L’arrivée de la gauche au pouvoir en 1981 a fortement contribué à la consolidation de la thématique participative. Les nouveaux responsables politiques se sentent tenus d’innover sur cette question plus que sur d’autres car elle fait partie des thèmes classiquement marqués « à gauche ». Cette thématique donne ainsi lieu à la faveur de l’alternance politique, à des mouvements croisés de réappropriation. Au terme de ces processus, la notion de « démocratie participative » semble définitivement transcender les clivages partisans, et la gauche comme la droite lui donnent désormais des contenus assez voisins.
Par ailleurs, les écologistes, et le mouvement antinucléaire, obtiennent certaines victoires substantielles, mais celles-ci restent très ponctuelles. En revanche et comme par compensation, de nouvelles concessions procédurales seront effectuées en direction du mouvement écologiste, et du monde associatif en général, en direction duquel tous les gouvernements socialistes affichent une volonté d’ouverture.
§1. Réappropriations croisées du discours participatif
L’alternance politique va donner lieu à un double mouvement d’appropriation. La gauche s’approprie, notamment avec le gouvernement Rocard, le thème de la modernisation des institutions et de la réforme de l’Etat qui jusque- là avait surtout été investi par la droite de Chaban-Delmas à Valéry Giscard d’Estaing (A.). La droite s’appropriant la décentralisation, fait sien le thème de la démocratie locale, comme le montre la codification progressive du « référendum local » (B). Le thème de la participation dans l’entreprise, inspiré des courants autogestionnaires comme des expériences gaulliennes, fera lui aussi l’objet de tentatives d’investissement et de concrétisations plus ou moins avortées à droite comme à gauche : l’entreprise ne semble pas un bon terrain pour la démocratie participative (C).
Cette diffusion et ces phénomènes de réappropriations croisées de l’idée de « démocratie participative » ne sont possibles que parce qu’elle a été préalablement construite comme une solution à la crise de la démocratie représentative. Le succès du discours participatif vient de ce que, sans remettre en cause les fondements de la démocratie représentative, il peut inspirer des « entreprises de modernisation conservatrice »1.
A. La politique rocardienne de modernisation administrative : une « transformation sémantique de la notion d’autogestion »2
L’arrivée de la gauche au pouvoir est marquée par l’élargissement de la portée donnée au thème de la « démocratie participative ». Ce thème se développe de manière privilégiée à l’échelon local à la faveur de la politique de décentralisation, et sur les questions d’environnement et de cadre de vie. Cela ne signifie pas que le thème de modernisation de l’Etat disparaît et, avec lui, l’idée de la participation comme instrument d’efficacité de l’action publique. En 1988, le gouvernement Rocard va faire de la modernisation de l’administration et de la réforme de l’Etat un thème légitime pour la gauche. On peut s’appuyer ici sur plusieurs travaux, en particulier celui de Lionel Chaty3, qui analyse de façon approfondie la genèse et la mise en œuvre de cette réforme, et met en évidence les acteurs et le corpus théoriques qui l’ont inspirée.
C’est la personnalité du Premier Ministre qui va permettre cette appropriation, non sans susciter des réticences au sein de sa majorité4. Jusque là en effet, ce
1 Voir supra, p. 110.
2 Lionel Chaty, Thèse citée, p. 194. 3 Ibid.
4 « Le profil politique de Michel Rocard est tel qu’il y voit une occasion de se relégitimer au sein du PS et de réduire l’écart entre les convictions idéologiques des socialistes et des attentes des Français. Mais au PS, toutes les ambiguïtés de la notion de service public se retrouvent, sans qu’une réflexion de fond n’ait jamais été conduite sur cette notion considérée comme tabou. Jean- Pierre Chevènement incarne alors cette attitude défensive qui veut voir dans toute critique de la bureaucratie une attaque contre l’Etat républicain. Les propositions de Michel Rocard pour sortir la gauche de la dérive corporatiste du service public sont une des raisons qui lui ont valu dans les années soixante-dix de la part de ce même « J-P C » le qualificatif (qui se voulait péjoratif) de « représentant de la gauche américaine » ». Philippe Brachet, Du commandement au management.
