Les premières réalisations inspirées par les discours fondateurs que nous venons de passer en revue, font leur apparition à la suite des évènements de mai 68. La conception gaullienne de la participation, quel que soit le succès ou l’échec des réalisations qu’elle a inspirées, institutionnalise et neutralise durablement la notion de « démocratie participative ». Celle-ci va ensuite donner lieu à des investissements différenciés selon les acteurs, mais ne quittera plus le devant de la scène politique.
C’est d’abord comme instrument d’efficacité de l’action administrative que la participation va être pensée et va inspirer des réalisations, des politiques contractuelles et partenariales, des tentatives récurrentes de réforme de l’Etat et de modernisation de l’administration. La diffusion d’une idéologie de la modernisation et du changement au sein de l’administration, au nom d’impératifs d’efficacité et de rentabilité, a rendu possible la diffusion de l’idéologie participative à travers une conception de notions mobilisatrices, telles que la responsabilisation1, etc.
§1. De Gaulle et la participation : la neutralisation du thème
C’est en réponse aux « évènements de mai 68 », que la « démocratie participative » va connaître un début de concrétisation politique et réussir à s’imposer durablement. La crise de mai 68 a ainsi joué un rôle prépondérant dans le déclenchement de l’action publique sur ce thème, qui passe toutefois par le rejet des conceptions les plus radicales. Celles-ci seront durablement écartées dès la fin des années soixante et le début des années soixante-dix et le rôle de mai 68 sera tout aussi durablement occulté.
1 Lionel Chaty, Thèse citée.
A. Les conceptions « radicales » de la « démocratie participative »
Il faut rappeler comment la thématique participative est conçue dans le contexte des évènements de mai 68, en France comme aux Etats-Unis. Elle renvoie alors à une conception extensive qui couvre tous les domaines de la vie sociale : école, travail, université, voisinage, administration… Il s’agit également de conceptions beaucoup plus radicales, selon lesquelles la « démocratie participative » ne renvoie pas seulement à des discours critiques du fonctionnement des institutions représentatives, qu’il faudrait compléter par des dispositifs participatifs. Certaines de ces conceptions s’appuient en effet sur une mise en cause des fondements de la société capitaliste, et du système représentatif lui-même. La participation politique n’est pas considérée comme « l’école de l’esprit public », mais bien plutôt comme une école de la subversion1. Certains de ces ouvrages mettent directement en cause le principe représentatif 2, et l’activité politique elle-même3. C’est ainsi qu’aux Etats-Unis des groupes radicaux ont cherché à organiser les pauvres, les minorités ethniques et sexuelles, les étudiants… afin de renverser le système représentatif lui-même4. Le succès des analyses de l’Ecole de Francfort, et en particulier des ouvrages d’Herbert Marcuse dans les milieux étudiants américains et français à l’époque, traduisent bien la
1 Sur ces conceptions, voir Terence E. Cook Patrick M. Morgan, Participatory Democracy, San Francisco, Canfield Press, 1971, 486 pages.
2 Citons C. George Benello, Dimitrios Roussopoulos (ed.), The Case for Participatory
Democracy : some Prospects for a Radical Society, New York, Grossman, 1971, où la démocratie
directe est vue comme un moyen d’atteindre une société anarchisante idéale.
3 En France on peut citer l’exemple de l’Internationale situationniste, dont la maxime-programme est « l’humanité ne sera vraiment heureuse que le jour où le dernier bureaucrate aura été pendu avec les tripes du dernier capitaliste ». Fondée en 1957 par des étudiants, les situationnistes explicitent en août 1964, dans le numéro neuf de la revue L’Internationale situationniste, leurs conceptions de la politique : «Les mots « mouvements politiques » recouvrent aujourd’hui l’activité spécialisée des chefs de groupes et de partis, puisant dans la passivité organisée de leurs militants la force oppressive de leur pouvoir futur. L’IS ne veut rien avoir de commun avec le pouvoir hiérarchisé… L’IS se propose d’être le plus haut degré de la conscience révolutionnaire internationale. C’est pourquoi elle s’efforce d’éclairer et de coordonner les gestes de refus et les signes de créativité qui définissent les nouveaux contours du prolétariat, la volonté irréductible d’émancipation… L’IS se réfère à une révolution permanente de la vie quotidienne ». Cité in Hervé Hamon, Patrick Rotman, Génération, tome 1 Les années de rêve, Paris, Seuil, Points Actuel, 1990, p. 395.
