IV. Préparation des Substrats
IV.1. Préparation de la chitine colloïdale
Embora o Conselho seja formalmente constituído por representantes dos Estados-membros a nível ministerial (Artigo 16.1 do Tratado da União), o tempo que os ministros dos governos nacionais dedicam à participação no Conselho é limitado pela prioridade do seu papel na política nacional. Uma vez que uma grande parte das medidas adoptadas todos os anos pela UE tem pouca visibilidade política, é possível filtrá-las através de reuniões de represen- tantes permanentes e funcionários públicos nacionais e receber a aprovação formal dos ministros sem mais discussão. Isto liberta tempo aos ministros para se concentrarem em questões que são demasiado importantes para os funcionários públicos decidirem, ou que suscitam divergências que estes conseguem identificar, mas não resolver.
Quando os ministros se reúnem. Embora a filosofia supranacional da Comissão
Europeia negue os valores partidários, os governos nacionais são governos par- tidários. O resultado de 27 eleições nacionais assegura que, enquanto alguns ministros representam governos sociais-democratas, outros representam gover- nos conservadores e alguns são coligações de vários tons políticos e estabilidade indeterminada. Os partidos que alternam entre si o controlo do governo em Portugal são membros de duas das maiores tendências partidárias no Conselho. Quando efectivamente surgem divergências partidárias, um ministro português encontra com certeza pontos em comum com outros ministros – alguns até de inclinações partidárias diferentes. A norma de consenso da UE, reforçada pelas regras de votação por maioria qualificada, evita que um bloco partidário controle as políticas da UE. Quando os votos por registo se realizam no PE, a prática corrente consiste em os maiores grupos à esquerda e à direita, o Partido Popular (PPE), Socialistas (S&D) e Liberais (ALDE) votarem juntos, e o mesmo se aplica ao Conselho (Trechsel et al., 2013; Rose e Borz, 2013).
Dentro do Conselho, as reuniões de ministros tomam dez configurações diferentes; em cada uma delas está presente um representante português (ver Figura 3.1). As mais importantes são assuntos gerais, assuntos económicos e financeiros, agricultura e comércio e pautas aduaneiras. Estas configurações
discutem não só as propostas da Comissão para as quais uma decisão pode ser registada em acta, mas também matérias não legislativas, tais como a res- posta a uma crise no Médio Oriente, ou problemas na zona euro, onde o resultado poderá ser uma linha de orientação com o propósito de influenciar subsequentes propostas da Comissão ou deliberações no Conselho Europeu ou nos governos nacionais. Contanto que os ministros tenham interesses comuns relativamente a uma dada questão, os debates no âmbito do Conselho podem servir para trocar informação e, quando adequado, coordenar acções a nível nacional ou preparar uma declaração conjunta, emitida em nome da UE. O resultado de muito debate não é uma “decisão” que toma a forma de uma lei, mas sim “um sentido de reunião”, deixando a interpretação a cargo de outros (Steiner e Dorff, 1980) no contínuo debate de questões de interesse para os decisores políticos da UE.
O Conselho tem doze comissões permanentes para monitorizar temas como a gestão de crises, protecção social e política económica e financeira. Os representantes nacionais são normalmente funcionários públicos nacionais de alto perfil com conhecimento técnico relevante, como, por exemplo, funcionários dos bancos centrais ou militares de muito alta patente. Uma vez que as comissões permanentes não realizam votações e não tomam decisões vinculativas, a sua influência sobre Portugal depende da qualidade das deliberações colectivas e o mesmo vale para a influência que um participante português pode ter.
Se e quando os votos são nominais. A norma consensual da UE faz com que a
maioria dos assuntos que se apresentam ao Conselho para uma decisão sejam decididos sem registo de votação formal. Uma das características mais rele- vantes das deliberações do Conselho é a vontade de evitar as votações, uma vez que o voto demonstra divisões no seio daquilo que é supostamente uma União que trabalha pelo interesse europeu comum. O Guia de Procedimentos do Conselho declara que é dever do presidente da mesa de uma reunião do Conselho “adiar a votação se se observar que as condições para o consenso não se verificam” (citado de Aus, 2008: 102). O adiamento não encerra o debate, redirecciona-o para o COREPER, onde os representantes dos governos nacio- nais poderão negociar longamente para chegar a um acordo. Os negociadores são diplomatas com “a predisposição de considerar a impossibilidade de acordo o pior dos resultados” (Edwards, 1996: 133).