L’administration française entre souveraineté et service public, Paris, Publisud, 1995, p. 175.
Florence Gallemand souligne également combien la vision rocardienne de l’Etat tranche avec celle de François Mitterrand, pour qui l’Etat doit jouer le rôle principal d’impulsion et l’aboutissement de toute transformation sociale, alors que Michel Rocard lui assigne un rôle plus modeste. Il le
thème était considéré comme étant marqué à droite, par de nombreux responsables des deux camps. Michel Rocard constitue sans doute la figure emblématique du courant autogestionnaire. Dans le manifeste pour l’autogestion intitulé « Contrôler aujourd’hui pour décider demain » adopté au congrès de Toulouse, il définit l’autogestion comme suit : « L’autogestion exprime un refus, celui de la toute- puissance de l’Etat (…) et un projet, celui d’une société où les hommes seraient capables de prendre en main leurs propres affaires, de prendre eux-mêmes les décisions qui concernent leur travail, leur cadre de vie, leur formation »1. Michel Rocard fait de la modernisation de l’Etat son cheval de bataille personnel, comme il l’annonce dès le 25 mai 1988 dans la circulaire « Gouverner autrement », puis de façon plus précise dans la circulaire du 25 février 19892. En fait, c’est à travers une transformation sémantique de la notion d’autogestion, qu’il permet l’appropriation du thème de la modernisation de l’administration. Lionel Chaty montre le travail d’ajustement a posteriori rendu nécessaire pour maintenir une impression de continuité alors même que le mot change de sens, et que l’on passe d’un discours « révolutionnaire » à un discours de responsabilisation des fonctionnaires. Cet ajustement suppose en particulier « l’amnésie des débats qui ont traversé le PSU et la CFDT sur la portée « révolutionnaire » du projet autogestionnaire »3. Pour cela, Michel Rocard s’appuie lui aussi sur les analyses de Michel Crozier4 et du Centre de Sociologie des Organisations5. Michel Crozier lui-même souligne, tout en la naturalisant, cette convergence de la politique rocardienne de modernisation de l’administration avec la « Nouvelle Société de Jacques Chaban-Delmas » quand il déclare dans les colonnes du journal Le
Monde : « son effort restera dans l’histoire, un peu (je ne sais pas jusqu’à quel
point) comme celui du gouvernement Chaban-Delmas, qui avait introduit un
considère plutôt comme devant renoncer à incarner un protecteur omniprésent, pour se borner à être « une vigie veillant aux droits et intérêts des citoyens ». Florence Gallemand, art. it., p. 232. 1 Cité in Robert Schneider, Michel Rocard, p. 193.
2 Sur la politique rocardienne de modernisation comme « coup politique », voir Florence Gallemand. Cette politique correspond à un contexte marqué par une série de conflits sociaux, impliquant notamment les infirmières, gardiens de prison, agents des P et T et de la RATP. 3 Lionel Chaty, thèse citée, p. 195.
4 Qui a, comme lui, été membre du club Jean Moulin. Sur ces analyses et leur influence sur l’élaboration de la politique de la « Nouvelle Société de Jacques Chaban-Delmas, voir supra, p. 112.
souffle nouveau »1. C’est en particulier au sein d’une association de hauts fonctionnaires, l’association Service Public, que s’élabore à partir de ce corpus théorique, la réflexion qui va servir de justification, voire de caution scientifique, à cette réforme.
