Près de trente ans après la création d’un Ministère de l’Environnement, un lien privilégié semble continuer à exister entre cette politique et les procédures dites participatives. Si toutes les procédures dites de « démocratie participative » ne concernent pas des questions d’environnement, celles-ci constituent indéniablement un terrain privilégié d’exercice de la démocratie participative et la plupart des procédures visant à protéger l’environnement garantissent en même temps la participation des citoyens. Le développement d'un droit de l'environnement parallèlement à celui d’un droit à/de la participation, suggère une affinité entre ces deux évolutions. Les analyses de Ronald Inglehart, en terme de changement de valeurs dans les sociétés post-matérialistes, sont fréquemment sollicitées pour rendre compte tant du développement de la demande sociale de participation, que du souci envers la préservation de l’environnement. Initialement, R. Inglehart ne se référait pas lui-même au mouvement écologiste comme étant une expression du changement de valeurs dans les sociétés post- matérialistes1. Ce lien a été établi par K. Hildebrandt et R. J. Dalton en 19772, et confirmé par S. Barnes et M. Kaase dans leurs travaux sur les formes non conventionnelles de participation politique1. Par la suite R. Inglehart a développé ce point de vue en suggérant que les post-matérialistes fournissent les idéologues et le soutien pour les mouvements écologistes, critiquant la croissance anti- nucléaire. Ces deux types de revendications apparaissent dès lors comme deux facettes d’un même phénomène.
1 Le seul item en ce sens, appelant à se prononcer sur l’opportunité d’« essayer de rendre nos villes et nos campagnes plus belles », ne paraissait pas correspondre à la distinction matérialistes/post- matérialiste.
2 K. Hildebrandt, Russel J. Dalton, « Die neue Politik : Politischer Wandel oder Schönwetterpolitik ? », Politische Vierteljahresschrift, XVIII, 1977, p. 250-56.
Ces conceptions tendent cependant à éluder la question des fondements de la proximité, et de l’émergence simultanée de ces deux types de revendications. Suivant en cela la critique adressée à ces travaux par Philip D. Lowe et Wolfgang Rüdig, il nous semble erroné de relier de manière causale l’émergence de mouvements écologistes au développement des valeurs post-matérialistes2. De telles explications peuvent rapidement aboutir à considérer la défense de l’environnement, non seulement comme un luxe, mais comme une pathologie sociale3. Ainsi, la principale critique qu’on peut leur adresser renvoie au fait qu’elles aboutissent à déconnecter complètement les préoccupations environnementales des problèmes écologiques : « L’environnement est vu comme un enjeu post-matérialiste parmi d’autres qui ont soudain émergé, sans aucun rapport avec des changements touchant l’environnement, à travers un renversement des valeurs chez des gens qui n’avaient pas d’autre sujet de préoccupation »4. Sans tomber dans une fausse explication en terme de « prise de conscience environnementale », on peut effectivement se demander si les analyses du développement de préoccupations en matière d’environnement en terme de post-matérialisme, ne négligent pas la possibilité que ce phénomène soit lié à l’apparition de problèmes nouveaux ou jusque-là ignorés, et à la diffusion d’informations sur ces problèmes par le mouvement associatif écologiste.
Même si les sympathisants de ces mouvements présentent à n’en pas douter des caractéristiques spécifiques en terme de valeurs, le « changement de valeurs est un phénomène à expliquer plutôt qu’une variable explicative »5. On peut alors préférer d’autres pistes pour aborder cette question, en s’intéressant notamment à la manière dont les revendications écologistes ont été perçues à travers l’action du mouvement associatif, et prises en compte par le système politique. D’une part, les procédures participatives peuvent constituer une manière
1 Samuel H. Barnes, Max Kaase, Political Action, op. cit.
2Philip D. Lowe, Wolfgang Rüdig, « Political Ecology and the Social Sciences - The State of the Art », British Journal of Political Science, 16, 1986, pp. 513-550.
3 D’après Philip D. Lowe et Wolfgang Rüdig, de telles approches sont assez courantes aux Etats- Unis. Voir Philip D. Lowe, Wolfgang Rüdig, art. cit., p. 516.
