i.412 Le paragraphe a) de l'article 13 de l'Accord sur l'agriculture s'applique aux mesures de soutien interne qui sont pleinement conformes aux dispositions de l'Annexe 2 de cet accord.
i.413 Le Brésil allègue que les versements PFC et DP ne satisfont pas à ces conditions477 parce que:
i) Les versements PFC et DP sont incompatibles avec le paragraphe 6 b) de l'Annexe 2 car leur montant est fonction du type de la production réalisée par les producteurs de coton upland des États-Unis après la période de base478;
ii) les versements DP ne sont pas conformes aux dispositions du paragraphe 6 a) et b) de l'Annexe 2 en raison de l'actualisation des périodes de base pour le programme DP479; et
476 Pour les raisons indiquées dans la section VII.C du présent rapport.
477 Dans sa demande d'établissement d'un groupe spécial, le Brésil a allégué que les mesures de soutien interne des États-Unis étaient incompatibles avec leurs obligations au titre de l'article 7:1 de l'Accord sur l'agriculture, mais il n'a pas présenté cette allégation comme une allégation distincte dans la présente procédure, ainsi qu'il est expliqué au paragraphe 7.253 du présent rapport. En conséquence, le Groupe spécial examine uniquement si les mesures sont pleinement conformes aux dispositions de l'Annexe 2 aux fins de son évaluation au titre de l'article 13 de l'Accord sur l'agriculture.
478 Voir la première communication écrite du Brésil, paragraphes 153 et 174, et sa réponse à la question n° 19 du Groupe spécial.
479 Voir la première communication écrite du Brésil, paragraphe 176.
iii) les versements PFC et DP sont incompatibles avec la prescription fondamentale du paragraphe 1 de l'Annexe 2, à savoir que leurs effets de distorsion sur les échanges ou leurs effets sur la production doivent être nuls ou, au plus, minimes.480
i.414 Les États-Unis répondent que ces mesures sont pleinement conformes aux dispositions de l'Annexe 2.481 Ils conviennent que les versements au titre du programme de prêts à la commercialisation, les versements au titre de la commercialisation pour utilisateurs (Step 2) en faveur des utilisateurs nationaux, les versements d'aide pour perte de parts de marché ("MLA"), les versements au titre de l'assurance-récolte et les versements pour les graines de coton ne sont pas des mesures relevant de la catégorie verte. Ils n'affirment pas que les versements anticycliques ("CCP") relèvent de la catégorie verte car ils sont accordés en raison de la faiblesse des prix du marché en vigueur.482 Ils ont notifié au Comité de l'agriculture de l'OMC tous ces types de versements en tant que soutien interne ne relevant pas de la catégorie verte (à l'exception des versements CCP qui ont commencé au cours de la campagne de commercialisation 2002 et n'ont pas encore fait l'objet d'une notification).483
i.415 En conséquence, les parties ne sont en désaccord que sur la question de savoir si les versements PFC et DP sont pleinement conformes aux dispositions de l'Annexe 2 et, de ce fait, satisfont aux conditions du paragraphe a) de l'article 13. Le Groupe spécial abordera donc ces mesures, qui ont été décrites dans la section VII.C du présent rapport. Il les examinera en ce qui concerne les aspects dont il est allégué qu'ils ne sont pas pleinement conformes aux dispositions de l'Annexe 2, à savoir les prescriptions relatives à la flexibilité en matière de plantation et l'actualisation des périodes de base, suivies de la prescription fondamentale énoncée au paragraphe 1 de l'Annexe 2.
b) Limitations de la flexibilité en matière de plantation i) Principaux arguments des parties
i.416 Le Brésil allègue que les versements PFC et DP ainsi que les dispositions de la Loi FSRI de 2002 et de son règlement d'application prévoyant le programme DP sont incompatibles avec le paragraphe 6 b) de l'Annexe 2.484 Il fait observer que les programmes PFC et DP ont limité et limitent le type de production susceptible de recevoir des versements et qu'ils réduisent et éliminent même tous les versements au titre de ces programmes si certains types de production, à savoir les fruits, les légumes (et le riz sauvage dans le cas du programme DP), sont obtenus sur la superficie de base.
Il fait valoir que la restriction a pour effet de canaliser la production sur la superficie de base vers des types particuliers de cultures.485
i.417 Le Brésil estime qu'en substance, l'argument des Communautés européennes (récapitulé ci-après) est qu'il faudrait autoriser des distorsions des échanges pour des produits qui ont été traditionnellement subventionnés afin de prévenir la distorsion des échanges sur les marchés pour les
480 Voir la première communication écrite du Brésil, paragraphes 163 et 183. Le Brésil reconnaît que ces versements répondent au premier critère de base du paragraphe 1 a) de l'Annexe 2 et n'allègue pas qu'ils sont incompatibles avec le deuxième critère de base du paragraphe 1 b): voir sa réponse à la question n° 30 du Groupe spécial.