L’association Services Publics est née en décembre 1980. Il s’agit d’une association de hauts fonctionnaires, qui se proposent de réfléchir aux problèmes posés par la modernisation administrative2. Les conclusions de cette association
ont servi de repères intellectuels lors de la mise en place de la réforme rocardienne du Renouveau du Service Public3. Après la victoire de la gauche en 1981, la
plupart des membres de cette association se retrouvent dans des cabinets ministériels ou à la tête d’institutions importantes. Il s’agit de réagir aux remises en cause du service public en produisant un discours de gauche sur sa nécessaire modernisation. Ils se réapproprient certaines analyses issues des politiques publiques4 pour formuler leur propre analyse de la modernisation de l’Etat. Les
notions de responsabilisation, de déconcentration, d’autonomie, d’évaluation, de modernisation, sont ainsi au cœur de la « doctrine » élaborée par l’association5,
qui d’après sa note de présentation a été fondée « pour contribuer à la compréhension et à la transformation en profondeur des relations de l’administration avec le public ». L’association organise régulièrement des réunions et des colloques, avec la participation de syndicalistes, de responsables associatifs, d’élus, de représentants du secteur privé, d’universitaires6. Dernièrement, les 5 et 6 février 1999, c’est sur le thème « Gestion des Ressources
1 Michel Crozier se définit par ailleurs comme un « rocardien radical ». Entretien avec Jean-Marie Colombani, Le Monde, 10 septembre 1991, « L’Etat qui commande, c’est fini », cité in Lionel Chaty, thèse citée, p. 190.
2 Parmi les figures de l’association on peut citer Serge Vallemont (ancien directeur du personnel à l’Equipement), Robert Fraisse, Christian Join-Lambert (conseiller à la cour des comptes), Laurent Rabaté (conseiller à la cour des comptes).
3 Lionel Chaty, thèse citée, p. 123. Deux conseillers du Premier Ministre Michel Rocard sont des membres actifs de cette association.
4 François Dupuy et Jean-Claude Thoenig seront invités à plusieurs réunions. 5 Lionel Chaty, ibid.
6 En 1985 est organisé un colloque sur le thème « Quels services publics pour demain ? » ; en 1987, sur le thème « Le service public demain », dont les actes sont parus chez Economica en 1989. En 1992, c’est sur le thème « Prévision et pluriannualité budgétaire » (actes parus à la Revue Française des Finances Publiques n°39, 1992) ; en janvier 1993, c’est sur le thème « L’Etat pour le citoyen : expertise et démocratie » (actes parus chez LGDJ, en 1994). En mars 1997 : « Choix budgétaires : des procédures pour la confiance » (publiés dans la Revue Française des Finances Publiques, automne 1997).
humaines et dialogue social » que syndicalistes, universitaires étaient invités à débattre1. La plaquette de présentation de ce colloque montre bien l’influence de
la sociologie des organisations : « Telle est notre conviction : la rénovation du service public passe par les hommes. Pour produire les nouveaux services non- marchands qu’appellent les transformations respectives des techniques, des institutions et des mentalités auxquelles se réfèrent nos concitoyens, il s’agit en effet pour l’Etat de mieux prendre en compte les besoins des usagers, et les personnels en charge sont nécessairement et directement concernés : la
motivation des agents concourt à l’efficacité des actions entreprises,
lorsqu’elle est là »2. Cette inspiration apparaît également très clairement à la lecture de la publication périodique de l’association, comme dans cet éditorial intitulé « Le respect ne se décrète pas » : « On connaît la thèse de Michel Crozier : ‘On ne change pas la société par décret’. La formule est heureuse, et incontestable : un décret ne suffit pas, même s’il peut, sans doute, être utile. Peut- on, au moins, changer l’administration par décret ? »3.
Un même corpus théorique, centré sur les analyses de Michel Crozier, inspire ainsi deux tentatives de concrétisation de l’idée participative dans l’administration, à des époques différentes et de la part de gouvernements opposés politiquement, et continue aujourd’hui de se diffuser et de produire des effets d’incitations à la démocratie participative. Une succession de rapports officiels manifeste cette remise en cause des cadres de l’action publique au nom d’un même souci d’une plus grande efficacité4. Par la suite, la réforme de l’Etat sera
toujours affichée comme une priorité par les gouvernements de droite comme de gauche. Les projets de réforme et de modernisation se succèdent ainsi indépendamment de la coloration politique des gouvernants et avec l’appui des hauts fonctionnaires. La circulaire Juppé du 26 juillet 1995 sur la « réforme de
1 Le colloque donna lieu à des interventions de Renaud Sainsaulieu et de Jean-Claude Thoenig. 2 C’est nous qui soulignons.