4 Ibid. 5 Ibid, p. 536.
de répondre à des conflits environnementaux. D’autre part, le développement de la thématique participative dans le champ politique semble lié à l’émergence d’un nouvel acteur politique écologiste, qui place ce discours au centre de son programme.
Quelle est la contribution propre du mouvement écologiste à la construction de la « démocratie participative » ? Comment rendre compte de l’affinité qui semble lier environnement et « démocratie participative » ? C’est ce que nous allons voir dans cette section en nous appuyant largement sur des travaux existants sur l’histoire du mouvement écologiste d’une part, et sur la mise en place d’une politique de protection de l’environnement d’autre part, travaux que nous utilisons en les resituant dans la perspective plus large de l’élucidation du lien privilégié entre environnement et « démocratie participative ».
Cette situation semble le résultat de la conjonction de plusieurs facteurs. L’origine de ce lien entre environnement et participation, remonte à la fin des années soixante, avec d’une part l’émergence d’un mouvement écologiste catalysé autour de la contestation anti-nucléaire, et d’autre part la mise en place d’un ministère de l’environnement à la suite des évènements de mai 68. La force de l’affinité qui semble lier environnement et participation s’éclaire également en analysant la contribution spécifique du mouvement écologiste, et en revenant sur les conceptions de l’environnement présidant à la mise en place de cette politique, qui ont favorisé le développement de procédures participatives dans ce domaine.
§1. Un contexte favorable à une approche « participative » de l’environnement
C’est d’abord le fait que la question de la protection de l’environnement et la thématique participative émergent à la même époque, au sein du gouvernement Chaban-Delmas, et se développent de manière concomitante, qui accrédite l’idée d’un lien « naturel » entre les deux. Le 24 octobre 1969 le Premier Ministre adresse une lettre à quatorze membres du gouvernement en leur demandant
d’établir un programme d’action propre à assurer une maîtrise plus grande de l’environnement.
A. La création du ministère : une réponse à mai 68 ?
Si la mise en place du Ministère semble avoir précédé l’existence d’un mouvement écologiste fort et structuré, elle constitue néanmoins une réponse plus ou moins directe à la crise de mai 68 et à des luttes environnementales.
L’histoire de l’émergence d’un mouvement écologiste et celle d’une administration prenant en charge cette question, sont généralement abordées dans des histoires séparées. Ainsi les récits militants retraçant l’histoire de l’écologie, mentionnent pour cette époque-là l’affaire de la Vanoise1, mais font l’impasse totale sur la création du ministère en 1971. A la lecture de ces ouvrages, l’année 1971 est surtout marquée par le début de l’opposition au projet de centrale dans le Bugey (Ain), le cri d’alarme de 2200 scientifiques paru dans le Courrier de
l’Unesco, l’ouvrage de Paul R. Ehrlich Population Bomb, l’éclosion d’une presse
écologiste (La Gueule ouverte, Le Courrier de la Baleine...) ou encore l’apparition de la filiale française de l’organisation internationale Friends of the Earth (Les Amis de la Terre)2. L’agenda institutionnel et politique paraît complètement déconnecté de l’agenda militant et tout se passe comme si les deux fonctionnaient de manière séparée et autonome3. L’histoire de « l’invention » de ce ministère a déjà été bien étudiée, qu’il s’agisse de récits des principaux acteurs, politiques ou haut-fonctionnaires4, de travaux de chercheurs1. Dans ces travaux on
1 Alors que le décret instituant le Parc Naturel de la Vanoise date du 6 juillet 1962, en 1968 différents projets touristiques apparaissent, nécessitant un déclassement d’une partie du parc, qui vont donner lieu à une intense mobilisation de la part de la Fédération Française des Sociétés de Protection de la Nature. Sur ce point, voir Florian Charvolin, thèse citée.
2 Voir Raymond Pronier, Vincent Jacques le Seigneur, Génération Verte. Les écologistes en
politique, Paris, Presses de la Renaissance, 1992, 332 pages.