4 Voir par exemple Staughton Lynd, « The New Radicals and ‘Participatory’ Democracy »,
Dissent, XII, n°3, summer 1965, p. 324-333. C’est en 1960 qu’ont lieu les premiers sit-in
d’étudiants noirs dans les restaurants du Sud. En avril est fondé le Student Non-Violent
prégnance de ces conceptions radicales à l’époque1. Le développement de l’autodétermination et de formes de démocratie directe, chez Herbert Marcuse, est conçu comme la seule alternative à la « société unidimensionnelle ». Il ne s’agit de rien de moins que de faire en sorte que « les individus administrés – dont la mutilation est inscrite dans leurs libertés, dans leurs satisfactions, et se multiplie sur une échelle élargie », se libèrent « à la fois d’eux-mêmes et de leurs maîtres »2. Pour cela, « pour que les individus atteignent à une autodétermination authentique, il faut qu’ils aient un contrôle social effectif sur la production et la distribution du produit social…selon le degré de développement il peut y avoir des variations multiples dans les formes qui combinent l’autorité centralisée et la démocratie directe »3. Plus généralement la critique de la croissance et de la modernité qui se développent à travers les essais d’Henri Lefebvre4, de Jean Baudrillard5, d’André Gorz6 et de Guy Debord7, marquent le contexte idéologique de l’époque.
Le rejet de ces conceptions au profit de représentations compatibles avec la démocratie représentative va s’imposer à la suite des évènements de mai 68, à travers la réponse du Général De Gaulle puis de Georges Pompidou, ou plutôt de son Premier Ministre Jacques Chaban-Delmas, à la crise. L’acceptation d’une conception pacifiée de la « démocratie participative » s’impose alors, purifiée de son contenu subversif. L’appropriation de la thématique participative dans les discours politiques de la fin des années soixante peut s’appréhender comme une concession aux évènements de mai 68, une « entreprise de modernisation conservatrice », dont le résultat sera de faire passer durablement au second plan des conceptions beaucoup plus radicales. Ainsi, le discours participatif est intégré au double sens où il est pris en compte à la suite de la pression politique des
1 L’homme unidimensionnel sera traduit en français en 1968 avec une préface de l’auteur évoquant et analysant les évènements. Herbert Marcuse, L’homme unidimensionnel, Essai sur l’idéologie de
la société industrielle avancée, Paris, Minuit, 1968 (Boston 1964), 281 pages.
2 Herbert Marcuse, op. cit., p. 274. 3 Ibid, p. 275.
4 Henri Lefebvre, Critique de la vie quotidienne , Paris, L’Arche, 1958. 5 Jean Baudrillard, Le Système des objets, Paris, Denoël, 1968, 288 pages. 6 André Gorz, Stratégie ouvrière et néo-capitalisme, Paris, Seuil, 1964.
7 Guy Debord, La Société du spectacle, Paris, Gallimard, 1996, 224 pages. L’ouvrage est paru pour la première fois en 1967 chez Buchet-Chastel.
évènements de mai, et où il est approprié, assimilé, neutralisé, c’est-à-dire dégagé de ses aspects les plus radicaux et subversifs.
B. Une conception extensive de la « démocratie participative »
Pour constituer déjà une volonté de neutralisation et de pacification de la revendication participative, la réforme proposée par le général De Gaulle n’en repose pas moins sur une conception extensive de la « démocratie participative ». Le général De Gaulle voit dans la participation, qui « change la condition de l’homme au milieu de la civilisation moderne » le remède à ce qu’il nomme la « société mécanique », terme désignant, en gros, l’emprise croissante de la standardisation et de la technocratie sur l’existence humaine « de telle sorte que l’individu, par exemple l’ouvrier, n’a pas prise sur son destin »1. René Capitant,
défenseur le plus notoire de la participation, est nommé garde des Sceaux dans le nouveau gouvernement.