3 Services Publics, n°41, décembre 1998, à propos du projet de loi relatif aux relations entre l’administration et les usagers.
4 Commissariat Général au Plan, Pour un Etat stratège, garant de l’intérêt général , rapport de la commission « Etat, administration et services publics en l’an 2000 » pour la préparation du XIème Plan, La Documentation Française, 1993. Rapport Picq, L’Etat en France. Servir une nation
l’Etat et des services publics » demande l’établissement pour tout nouveau projet de loi, d’une étude d’impact destinée à en évaluer les conséquences sur la société et l’économie. La réforme de l’Etat figure également parmi les priorités du gouvernement Jospin. Parmi les « principaux chantiers de la réforme », figurent ainsi la nécessité de mettre en place « un Etat plus proche des citoyens » par l’amélioration des relations entre les administrations et les usagers, la simplification des démarches administratives, l’amélioration de la qualité des services rendus aux citoyens (« démarche qualité »), l’accès facilité à l’information administrative, des services publics de proximité (maisons des citoyens et des services publics), l’établissement pour tout nouveau projet de loi, depuis le 1er janvier 1996, d’une étude d’impact destinée à en évaluer les conséquences sur la société et l’économie, la capacité de l’administration à l’appliquer et sa bonne insertion dans le droit existant. Au-delà de la conception exigeante de la citoyenneté qui est affichée dans les discours, l’idée « d’efficacité » apparaît là encore comme une constante. Présentant ainsi sa politique de réforme de l’Etat, le Premier Ministre Lionel Jospin déclarait le 24 juin 1997 devant les préfets que « l’Etat doit être réformé parce que le monde et la société changent, parce que de nouvelles technologies apparaissent, parce que les administrations ne peuvent échapper, comme toutes les organisations, à la
recherche de la plus grande efficacité au moindre coût »1.
Par ailleurs, avec la décentralisation la participation revêt désormais un sens plus large que la seule modernisation de l’administration, et renvoie à l’idée de démocratie locale. Dans les années soixante-dix, les revendications en faveur de « plus de participation » sont largement celles des élus locaux. On se situe en effet dans un contexte centralisateur, où les collectivités territoriales revendiquent plus d’autonomie.
1 « Le cadre de la réforme de l’Etat », www.fonctionpublique.gouv.fr, 2 septembre 1998. C’est nous qui soulignons.
B.Appropriation et ré-appropriation de la décentralisation : la participation des habitants au niveau local
Marion Paoletti a bien montré dans sa thèse comment les élus locaux s’étaient appuyés sur la thématique participative pour réclamer la décentralisation. Alors que la décentralisation a été revendiquée largement au nom de la nécessaire participation des habitants au niveau local, elle exclut dans un premier temps sa codification, au nom de la naturalité de cette participation dans la commune décentralisée1. A droite comme à gauche, la décentralisation est d’abord considérée devient une condition nécessaire et suffisante de la démocratie locale et un remède au dysfonctionnement de la démocratie représentative. Ainsi, en 1982 la vitesse relative d’adoption des lois de décentralisation tient notamment au fait qu’aucune mesure d’institutionnalisation de la participation n’est prévue. Marion Paoletti rappelle que c’est presque par hasard, en seconde lecture à l’Assemblée Nationale, qu’un député non inscrit dépose un amendement repris sans discussion par le Parlement : « Des lois détermineront le développement de la participation des citoyens à la vie locale ». L’article premier de la loi du 7 janvier 1983 prend explicitement acte de l’équivalence posée par les élus locaux entre démocratie et participation : « les communes, les départements et les régions constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens à la vie locale et garantissent l’expression de leur diversité ».
