Depois de discutido a origem histórica e a manifestação do Estado Social em seu primeiro momento e de forma a possibilitar a continuidade da análise, é importante apresentarmos o outro conceito chave deste capítulo: o de política pública.
Depois que os pioneiros da Universidade de Chicago iniciaram seu trabalho56 nos
anos de 1920, outros pesquisadores (britânicos, alemães, franceses e também de outras escolas norte-americanas) também se voltaram para este campo de estudo, apresentando novos tipos de modelos teóricos e conceituações para o termo (REGONINI, 1989; SARMENTO, 2003). Todos esses trabalhos possibilitaram a construção de um grande arcabouço teórico que influenciou de sobremaneira o trabalho de autores mais atuais. É desta nova discussão que retiraremos os conceitos em questão.
Um autor que atuou na divulgação deste conhecimento foi Luis F. Aguilar Villanueva, que nos quatro volumes de seu trabalho: Coleção de Antologias de Política
Pública (publicado inicialmente entre os anos de 1991 e 1996), apresenta a tradução de
muitos dos trabalhos dos autores citados, considerados os pilares para toda a área de estudo voltada para a análise das políticas públicas (AGUILAR VILLANUEVA, 1993).
Segundo os estudos registrados nesse trabalho, existiriam várias concepções sobre o que poderíamos definir como políticas públicas. Dentre todas, selecionamos a seguinte: seria a política pública “(...) um processo, uma série complexa de decisões, na qual se
entrelaçam as iniciativas das organizações sociais e as das instâncias governamentais (…)57” (tradução livre), processo esse no qual ocorreria “(...) a) o projeto de uma ação
coletiva intencional, b) o curso que efetivamente toma[ria] a ação como resultado de
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muitas decisões e interações que comporta[ria] e, em consequência, c) os fatos reais que a ação coletiva produz[iria]58”. (tradução livre)
De forma a simplificar mais o presente conceito podemos nos utilizar das ideias expressas por Donald S. V. Meter e Carl E. V. Horn (1996), dois autores também citados no trabalho em questão. Segundo leitura destes, o conceito antes apresentado poderia também ser resumido na seguinte expressão: seria a política pública o “(...) processo mediante o
qual as decisões políticas se transforma[riam] em serviços públicos (...)59” (tradução livre).
Ainda discutindo a ideia de processo e de forma a realizar uma amalgama entre os dois conceitos apresentados recorreremos à definição apresentada por Klauss Frey (2000), segundo a qual a política pública corresponderia a um processo composto por três dimensões: pela ação realizada por instituições políticas, pelas ações decorrentes dos conflitos e consensos presentes junto aos processos de tomadas de decisão, e pela própria política entendida como o produto final de todo o processo (programas políticos e/ou ações estatais). Todavia, essas dimensões existiriam de forma entrelaçada, com umas dependendo das outras.
Acrescentando elementos históricos para fomentar a discussão, temos as ideias defendidas por Eloisa Hölfling (2001), segundo as quais as políticas públicas só poderiam ser compreendidas se analisadas com base na ação dos governos que estivessem atuando à frente de um respectivo Estado em determinado momento e, ao assim proceder, implantando um projeto político de governo e estruturação da sociedade. Ao informar isso a autora apresenta que dentro do conjunto das políticas públicas existiriam aquelas voltadas
“(...) para a redistribuição dos benefícios sociais visando à diminuição das desigualdades estruturais produzidas pelo desenvolvimento socioeconômico (...)” (HÖLFLING, 2001,
p.31), de forma a promover “(...) a manutenção das relações sociais de determinada
formação social” (idem). Tais políticas teriam sua primeira manifestação fomentada pelos
movimentos sociais ocorridos no séc. XIX, e teriam se constituído como respostas às pressões sociais exercidas por aqueles, os quais já foram mencionamos na parte anterior do capítulo. 58 B A 8 " ## 4 # # # .A #" )" # ! ! ## 4 # ! " !"#5 # # )" # ! 6 # #" # #A 5 #5 )" ## 4 # # "# P > Q 3 I F 33 ,Q F 1A 59 B> A # ! #" # # ! # -. # > AP > 9 I ?NI, 1 / A
Com base nas ideias expostas pelos autores acima apresentados e objetivando facilitar a realização da análise proposta neste trabalho, poderíamos redefinir política pública como sendo um processo complexo constituído no seio de determinada sociedade, no qual indivíduos coletivamente organizados apresentariam seus interesses e demandas em relação às instâncias do governo estatal (empossado em determinado momento histórico) que por sua vez atuariam (conforme as condições existentes e sob a influência exercida pelo poder dos diversos grupos de pressão com os quais se relaciona ou se vê obrigado atender) oferecendo serviços e/ou ações públicas direcionadas a setores da respectiva sociedade.