Le projet de révision constitutionnelle de 1969 reflète bien cette conception gaullienne de la « démocratie participative ». Il s'agit pour De Gaulle, à travers une réforme profonde des structures et des rapports sociaux, d'organiser « les rapports humains, notamment dans les domaines économique, social et universitaire, de telle sorte que tous les intéressés, sur les sujets qui les concernent directement, prennent part aux études, projets et débats à partir desquels les décisions seront prises par les responsables »2. Le projet consiste notamment en la
représentation au sein d’une deuxième Chambre, des conseils généraux et municipaux, ainsi que des « organisations économiques, familiales, intellectuelles, pour que se fasse entendre, au-dedans même de l’Etat, la voix des grandes activités du pays »3. Dans cette conception gaullienne de la « démocratie participative »4, outre l’élection au suffrage universel et la participation directe de
1 Charles de Gaulle, Discours et Messages. Vers le terme (1966-1969), Plon, 1970. Entretien radiodiffusé et télévisé avec Michel Droit.
2Conférence de presse du 9 septembre 1968, cité in Jacques Chapsal, La vie politique sous la Vème
République, Paris, PUF, 1987, tome 1, p. 385.
3 Charles de Gaulle, Le Fil de l’Epée, Paris, Plon, 1971, p. 9.
4 Qu’on trouve bien avant la réforme constitutionnelle avortée de 1969, dans le discours de Bayeux.
l’électorat par la voie du référendum, la reconnaissance de la légitimité de la participation des corps intermédiaires à la direction de l’Etat, ainsi que l’orientation fédéraliste et la participation dans l’entreprise1, sont au premier plan2, mettant à l’écart le rôle des partis politiques.
Les tentatives pour instaurer des formes de contrôle des usines par les travailleurs à la suite de mai 68, sont reprises par le Général De Gaulle dans ses projets en faveur de la participation. A l’université, le général De Gaulle défend la réforme d’Edgar Faure, instituant la participation des étudiants, contre la plupart des membres de la majorité de l’époque. Dès sa concrétisation en programme politique, la participation paraît ainsi transcender les clivages partisans, et constituer une sorte de « troisième voie » : formalisée par De Gaulle, elle est défendue par des « gaullistes de gauche », notamment Louis Vallon et René Capitant. Elle suscite aussi bien les inquiétudes des partis et des syndicats que du patronat.
Pour pouvoir se diffuser la thématique participative a du être « purifiée » de son caractère subversif. Les problématiques radicales et autogestionnaires seront donc reléguées au second plan. Si les critiques de la représentation continuent d’exister, la conception dominante de la « démocratie participative » restera conforme à l’idéologie élaborée aux débuts des GAM. C’est sous cette forme qu’elle sera réappropriée par des partis, et ce d’autant plus que les résultats que les GAM obtiennent aux élections municipales de 1972, font apparaître ce thème comme électoralement rentable. La thématique participative va ainsi
1 Définie comme suit : « Dans une entreprise, la participation doit revêtir trois formes distinctes : pour ceux qui y travaillent, il faut d’abord qu’elle comporte l’intéressement matériel direct aux résultats obtenus, ensuite, le fait d’être mis au courant de la marche de l’entreprise dont le sort de chacun dépend, et enfin, la possibilité de faire connaître et de faire valoir leurs propositions pratiques ». Charles de Gaulle, Conférence de presse du 9 septembre 1968. Cité in Jean Lacouture,
De Gaulle, tome III, Paris, Seuil, 1986, p. 738.
2 « Le projet gaullien de démocratie participative repose sur trois piliers essentiels : participation directe de l’électorat par la voie du référendum et de l’élection du chef de l’Etat au suffrage universel ; reconnaissance des corps intermédiaires, territoriaux ou socioprofessionnels, représentés au Sénat ; régionalisation et évolution vers un certain degré d’autonomie des institutions régionales ». Fernando L. Sabsay, Felipe A. Gonzalez Arzac, « Le général de Gaulle et la démocratie participative », Espoir. Revue de l’Institut Charles de Gaulle, 85, septembre 1992, p. 67. Dans cet article les auteurs montrent notamment les répercussions des conceptions participatives gaulliennes dans certains pays d’Amérique Latine.
devenir un enjeu de la concurrence politique, et des tentatives d’appropriation ont lieu au sein du PS comme au sein de la majorité gouvernementale de l’époque.
