Plan de déplacements urbains, Plan local d’urbanisme et projets urbains

La loi Solidarité et renouvellement urbain conforte l’existence d’un système hiérarchique de planification territoriale : les documents de planification sectorielle (dont le Plan de déplacements urbains) doivent être compatibles avec le Schéma de cohérence territoriale ; les Plans locaux d’urbanisme (dont la responsabilité incombe aux communes) doivent être compatibles avec les documents intercommunaux que sont non seulement le SCOT, mais aussi les documents de planification sectorielle. L’articulation entre les outils de programmation (SCOT, PDU), dont il faut rappeler qu’ils sont des plans d’orientation et d’intention, et les instruments de planification (PLU), dont il faut rappeler qu’il ont un contenu réglementaire, est une question complexe, qui fait l’objet, dans les différents pays européens (Angleterre, Allemagne, Espagne, Italie) de nombreuses analyses de la part des professionnels de l’urbanisme comme des chercheurs. Dans les deux agglomérations (Grenoble et Bordeaux), que nous avons étudiées, se posent un problème de traduction des orientations fixées par le

Plan de déplacements urbains en termes réglementaires, de manière à les intégrer dans le (ou les) Plans locaux d’urbanisme. Une manière de résoudre cette difficulté est le recours à des instruments intermédiaires (les Plans locaux de déplacements à Grenoble, le Plan régulateur à Bordeaux) qui facilitent l’organisation du passage des orientations du PDU aux prescriptions des PLU.

A Grenoble, les Plans locaux de déplacements ou la construction d’une culture commune

Bien que proposant un concept de mobilité qui a des implications sur l’organisation spatiale de l’agglomération, le Plan de déplacements urbains de Grenoble formule des indications et des orientations qui ne peuvent pas être directement retranscrites dans le Plan local d’urbanisme. Il existe donc le besoin d’un document intermédiaire qui permette d’approfondir la mise en œuvre de ces orientations à l’échelle de territoires plus restreints que l’agglomération. L’élaboration de ces documents intermédiaires est l’occasion d’une concertation entre les communes concernées et l’Autorité organisatrice en matière de transports. A Grenoble, le Syndicat mixte des transports en commun pousse les communes (seules ou regroupées) à élaborer des Plans locaux de déplacements.

Onze Plans locaux de déplacements en cours d’élaboration

La notion de Plan local de déplacements apparaît réglementairement pour la première fois dans l’article 102 de la loi Solidarité et renouvellement urbain. Le Plan de déplacements urbains de Grenoble, adopté avant l’approbation de cette loi, propose déjà la mise en place de ces plans locaux en leur assignant l’objectif de transposer les objectifs globaux du PDU en les adaptant aux spécificités des territoires que sont une commune, un groupement de communes ou les « pôles spécifiques », que sont le domaine universitaire ou les centres commerciaux. Ce sont les communes qui sont maîtres d’ouvrages des Plans locaux de déplacements, le Syndicat mixte des transports en commun et la direction des politiques de déplacements de la communauté d’agglomération assurant un soutien méthodologique à l’élaboration et finançant à hauteur de 25% les études. Pour chacun des PLD, un comité de pilotage, présidé par un élu, est mis en place, qui réunit la ou les communes, le SMTC, la Métro, l’Agence d’urbanisme, le Département, la Direction Départementale de l’Equipement, les associations d’usagers et la SEMITAG, gestionnaire le réseau. Il est enfin prévu que sera établi un bilan de ces Plans locaux de déplacements, bilan qui sera annexé au Plan de déplacements urbains révisé pour la période 2006-2012.

Lors de cette révision, sept Plans locaux de déplacements sont validés, trois concernent des communes isolées, un concerne trois communes associées et un pôle spécifique. Six sont en cours d’élaboration, deux concernent des communes isolées, trois des communes associées et un, un pôle spécifique.

l’occasion des Plans locaux de déplacements constitue un moment privilégié pour construire une culture partagée sur la question des déplacements. C’est aussi l’occasion de rechercher des ajustements et des articulations entre les démarches de prospectives et de planification qui se multiplient sur le territoire de la communauté d’agglomération.

Les différents PLD engagés permettent donc d’approfondir la réflexion sur les orientations fixées dans le Plan de déplacements urbains. Ils ont par exemple (La Tronche, Echirolles, Pont-de-Claix, polygone scientifique et domaine universitaire) permis de réfléchir à une stratégie en matière de stationnement (présentée comme le levier majeur des politiques de déplacements) et ont abouti à la fixation de normes maximales de stationnement dans es règlements des Plans locaux d’urbanisme. Ils ont par ailleurs permis de préciser les tracés des extensions de lignes de transports en commun ou des pistes cyclables et de proposer des aménagements routiers. Ils ont enfin proposé des mesures de densification le long de certains axes de manière à mieux articuler politiques de transports et d’urbanisme.

