment d’une possible coexistence entre résidentiel, productif, espaces protégés… il n’y a qu’un pas dont le franchissement serait très préjudiciable à la valeur potentielle de ce nouveau « mode de ville ». Si la ceinture verte rennaise constitue peut-être davantage un décor, un environnement, qu’un lieu véritablement récréatif pour les urbains, s’il est possible que leurs pratiques de loisirs les conduisent beaucoup plus loin (A. SAUVAGE et al., 2002), la présence proche d’espaces investis par des activités peu « urbaines » nous semble contribuer à conférer aux « villettes » périphériques leur ambiance de relatives ruralité et mixité (perceptibles dans la population en fréquentant le centre si ce n’est dans leurs effectifs de résidents).
Cette réintroduction de la question agricole dans l’espace de la cité dépend avant tout des conventions territoriales qui se sont instaurées au travers du jeu d’acteurs. L’espace commun de développement renvoie également à une problématique institutionnelle que nous examinerons plus tard, mais dont l’enjeu dépasse la nécessité de constituer des territoires développés en synergie dans lesquels se croisent ex ou néo ruraux ou urbains. S’il n’y a pas désocialisation des ménages périurbains, le risque d’une « désolidarisation » politique préoccupe en effet les analystes.
1-2, 3 d) La menace de la fragmentation
Parmi les voix qui s’élèvent avec plus d'assurance pour réhabiliter le périurbain et ses modes d’urbanisation et d’urbanité, il est intéressant de noter celle qui a trait au coût de ce type d’urbanisation. L'A.D.E.F s’est ainsi attachée, à l'occasion d'une étude52 sur les coûts pour la collectivité de l’habitat individuel, à contester un certain nombre des accusations les plus réitérées contre la périurbanisation : que le coût pour l'acquéreur du m² en individuel ne soit pas supérieur à celui du m² en collectif, bien au contraire, n’est pas très surprenant et constitue une indication pour partie insuffisante compte tenu de la non-étanchéïté des budgets logement et transport pour les ménages (J-P. ORFEUIL, 2000a). L’A.D.E.F souligne d’ailleurs le problème que pose dans le périurbain le poids de ce dernier poste.
52 BOUTEILLE A., COMBY J., MARLET O. (2001), Coûts-avantages des basses densités résidentielles : état des lieux, A.D.E.F. Plus que le contenu de cette étude -commanditée par l’Union nationale des constructeurs de maisons individuelles et cofinancée par le Crédit foncier-, c’est la relative couverture médiatique dont ont bénéficié ses conclusions qui nous intéresse, notamment parce qu’elle correspond parfois à une remise en cause de la loi S.R.U. Voir par exemple les articles d’Isabelle Rey-Lefebvre (Le Monde du 14 mai 2001 : « La maison n’est pas anti- urbaine ») et de Guillaume Delacroix (Les Echos 26/04/01) qui s'ouvre sur cette interpellation : « Mesdames et Messieurs les élus municipaux, prenez garde! La densité des constructions urbaines apporte des réponses aux préoccupations de la loi solidarité et renouvellement urbains (…) mais elle ne règle pas tout. »
Mais les finances communales seraient elles-aussi épargnées : aucun lien n'est établi entre chute