Nas últimas duas décadas, uma média de quatro quintos, ou mais, das propostas que chegaram ao Conselho não foram submetidas a votação por registo (Diedrichs e Wessels, 2006: Tabela 12; Heisenberg, 2005; Novak, 2012). Mesmo quando uma votação é registada, o resultado não é normalmente demonstrativo de uma divisão de opinião. Em 10 por cento das 343 medidas
que foram a votação desde Julho de 2009, a unanimidade foi necessária e atin- gida. Para 65 por cento das propostas onde uma maioria qualificada permitiria a um ou mais países declarar a sua oposição sem vetar a escolha consensual, houve também unanimidade. Em apenas 35 por cento das medidas houve um ou mais países a votar desfavoravelmente (Votewatch Europe, 2012: 7).
Quando o Conselho vota de facto, Portugal faz parte do consenso, apro- vando as medidas 97 por cento das vezes (Figura 5.1). Dada a cultura de con- senso do Conselho, a posição de Portugal é perto da mediana dos 27 países. Embora haja muito pouca variação entre os países quanto à frequência com que integram um consenso, é de notar que, mesmo tendo Portugal muito menos votos do que os Estados-membros maiores, a Alemanha a Itália e o Reino Unido tomam menos vezes parte no consenso do que Portugal.
Figura 5.1 Os aliados de Portugal nos votos do Conselho
Votos favoráveis em proporção à totalidade dos votos França Lituânia Chipre Finlândia Letónia Estónia Grécia Espanha Luxemburgo Itália Suécia Irlanda Bélgica Rep. Checa Malta Eslovénia Eslováquia Hungria Bulgária Roménia Portugal Polónia Dinamarca Holanda Alemanha Áustria Reino Unido 86% 88% 90% 92% 94% 96% 98% 100% 100% 100% , 99,7% 99% 99% 99% 99% 98% 98% 98% 98% 98% 98% 98% 98% 98% 98% 98% 98% 98% 97% 97% 95% 95% 96% 96% 91%
O nível tão elevado de votações positivas no Conselho evita que os governos nacionais se dividam em blocos adversários, como acontece na Casa dos Comuns britânica. Pelo contrário, os membros do Conselho constituem normalmente um grupo único, preparado para aprovar propostas das comis- sões que já escrutinaram em pormenor antes de lhes ser formalmente pedida a aprovação. Assim, há pouca diferença na forma como Portugal vota com outros países. Portugal está alinhado com 17 outros países em 95 por cento das votações registadas. Mesmo o Reino Unido, o país mais vezes disposto a ser a ovelha negra do Conselho, vota com Portugal em 88 por cento dos votos registados (Figura 5.2).
Fonte: Votewatch Europe (2012:Figure6), análise de 303 Votos de maioria qualifi cada no Conselho entre Julho de 2009 e Junho de 2012.
Figura 5.2 Países aliados de Portugal nas votações do Conselho
Votos favoráveis em proporção à totalidade dos votos possíveis Espanha Letónia Chipre Grécia Lituânia Luxemburgo França Finlândia Suécia Bélgica Eslovénia Polónia Estónia Malta Eslováquia Hungria Roménia Irlanda Holanda Itália Rep. Checa Bulgária Dinamarca Alemanha Áustria Reino Unido 50% 60% 70% 80% 90% 100% 96% 96% 96% 96% 96% 95% 95% 95% 95% 95% 95% 95% 95% 95% 95% 95% 95% 94% 94% 94% 94% 94% 91% 91% 88% 92%
As diferenças políticas entre os países concentram-se tendencialmente em tipos específicos de matérias. Quando se realizam votações em assuntos de pescas, Portugal e o Reino Unido votam alinhados 100 por cento das vezes, enquanto em assuntos de agricultura estes dois países concordam apenas 82 por cento das vezes. Em contraste, Portugal concorda com 8 outros Estados- -membros quanto à agricultura em cem por cento das vezes.