Un cas exemplaire d’articulation : Echirolles

Echirolles, deuxième commune de l’agglomération grenobloise, avec trente-cinq mille habitants, s’est engagées de longue date dans une démarche de projet urbain qui a porté dans un premier temps sur un nouveau centre-ville et dans un deuxième temps sur la requalification de l’ensemble de son territoire. La Ville s’est dotée d’un Plan local de déplacements, dont elle recherche ensuite une traduction urbanistique dans un « Projet

de ville », puis dans un Plan local d’urbanisme.

Le Plan local de déplacements approfondit le diagnostic établi par le plan de déplacements urbains et fait le constat que le taux de motorisation est plus élevé à Echirolles que dans l’agglomération et que la part des déplacements en voiture et en transports collectifs y est plus importante³³. La recherche d’un nouvel équilibre modal passe par une stratégie globale qui porte à la fois sur le développement des modes alternatifs, la réorganisation du réseau viaire et sur le stationnement.

Le Plan local de déplacements, constatant que le niveau de l’offre de transports en commun est satisfaisant sur Echirolles (commune traversée par une ligne de tramway et desservie par le réseau de laser), émet une série de proposition visant à améliorer le fonctionnement du service aux usagers. Il prend acte de la volonté de la communauté d’agglomération de créer un véritable réseau de pistes cyclables et, pour en accélérer la mise en œuvre, propose de prendre en charge la réalisation de tronçons complémentaires à ceux qui sont financés par la Métro.

Autant le plan local de déplacement se contente de reprendre à son compte les objectifs fixés par le plan de déplacements urbains en matière de développement des modes alternatifs, autant il innove dans les solutions qu’il retient pour la réorganisation du réseau de voirie. Il critique à demi-mot le concept d’organisation en marguerite, proposé par le Plan de déplacements urbains, car celui-ci ne favorise pas les échanges entre les différents quartiers qui composent le territoire échirollois et ne garantit pas une bonne irrigation du territoire. L’organisation du système viaire doit favoriser une

33 La part de la voiture dans les déplacements domicile-travail s’élève à 66% à Echirolles (63% dans l’agglomération) et celle des transports collectifs à 14% (11% dans l’agglomération).

porosité entre les quartiers. Ce système doit donc être composé de « cellules poreuses » et il existe une hiérarchie entre les différentes voies qui le composent.

Trois voies primaires d’agglomération sillonnent le territoire

échirollois.

Les voies secondaires assurent les liaisons entre quartiers, notamment les liaisons est-ouest. Elles accueillent donc de la circulation automobile, mais la vitesse doit être modérée et en toute circonstance ne doit jamais dépasser 50 km/h. « Pour des raisons de sécurité, les

différents modes sont séparés (larges trottoirs, bandes cyclables, stationnement précisément délimité), mais le traitement de l’espace affiche le caractère urbain de la voirie : multifonctionnalité, emprise réduite des voies (trois mètres) et des carrefours, vitesse réduite »³⁴.

Les voies tertiaires assurent la seule desserte des habitations riveraines. Conformément aux recommandations exprimées par différents guides du CERTU (ministère de l’Equipement), elles sont traitées en « zone

30 » avec des entrées et des sorties identifiées, la priorité à droite à tous

les carrefours, une absence de marquage au sol, la présence de cycles à contresens lorsque sont instaurés des sens uniques pour les voitures. En matière de stationnement, le Plan local de déplacements constate que globalement l’offre est en adéquation avec la demande, bien qu’il existe quelques zones de tension, à proximité des équipements qui ont une aire d’influence à l’échelle de l’agglomération. C’est le cas dans le secteur de la salle des Congrès (Alpexpo) et dans le centre-ville, le soir, lorsque fonctionne à plein régime le multiplex et le bowling. Le plan local de déplacement recherche une meilleure adéquation entre la priorité accordée aux modes alternatifs et la politique de stationnement. Il ne convient donc pas de favoriser l’accès aux pôles de bureaux et aux parcs d’activités en voiture. Les normes de stationnement du futur Plan local d’urbanisme doivent donc être révisées : une obligation minimale sera définie, mais le seuil sera plus bas que celui qui est imposé dans l’actuel plan d’occupation des sols ; un plafond maximal à ne pas dépasser sera par ailleurs fixé ; la construction de garages à vélo sera obligatoire ; ces normes seront modulées en fonction de la proximité de lignes lourdes de transports en commun (tramway, lazer).