En transférant sous le contrôle direct des élus locaux une partie des décisions qui relevaient jusque-là d’arrangements entre fonctionnaires territoriaux et notables, la décentralisation va modifier le rôle des différents partenaires, et favoriser le changement de contenu de la « démocratie participative ». On passe ainsi de la « démocratie administrative » ou participation dans l’administration, à la « démocratielocale». La décentralisation ne sera pas remise en cause pendant la première cohabitation. De fait dès 1983, elle ne soulevait plus de grandes batailles doctrinales, comme le montra l’adoption des textes suivants sous le troisième
1 Marion Paoletti, thèse. citée.
gouvernement Mauroy (mars 1983-juillet 1984)1. Tous les débats parlementaires ultérieurs ayant trait à des textes dans ce domaine mettent en scène des élus unanimes pour reconnaître le bien-fondé de la politique de décentralisation2. C’est au contraire une volonté d’approfondir la décentralisation qui est affirmée avec la loi d’amélioration de la décentralisation du 5 janvier 1988.
Dès lors, c’est en se réappropriant politiquement la décentralisation, que la gauche est amenée en 1992 à donner enfin un contenu juridique précis à la participation des habitants au niveau local annoncée en 1983, en légalisant le référendum local3. Dans son titre II « De la démocratie locale », la loi du 6 février 1992 sur l’administration territoriale de la République légalise, après de longues années de pratique officieuse, le « référendum local »4. Le texte proclame ainsi « Le droit des habitants de la commune à être consultés sur les décisions qui les concernent, indissociable de la libre administration des collectivités territoriales, est un principe essentiel de la démocratie locale »5. Le texte est élaboré sous la pression des associations qui se plaignent d’une insuffisante reconnaissance et réclament un statut de l’élu associatif. Se prononçant sur les dispositions concernant la modernisation et la démocratisation de la vue locale, l’Association pour la Démocratie et l’Education Locale et Sociale exprime quant à elle sa déception sur le projet et formule différentes propositions visant surtout à renforcer le rôle des associations. L’ADELS réunit des professionnels du développement local, et beaucoup de personnalités proches du mouvement gamiste et d’anciens membres du PSU6. Ses commentaires montrent bien que la demande de participation émane d’abord des associations ; c’est la reconnaissance de leur rôle qu’il convient de renforcer. Ayant le sentiment d’être court-circuitées, les associations en viennent plus ou moins explicitement à récuser l’idée d’une demande « naturelle » de participation pour affirmer l’importance de leur propre rôle dans l’organisation de
1 Jacques Chapsal, op. cit., p. 381. Voir sur ce point Patrick Le Lidec, « De la revendication d’opposant au consensus », Pouvoirs Locaux, n°35, 1997, p. 69-74.
2 Par exemple en 1994, Patrick Ollier, le rapporteur de la loi sur l’aménagement et le développement du territoire, évoque la « décentralisation, engagée à partir de 1982 et dont personne ici ne pense à remettre en cause la pertinence ». JOAN, p. 4223.
3 Marion Paoletti, op. cit.
4 En toute rigueur il s’agit moins d’un référendum que d’une « consultation des électeurs », selon les termes mêmes de la loi qui précise qu’il ne s’agit que d’une demande d’avis.
5 Article L. 2141-1 du code général des collectivités locales. 6 Sur l’origine de l’association, voir supra, p. 101s.
la participation des citoyens. « Le projet de loi est bâti sur l’idée que les citoyens aspirent à participer aux affaires locales et que la légalisation de l’accès à certains documents ou de la présence d’habitants dans certaines structures suffiraient à développer la démocratie. L’Adels constate une réelle crise de la participation locale, un repli des citoyens sur leurs préoccupations personnelles et une détérioration des mécanismes existants de la participation locale désertés par les habitants. (…) Vouloir aujourd’hui que les citoyens se saisissent de leurs droits existants et nouveaux c’est d’abord renforcer le cadre habituel de leur participation collective : les associations locales. Le projet de loi ne fait aucunement référence aux associations ! »1. On voit ici toute l’ambiguïté du discours associatif, qui n’hésite pas à mettre en avant la demande de participation pour appuyer sa légitimité, mais qui peut présenter cette participation comme « en crise » quand la reconnaissance du rôle de ces associations est en jeu.
Dix ans après les lois de décentralisation, la loi sur l’administration Territoriale de la République donne au référendum son premier cadre légal, mais pour les seules communes, et à l’initiative du maire ou des conseillers municipaux2.C’est donc à