§2. Jacques Chaban-Delmas et la « Nouvelle Société »
Après l’échec du référendum de 1969 et le départ du Général, ces idées rencontrèrent d’autant moins d’écho qu’elles suscitaient l’hostilité des partis, des employeurs, et peu d’enthousiasme chez Georges Pompidou. C’est à travers le projet de « Nouvelle Société » de son premier ministre Chaban-Delmas, que l’idée participationniste va en quelque sorte se réincarner.
A. Une conception « acceptable » de la « démocratie participative »
La célèbre déclaration du 16 septembre 1969 où Jacques Chaban-Delmas présente son projet de « Nouvelle Société » fut l’œuvre personnelle du Premier Ministre1, Georges Pompidou ayant toujours affirmé son opposition aux conceptions gaulliennes en la matière, et d’une manière générale son désaccord quant à la manière de régler les événements de mai 68. Georges Pompidou était hostile à cette thématique de la participation, à laquelle il ne croyait pas2. La déclaration de Jacques Chaban-Delmas est très directement inspirée des travaux du Club Jean Moulin et des travaux de Michel Crozier. Les évènements de mai seront interprétés par Michel Crozier comme une « mise en cause du style d’action à la française »3, plus qu’une remise en cause radicale du fonctionnement du système politique4. Cette lecture de la crise de 68 permet d’asseoir les analyses du phénomène bureaucratique qu’il a réalisées quelques années auparavant, et qui revêtent a posteriori une dimension prophétique.
1 Sans concertation préalable avec Pompidou qui y était semble-t-il non seulement indifférent mais hostile. Voir Jacques Chapsal, op. cit., p. 428s.
2 Ibid.
3 Michel Crozier, La société bloquée, Paris, Seuil, 1970, p. 170.
4« …ce qui frappe, dans la crise de mai, c’est qu’elle n’était révolutionnaire ni dans ses objectifs politiques, ni dans ses intentions sociales, alors qu’elle l’était profondément dans ses moyens d’expression, c’est-à-dire au niveau des mécanismes du jeu social, ou tout simplement des rapports humains (…) Les Français ne se sont pas révoltés pour mettre fin à l’exploitation capitaliste ou pour bâtir la société sans classes, ils se sont précipités dans la crise pour mettre en cause un système de relations humaines, un style d’action et un mode de gestion dont ils souffraient ». Ibid, p. 170.
La réforme proposée par Jacques Chaban-Delmas s’inspire de ces analyses, en s’inscrivant en réaction contre un Etat omniprésent et rendu inefficace par la lourdeur de ses procédures et mécanismes d’intervention. Quatre orientations sont proposées pour mettre en place cette nouvelle société : la formation et l’information du citoyen ; la transformation du rôle de l’Etat ; l’amélioration de la compétitivité nationale ; le rajeunissement des structures sociales. Ainsi du général de Gaulle à Jacques Chaban-Delmas, le débat politique est transposé du plan des institutions au plan des mœurs et habitudes sociales. Si ce projet est mieux accepté, en particulier par le patronat, c’est qu’il va dans le sens d’une plus grande efficacité, en se fondant sur une conception managériale de la participation, et en excluant l’aspect « démocratique » qui était présent dans la conception gaullienne. Lionel Chaty montre que la participation dans l’entreprise, rejetée sous De Gaulle aussi bien par les patrons que par les syndicats, va être en quelque sorte naturalisée à partir de Chaban-Delmas ; le management participatif est conçu comme une solution pour la « réforme sociale » de l’entreprise. On ne reviendra pas à la définition gaullienne de la participation dans l’entreprise.
B. Une modernisation de l’Etat
Le projet de Nouvelle Société reste centré sur ce qui apparaît comme le problème central à l’époque : le déficit croissant des entreprises publiques. A la suite du rapport Nora mettant en évidence les archaïsmes du secteur public (1967) mais aussi des évènements de mai 1968, est entreprise principalement une réforme contractuelle des relations entre le secteur public industriel et commercial et ses tutelles, principalement à EDF, à la SNCF et la RATP. L’idée centrale, qui paraît là encore directement inspirée des analyses de Michel Crozier, est de responsabiliser les acteurs en développant leur autonomie.