3 Retenant de 1971 les mêmes grandes manifestations, Jean-Luc Bennhamias et Agnès Roche sont les seuls à évoquer la création du Ministère présentée comme une réponse à ces mobilisations : « Tout en espérant n’avoir à faire qu’à un phénomène de mode (il faut bien que jeunesse et Mai 68 se passent), le gouvernement et les médias s’emparent de la thématique écologique tout en essayant de la réduire à son aspect le plus environnemental. En janvier 1971 est créé le premier ministère de l’environnement et l’on voit apparaître sur nos écrans télévisés l’émission La France défigurée ». Jean-Luc Bennhamias, Agnès Roche, Des Verts de toutes les
couleurs. Histoire et sociologie du mouvement écolo, Paris, Albin Michel, 1991, p. 25.
4 Robert Poujade, Le ministère de l’impossible, Paris, Calmann-Lévy, 1975, 278 pages. Odon Vallet, L’administration de l’environnement, Paris, Editions Berger-Levrault, 1975, 339 pages. Jean-François Bazin, La création du ministère de la protection de la nature et de l’environnement.
ne trouve pas trace de l’idée que ce Ministère puisse être le résultat de revendications des écologistes. Il paraît dès lors hasardeux de voir dans la création du Ministère lui-même le produit des premières luttes écologistes, puisqu’elle ne fait pas partie des revendications des écologistes à l’époque. La mise en place d’un nouveau département ministériel semble relever de la seule logique du champ administratif, et aucune organisation écologiste ne semble avoir réclamé à l’époque la mise en place d’un ministère. Bien plus, d’après C. Spanou, c’est l’activité des responsables administratifs à l’origine de la mise en place de ce Ministère qui semble avoir structuré le mouvement écologiste2. Ainsi l’environnement serait avant tout « une idée née au sein de la DATAR »3, qui aurait ainsi mis en œuvre de sa propre initiative une idée nouvelle en développant une conception extensive de son action en matière d’Aménagement du Territoire. Calliope Spanou souligne ainsi que Georges Pompidou dans son fameux discours de Chicago sur la « morale de l’environnement », ne fait que reprendre un enjeu dont l’importance a été pressentie d’abord au sein de la haute administration. « S’il est exagéré de parler d’un mouvement suscité, il est certain que l’émergence du mouvement a été favorisée par la diffusion de la sensibilité environnementaliste à l’initiative de l’appareil d’Etat»4.
Si le rôle de la DATAR est effectivement souligné par l’ensemble des travaux retraçant la genèse du ministère, de telles analyses nous semblent parfois négliger les luttes écologistes de l’époque. Florian Charvolin montre en particulier que derrière la reconstruction a posteriori de l’invention de ce ministère comme résultat d’une « prise de conscience » internationale, différents facteurs ont joué : outre l’importance prise par la DATAR dans les années soixante, il faut mentionner la structuration de la recherche en écologie appliquée et le regroupement des naturalistes dans une fédération nationale (la Fédération
Essai sur l’adaptation de la structure gouvernementale à une mission nouvelle, Thèse de doctorat
en droit, Université de Dijon, mai 1973, 2 tomes, 449 pages ; Florian Charvolin, thèse citée. 1 La thèse de Jean-François Bazin se situe entre ces deux approches.
2 Calliope Spanou, op. cit. 3 Robert Poujade, op. cit., p. 45. 4 Calliope Spanou, op. cit., p. 79.
Française des Sociétés de Protection de la Nature)1, la doctrine de la « Nouvelle Société » portée par le Premier Ministre de l’époque2... Les « fenêtres » qui ont rendu possible l’inscription de cette question sont multiples. Florian Charvolin insiste en particulier sur le rôle de Mai 68 et voit dans l’instauration du ministère de l’environnement la volonté de répondre à cette crise ; l’affaire du Parc de la Vanoise est le conflit qui va permettre de concrétiser cette inscription3. Alors que thème de l’environnement est peu présent dans la campagne présidentielle de 19694, le conflit autour des projets d’aménagements dans le Parc de la Vanoise fait exception et marque quelque peu cette campagne d’une teinte environnementale. A l’époque la Fédération Française des Sociétés de Protection de la Nature (FFSPN) adresse un courrier à chacun des candidats en leur demandant leur position sur cette question. La référence à la concertation est alors pour Georges Pompidou un moyen d’éviter la constitution de ce conflit en enjeu électoral : « Si les suffrages des Français m’appellent à la présidence de la République, je peux vous assurer qu’une telle décision ne serait prise qu’après concertation entre tous les intéressés et notamment les divers services ministériels compétents »5.