A extensão do consenso no Conselho não é sinónimo de interesses uni- formemente comuns entre todos os Estados-membros, mas sim um tributo ao carácter exaustivo com que são analisadas as propostas da Comissão pelos representantes nacionais, incluindo os portugueses. O escrutínio começa com a pressão exercida pela Comissão antes de as propostas serem apresen- tadas e continua nos grupos de peritos, nos grupos de trabalho e ao nível do COREPER. Nestas deliberações, a norma do consenso, reforçada pela neces- sidade de uma votação por maioria qualificada dá tanto aos pequenos, como aos grandes Estados, a oportunidade de garantir emendas que possam tornar essas propostas mais atractivas e reduzir ou remover elementos que constituam possíveis problemas a nível nacional. O resultado é que as propostas podem assim ser aprovadas, se não como a solução ideal, pelo menos como a segunda melhor ou como um resultado “não inaceitável”.
A indiferença relativamente a uma proposta de política torna mais fácil o alinhamento com os países que estão a promover o consenso. Os governos de Estados pequenos, tal como Portugal, têm tendência a ser indiferentes a mais assuntos do que os governos dos Estados de maior dimensão (Arregui e
Fonte: Votewatch Europe (2012: Figura 6) análise de 303 Votos de maioria qualifi cada no Conselho entre Julho de 2009 e Junho de 2012.
Thomson, 2009: 670). Quando Lisboa faz saber que uma determinada proposta não é de interesse nacional, um representante português pode anuir silen- ciosamente, enquanto os países envolvidos se manifestam favoravelmente, angariando assim créditos de boa vontade.
Quando Portugal discorda de uma proposta, tem três alternativas. Para começar, pode evitar ter o seu voto favorável registado quanto a uma proposta que não lhe agrada ou que já espera que chumbe, independen- temente dos pontos de vista que expressar. Portugal absteve-se em 10 das 384 votações registadas desde Julho de 2009 (Figura 5.3). Uma abstenção é em prática equivalente a um voto negativo, pois reduz o número de votos disponíveis para uma supermaioria. Contudo, o voto de Portugal não tem peso suficiente para que a sua abstenção seja um obstáculo na construção de uma maioria qualificada para aprovar uma medida (ver Rose e Trechsel, 2012: Tabela 2.1). Como alternativa, votar contra uma proposta é um claro e inequívoco sinal de desaprovação. Todavia, em três anos, Portugal fê-lo em apenas quatro ocasiões.
Figura 5.3 Como Portugal vota as propostas do Conselho
A favor Abstenção Contra Declarações* 0 20 40 60 80 % 100 370 10 4 20 N = 384
Finalmente, os governos nacionais tentam muitas vezes reduzir a discre- pância que pode surgir entre um acordo com os seus colegas do Conselho e o dever de dar voz à opinião nacional, fazendo uma declaração formal depois de votar a favor de uma proposta. A declaração caracteriza a posição dos gover- nos descrevendo a medida aprovada como uma segunda opção, ou mesmo um mal menor. Uma declaração não altera o resultado da votação. Contudo, uma vez que faz parte da acta oficial de uma reunião, um governo pode citá-la no debate político nacional como prova de que fez o seu melhor para moderar a medida adoptada pela UE (Hagemann, 2008).
No geral, Portugal partilha da opinião dominante no Conselho quando surgem propostas para aprovação formal, pois emite um voto sem reservas a favor em 91 por cento das vezes e um voto qualificado a favor em mais 5 por cento dos casos. As abstenções ocorrem com a frequência de uma em cada 30
* Voto qualifi cado a favor Fonte: www.voteWatch.eu/council- -minority -votes.html
-minority -votes.html. Dados de 12 de Dezembro de 2012
votações e uma oposição declarada é ainda mais rara. Fazer parte da opinião dominante reflecte a perspectiva de um governo nacional de que ser membro da UE traz muitos benefícios e também o reconhecimento de que, num Conselho que representa 27 Estados-membros, a estratégia realista é influenciar tanto quanto possível as posições consensuais.