Ces évolutions analysées dans le cas français correspondent à des idiosyncrasies nationales, mais elles participent de transformations que l’on peut repérer ailleurs : ainsi en Grande-Bretagne, à la même époque, apparaissent des textes législatifs concernant l'implication des citoyens dans plusieurs services administratifs locaux, souvent initiés ou accompagnés, par des rapports de comités
officiels1. Le rapport Skeffington sur « Public participation in Planning »2
, définit
la participation comme le fait de « prendre part à la formulation des politiques et propositions ». Le Seebhom Committe on Local Authority insiste sur l’importance d’une participation maximum des individus et des groupes de la communauté dans la planification, l’organisation et provision des social service3.
Par ailleurs, en 1973 est institué le Médiateur (devenu médiateur de la République), inspiré de l’Ombudsman suédois. Les administrés ont la possibilité de lui adresser des réclamations concernant le fonctionnement de l’administration par l’intermédiaire d’un parlementaire ou d’une association. Il dispose de pouvoirs d’investigation étendus et de correspondants départementaux. Il peut faire des recommandations aux administrations concernées4. Enfin, il publie un rapport annuel, à la fois bilan de ses activités et propositions de réformes.
Alors que la concertation se développe ici surtout dans le domaine de l’économie et dans le domaine social, elle va ensuite toucher les rapports administration- administrés.
Les réformes entreprises par le général De Gaulle comme par Jacques Chaban-Delmas, peuvent ainsi s’analyser en terme de modernisations conservatrices dans la mesure où elles s’efforcent de préserver à travers le changement, la position de groupes sociaux privilégiés et de satisfaire leur « refus de rétrograder, d’être déclassés, même relativement ».
1 On retrouve dans ces initiatives la même dualité de signification : la participation dans le service provision peut être vue comme un moyen par lequel les individus peuvent défendre leurs intérêts en tant qu’usagers des services publics. Mais elle peut aussi servir à légitimer des décisions en s’appuyant sur l’implication du public, ou en obtenant la connaissance locale détaillée du public qui va permettre à de meilleures politiques d’émerger. William Hampton, Local Government and
Urban Politics, London, Longman, 1986, p. 126s.
2 A. Skeffington (Chairman), People and Planning, HMSO, 1969.
3 F. Seebhom (Chairman), Report of the Committe on Local Authority and Allied Personnel
Services, 1968, Cmnd 3703, HMSO.
4 Aux termes de l’article 11 de la loi, le Médiateur ne dispose pas de pouvoir de contrainte sauf en cas d'inexécution d’une décision de justice.
§3. Le septennat de Valéry Giscard d’Estaing : la « Troisième Génération des Droits de l’Homme »
Le septennat de Valéry Giscard d’Estaing est dès les premiers mois marqué par le souci d’afficher un libéralisme politique, qui débouchera sur plusieurs textes, et notamment, pour ce qui nous intéresse, à un élargissement du champ de la démocratie représentative avec l’accession de nouvelles catégories de population au statut d’électeur et d’éligible. L’une des toutes premières lois du septennat, la loi du 5 juillet 1974, abaisse ainsi à 18 ans l’âge de la majorité, mesure réclamée par l’opposition1.
Par ailleurs le septennat de Valéry Giscard d’Estaing est marqué par l’établissement de ce que certains ont nommé la « Troisième génération des Droits de l’Homme », celle du droit de savoir, après celle des droits politiques de 1789 et des droits sociaux de 19462. Dans la « société libérale, démocratique avancée » voulue par le Président de la République, le dialogue, la fin de la société du secret, figurent au premier rang des objectifs, comme en témoigne le rapport Lenoir-Prot du 19 juin 1979 sur « l’information économique et sociale », rédigé à la demande du chef d’Etat. En avril 1977 est créé un secrétariat d’Etat chargé des problèmes relatifs à l’amélioration des rapports entre le public et l’administration, et notamment de la simplification des formalités administratives.