Ainsi la lettre de mission de Jacques Chaban-Delmas d’octobre 1969 demandant aux membres du gouvernement la préparation d’une politique de
1 Le regroupement national au sein de la FFSPN en octobre 1968 va modifier la position des naturalistes. Alors que jusqu’au début des années 70 les protecteurs de la nature n’avaient aucun crédit aux yeux de l’administration centrale, où ils sont volontiers qualifiés de « défenseurs des petits oiseaux », la création d’une fédération capable d’avancer 22 associations et une couverture de tout le territoire national va modifier profondément les relations entre les représentants de l’administration, et notamment le Ministère de l’Agriculture, et les mouvements de protection de la nature. Le crédit de la Fédération va s’augmenter au fur et à mesure que la liste des associations membres s’allonge. Dès 1970 l’Assemblée Générale de la FFSPN est présidée par un ministre (en l’occurrence André Duhamel, ministre de l’Agriculture). D’autres lui succéderont au fil des années, manifestant la continuité des relations entre la Fédération et l’administration. « Bien avant que les préoccupations environnementales ne se diffusent dans les opinions communes, deux types d’instances conçurent, à la fin des années soixante, l’environnement dans sa globalité : les associations leaders et l’organisme de prospective public, la DATAR. Chacun, selon sa logique interne, dépassa la collection d’approches sectorielles qui prévalaient jusque-là (…) pour constituer publiquement un nouveau champ de préoccupation sociale appelant un ensemble d’interventions publiques spécifiques ». Pierre Lascoumes, L’éco-pouvoir, op. cit., p. 196.
2 Florian Charvolin, thèse citée, p. 300s.
3 On peut mentionner également l’émotion suscitée par la marée noire provoquée par l’accident du Torrey Canyon en 1967.
4 Jean-François Bazin, thèse citée.
l’environnement, constitue l’histoire standardisée et peu questionnée de l’invention du Ministère, au-delà de laquelle Florian Charvolin a pu aller en s’appuyant sur la mémoire et les archives des protagonistes. Il en ressort notamment, que bien qu’elle soit totalement absente des documents officiels, la crise de mai 68 a joué un rôle prépondérant dans le déclenchement de l’action publique, dans la lettre du 24 octobre 19691. Le degré d’occultation de mai 68 « est à la mesure de sa prégnance initiale »2. C’est ainsi qu’est effectuée une « opération d’effacement » qui masque les calculs politiques et les conjectures sociales qui ont débouché sur la décision. L’époque reste dominée par des réflexions sur mai 68, en particulier au sein des cercles de centre-gauche et notamment à travers la personne de Jacques Delors, membre du cabinet de Jacques Chaban-Delmas en juin 69. Il y introduit ses réflexions de planificateur, élaborées lors de son passage au service des affaires sociales du Commissariat Général du Plan, et les analyses du club Jean Moulin sur la crise de la société française dont Mai 68 est considéré comme le symptôme. « Il apparaît en particulier que Jacques Delors est à l’origine du projet de nouvelle société défendu par le Premier Ministre le 16 septembre 1969 »3. La décision du 24 octobre 1969 serait ainsi directement liée au projet de nouvelle société, dont le propos était également l’alliance des gaullistes avec le centre-gauche.
On peut donc voir dans la mise en place d’un ministère, au-delà de l’idée d’une réponse à des préoccupations sociales en faveur de l’environnement, le résultat de mobilisations associatives sur des conflits précis, mais aussi une réaction des pouvoirs publics à la suite de la crise de mai 1968. Sans pouvoir établir formellement ce lien entre la crise de mai 68 et la création du ministère, force est de constater que dans ce contexte très marqué par des craintes à l’égard de la dimension contestataire de ces événements, tout permet de penser qu’il existe un
1 « Elle y joue pleinement son rôle de conjoncture, c’est-à-dire très exactement de conjonction inédite pour des réflexions en provenance d’horizons assez différents » Florian Charvolin, Thèse
citée, p. 301.