Le Plan local de déplacements contient donc toute une série d’orientations et de projets qui peuvent facilement être intégrés dans le plan local d’urbanisme : organisation du système viaire et caractérisation des différents éléments qui composent les voies de desserte, les rues assurant la liaison entre les quartiers et les axes primaires ; normes de stationnement ; pôle d’intermodalité. Alors que l’articulation entre Agenda 21 et Plan local d’urbanisme implique une retranscription des objectifs stratégiques définis en matière d’aménagement urbain ou de protection du patrimoine naturel et

Les orientations du Plan local de déplacements font aussi l’objet d’une traduction réglementaire dans le cadre du Plan local d’urbanisme. Afin de « construire

une ville à la structure urbaine plus harmonieuse »³⁵, la Ville introduit dans son PLU une « orientation particulière d’aménagement N°1 portant sur la morphologie urbaine

de la ville » qui définit les règles d’implantation des constructions le long des

principales voies publiques. Les règles d’implantation sont en relation directe avec cette orientation particulière d’aménagement. Selon que l’on se trouve à proximité des avenues ou boulevards urbains d’une part, des avenues paysagères de l’autre, elles favorisent la continuité ou au contraire la discontinuité urbaine. Dans le premier cas, les constructions s’implantent à l’alignement et sur les limites séparatives latérales. En ce qui concerne l’implantation par rapport à la limite de fond de parcelle, la règle est distance = hauteur (d = h). Dans le second cas, des retraits par rapport à l’alignement sont fixés et les règles d’implantation par rapport aux limites séparatives sont d = h/2 pour les limites latérales et d = h pour les limites en fond de parcelle. La hauteur autorisée est calculée en fonction de la hauteur des constructions existantes sur les terrains voisins de la parcelle concernée. La hauteur maximale autorisée sera la moyenne des constructions limitrophes, augmentée d’un étage. Un plafond maximum est fixé à sept niveaux (vingt-deux mètres). Cette règle générale est modulée pour tenir compte de situations particulières.

Une deuxième orientation particulière d’aménagement traite de l’usage des rez-de-chaussée et cherche à privilégier l’implantation de commerces ou d’activités libérales le long des avenues et grands axes de circulation. Lorsque des commerces sont déjà implantés en rez-de-chaussée, le règlement du Plan local d’urbanisme interdit la transformation en logements ou en garages. Le long des autres voies, les rez-de-chaussée seront occupés par les logements.

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Le Plan local de déplacement constitue un moment clef à l’occasion duquel est négociée avec les acteurs locaux (élus communaux, techniciens de l’administration municipale) une adaptation des orientations du Plan de déplacements urbaines en fonction des caractéristiques spécifiques aux territoires locaux. Cette négociation peut déboucher – c’est le cas à Echirolles – sur de nouvelles propositions qui sont sinon contradictoires, du moins différentes de celles qui étaient retenues dans le PDU. Le Plan local de déplacements est ainsi l’occasion de réfléchir de manière globale aux fonctions que jouent les différents types de voies à l’intérieur du système viaire. Il permet d’initier une réflexion sur l’adoption de règles d’urbanisme, qui s’appliquent non plus à des zones mais à des axes et qui renouent ainsi avec une tradition des règlements de voirie qui remonte au 19^ème siècle. Cette réflexion s’inscrit dans une volonté de favoriser l’adoption de formes urbaines plus régulières et plus denses le long des avenues ou des boulevards.

L’intermodalité support de nouveaux projets urbains

A la suite du Plan de déplacements urbains, le Plan local de déplacements retient deux pôles d’intermodalité dans la partie Sud de l’agglomération : l’un sur la commune de Pont-de-Claix, l’autre sur le territoire d’Echirolles, au carrefour entre la rocade sud, la voie ferrée et la ligne de tramway. Le « Projet de ville », qui préfigure le Projet de développement et d’aménagement durable du Plan local d’urbanisme, esquisse ce que pourrait être le contenu d’un projet urbain qui prendrait appui sur le pôle d’intermodalité constitué d’une part par le croisement de trois axes de déplacements, d’autre part par la présence d’un parking-relais. Il existe donc à cet endroit une potentialité de développement et ce d’autant plus qu’il existe à proximité des zones industrielles ou commerciales qui peuvent être l’objet de densification et de requalification. Le Projet de ville propose donc sous l’intitulé « exploiter les franges

urbaines » un ambitieux projet d’extension du nouveau centre-ville vers le Nord,

reprenant la structure d’îlots et envisageant une couverture de la voie ferrée et de l’autoroute. Un tel projet ne peut être assumé financièrement par la seule commune, tant et si bien que cette dernière est à la recherche d’un partenariat avec la Métro et le Syndicat mixte des transports en commun d’une part, avec des investisseurs privés de l’autre.

La démarche d’Echirolles sert d’une certaine manière d’exemple à suivre. Dans le Plan de déplacements urbains révisé (2007), le Syndicat mixte des transports en commun propose la mise en place d’une stratégie « urbanisme et transports » à l’échelle de la région urbaine et de l’agglomération, stratégie qui permettent la mise en cohérence des politiques de transports et des politiques urbaines à différentes échelles territoriales. Le SMTC s’engage donc dans un partenariat avec les communes pour favoriser à proximité des axes de transports collectifs des formes urbaines compactes et la mise en adéquation des règles du Plan local d’urbanisme avec cet objectif. En échange d’une acceptation par les communes d’une telle stratégie, il s’engage, dans le cadre de la recherche de participations financières d’éventuels investisseurs privés, à la