Frey (idem), ao analisar os estudos realizados sobre políticas públicas, percebeu que dificilmente são abrangidas as variáveis correspondentes às três dimensões apresentadas por ele. O que ocorre geralmente é a abordagem de variáveis correspondentes a apenas uma das dimensões citadas, o que facilita a análise, apesar de não promover a compreensão global da política e de seu processo de formulação. Como tal prática seria recorrente a mesma acabou promovendo o surgimento de categorias de análise definidas a partir das variáveis a serem analisadas. São elas definidas pelo autor como: as referentes ao estudo das interações das diferentes instituições estatais (Policy Network); as referentes aos processos de conflito e consenso interno às áreas de política (Policy Arena); e as referentes “vida” da política enquanto produto do processo (Policy Cycle).
Das categorias citadas a que envolve um maior conjunto de variáveis é a correspondente aos processos de conflito e consenso. Isso ocorre porque suas variáveis são dinâmicas e emanam da própria sociedade na qual se quer (ou não) o surgimento da política pública. E é essa dinâmica que denomina e distingui o tipo de política pública a ser executada. Seus tipos são apresentados por Frey (ibidem) como sendo:
a) Distributivas, que envolvem serviços que podem ser acessados por um grande número de destinatários e não oferecem ônus a outros grupos sociais. Portanto, essas políticas não apresentam alto grau de conflito.
b) Redistributivas60, que objetivam o desvio de recursos financeiros, diretos e até
de outros valores entre grupos sociais distintos. São políticas que envolvem a ocorrência de conflitos.
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c) Regulatórias, que visam condicionar a expressão de determinados comportamentos (de pessoas, instituições, etc) na sociedade e que, por isso, trabalham com ordens e proibições. Em tais políticas não se sabe, a priori, se favorecerão a existência de conflitos ou de consensos. Isso dependerá da configuração dada às políticas que poderão favorecer a um conjunto maior ou menor de indivíduos.
d) Constitutivas (ou estruturadoras), são aquelas que modificam as regras do jogo político. Elas se referem à criação de novas instituições e visam promover modificações internas aos sistemas políticos. Por se relacionar a questões internas ao sistema, tais políticas acabam por não envolver outros setores da sociedade e, desta forma, apresentam um pequeno grau de conflito.
Segundo Aguilar Villanueva (1991), o pensamento acima citado assim como o amadurecimento da área de análise de políticas, mesmo sendo iniciado nos anos de 1920, apenas se desenvolveu fortemente a partir dos anos de 1960, quando do governo reformista de John F. Kennedy. Neste governo houve a intensificação das ações de “combate à pobreza”, para o que se demandou maior realização desses estudos. Tal fato nos faz considerar que em tais estudos (principalmente no que toca a atuação dos cientistas norte- americanos) houve a forte manifestação do ethos pragmático, próprio da cultura norte- americana, cujo objetivo era o de subsidiar a ação dos governos.
Considerando que, como vimos na parte anterior do capítulo, no referido momento histórico se fazia presente à manifestação do Estado de Bem-Estar Social, o qual não tinha acabado com todos os pressupostos do liberalismo (apenas proposto uma atuação diferente ao Estado no que concernia a resolução da crise econômica), o pressuposto existente era que o Estado seria a entidade responsável por resolver (arbitrar) os problemas construídos a partir da ação dos indivíduos ou grupos privados que comporiam a sociedade (AGUILAR VILLANUEVA, 1991). Sendo assim, caberia a ele a prestação de serviços sociais de forma a diminuir os efeitos nocivos que a crise econômica tinha criados nos anos de pós Segunda Guerra Mundial, além de continuar promovendo o desenvolvimento econômico do país. A academia caberia auxiliar o governo nesta atuação.
O caráter pragmático apresentado pelos estudos citados, o que muitas vezes promoveu tratamentos isolados e unidimensionais de decisões políticas, prejudicando a
compreensão integral de seu processo, estes foram importantes para a constituição do campo da Análise de Políticas. A continuidade destes estudos, somados a experiência de estudiosos de outros países, favoreceu a obtenção de muitos avanços. Seu resultado foi à manifestação de uma abordagem mais ampla já a partir dos anos de 1980, uma que envolvesse a observação e os estudos de todas as etapas do processo da política, dentre os quais o estudo das redes de políticas públicas (considerando seu funcionamento), a análise dos atores políticos coletivos, e o estudo das arenas políticas com os espaços de negociação (DI GIOVANNI, 2009; SARMENTO, 2003; AGUILAR VILLANUEVA, 1991).