2 Le motif politique du programme apparaît dans des avant-projets de lettre de mission rédigés par Louis Armand. Il s’agit de développer des actions publiques pour remédier au « refus de la société » manifesté par la crise de 68. D’où le public visé (les jeunes) et les moyens d’intervention publique retenus : information, éducation, développement du civisme. Mais ce passage disparaît de la lettre de mission définitive et sera officiellement absent de la genèse du premier programme public de l’environnement. Ibid, p. 302.
lien entre les deux. Le contexte international semble également avoir joué un rôle dans la « mise sur agenda » de l’environnement1.
B. L’inspiration américaine : une « conception individuelle libérale »2 de l’environnement
Le rôle important joué par Georges Pompidou dans la naissance d’une politique de protection de l’environnement3, en donnant l’impulsion initiale et en
semblant vouloir y attacher son nom, contribue à la construction de l’environnement comme « l’affaire de tous », et donc comme un terrain propice au développement de procédures de participation. La conception de l’environnement qui s’impose avec Georges Pompidou semble directement inspirée de l’expérience américaine. Celle-ci privilégie la sensibilisation et la responsabilisation de chacun vis-à-vis de la nature.
Aux Etats-Unis dès le début des années soixante apparaissent des textes concernant la lutte contre les pollutions4. Le premier texte de loi définissant la
politique nationale en matière d’environnement est voté en 1969 et promulgué le 1er janvier 1970 par le président Nixon (National Environmental Policy Act, ou NEPA). Ce texte crée un Conseil pour la Qualité de l’Environnement directement rattaché à la Maison Blanche et chargé notamment de faire des recommandations au Président sur les mesures à prendre en ce domaine5. Dans un message adressé
1 La généralisation d’un enjeu sur le plan international peut fonctionner comme une incitation sur le champ politique français. Jacques Defrance note ainsi à propos de l’audition publique que « l’ internationalité de certaines questions pousse indéniablement les hommes politiques de chaque pays à s’aligner sur un minimum de points ; il peut y avoir une sorte de contrainte « externe » (européenne, mondiale, etc...) s’exerçant sur des groupes qui, s’ils n’agissaient qu’en fonction des polarisations du champ politique français, n’en viendraient jamais à instituer ou à expérimenter des technologies sociales de cette espèce ». Jacques Defrance, Une politique de concertation du
Ministère de l’Environnement : L’audition publique, rapport pour la mission études et Recherches
et la délégation à la qualité de la vie, juillet 1984, p. 24. 2 Pierre Lascoumes, op. cit., p. 55.
3 Souligné par Jean Carlier comme par Jean-François Bazin.
4 « Oil pollution Act » de 1961, « Water Quality Act » de 1965, « Water pollution control act » de 1966, « Air quality Act » de 1967.
5 Au Québec la loi sur la qualité de l’environnement, instaurant le régime général de la protection de l’environnement, est promulguée dès 1972 ; en 1975 le Québec se dote d’une procédure d’évaluation des impacts sur l’environnement. Un Bureau d’Audiences Publiques sur l’Environnement est créé en 1978.
En Grande-Bretagne le gouvernement dirigé par Harold Wilson crée en Grande-Breatgne une commission royale chargée de ces questions le 11 décembre 1969 et il confie au ministre du gouvernement local et de la planification régionale la responsabilité de la lutte anti-pollution. Un ministère de l’environnement est crée le 22 novembre 1970. Ce département regroupe en fait les
au Congrès le 10 février 1970, Richard Nixon expose sa conception de la politique de protection de l’environnement : « ...nous avons trop longtemps, au cours de ce siècle, abusé inconsidérément de notre environnement naturel. Il nous est maintenant impossible d’attendre plus longtemps pour réparer les dommages que nous avons déjà causés et établir les nouveaux critères qui nous guideront dans