481 Voir la première communication écrite des États-Unis, paragraphe 55 (concernant les versements DP) et la communication présentée à titre de réfutation par les États-Unis, paragraphe 53 (concernant les versements PFC).
482 Voir la communication présentée à titre de réfutation par les États-Unis, paragraphe 102.
483 Voir les documents G/AG/N/USA/43 (notification concernant la campagne de commercialisation 1999) et G/AG/N/USA/51 (notifications concernant les campagnes de commercialisation 2000 et 2001). Les États-Unis ont notifié tous les versements au titre de la commercialisation pour utilisateurs (Step 2) en tant que soutien interne, mais voir, supra, la note de bas de page 464.
484 Première communication écrite du Brésil, paragraphe 198.
485 Déclaration orale du Brésil à la première séance de la première réunion de fond, paragraphe 66.
produits non subventionnés. De l'avis du Brésil, cela n'évite pas les distorsions mais cela les maintient, contrairement à l'objet et au but de l'Accord sur l'agriculture.486
i.418 Les États-Unis répondent que les versements PFC et DP sont découplés de la production car il n'est pas obligatoire que l'exploitant se consacre à une production quelconque pour recevoir des versements ou que la superficie de base soit utilisée pour la production.487 Ils font valoir que, selon l'analyse du Brésil, l'obligation pour le bénéficiaire des versements de ne rien produire du tout pendant l'année courante serait incompatible avec le paragraphe 6 b) même si elle assurait que de tels versements répondent à la "prescription fondamentale" du paragraphe 1 de l'Annexe 2.488 Ils font également valoir que, selon l'analyse du Brésil, la réduction ou l'élimination des versements en faveur des producteurs de cultures illicites, telles que le pavot somnifère, les variétés biotechnologiques non approuvées ou les produits nuisibles pour l'environnement, serait incompatible avec le paragraphe 6 b).
ii) Principaux arguments des tierces parties
i.419 L'Argentine partage les vues du Brésil.489 L'Australie fait valoir que l'exclusion des fruits et des légumes (autres que les lentilles, les haricots mungo et les pois secs) de la flexibilité en matière de plantation existant sinon pour les superficies sous contrat pouvant bénéficier de versements PFC rendait les versements PFC fonction du type de la production réalisée par le producteur au cours d'une année suivant la période de base ou les liait à ce type de production, ce qui est contraire aux prescriptions du paragraphe 6 a) de l'Annexe 2. Il est généralement prohibé de planter des fruits, des légumes (autres que les lentilles, les haricots mungo et les pois secs) et du riz sauvage sur les superficies de base bénéficiant de versements DP à moins que le produit, s'il est planté, ne soit détruit avant la récolte, sauf que les arbres et autres plantes vivaces sont prohibés. Cela rend les versements DP fonction du type de la production réalisée par le producteur ou les lie à ce type de production, ce qui est contraire au paragraphe 6 a) de l'Annexe 2.490
i.420 Le Canada fait valoir que le montant des versements PFC et des versements directs est établi sur la base du type de produit qui est produit après la période de base. Le Canada estime que les États-Unis n'ont pas traité dans leur communication les éléments de preuve que sont la législation et les règlements d'application concernant l'une ou l'autre mesure. Leur argument selon lequel les bénéficiaires de versements directs ne sont pas tenus de se consacrer à une production d'un type ou d'un volume particuliers (ni à aucune production agricole courante quelle qu'elle soit) pour recevoir des versements ne tient pas compte des éléments de preuve indiquant que le montant du versement peut varier selon que la superficie de base est utilisée pour la production courante de fruits, de légumes ou de riz sauvage. Pour les deux mesures, les éléments de preuve indiquent que le montant du versement est établi sur la base du type de production: les versements sont intégraux, nuls ou à un niveau intermédiaire dans les cas où la superficie de base est utilisée pour la production courante de fruits, de légumes ou de riz sauvage.491
i.421 Les Communautés européennes sont d'avis qu'un examen de la conformité d'un programme découplé avec les critères énoncés à l'Annexe 2 doit comporter un examen du programme dans son
486 Communication présentée à titre de réfutation par le Brésil, paragraphes 8 et 9.
487 Première communication écrite des États-Unis, paragraphes 55 à 57.
488 Déclaration orale des États-Unis à la première séance de la première réunion de fond, paragraphe 19;
déclaration finale des États-Unis à la première séance de la première réunion de fond, paragraphe 20.
489 Communication écrite de l'Argentine à la première séance de la première réunion de fond, paragraphe 56.
490 Communication écrite de l'Australie à la première séance de la première réunion de fond, paragraphes 41, 44 et 45.
491 Communication écrite du Canada à la première séance de la première réunion de fond, paragraphe 23.
ensemble. Cela étant, elles ne sont pas convaincues que, dans le cadre d'un programme où il n'est pas obligatoire de produire pour pouvoir bénéficier des versements et si la production de n'importe quel type de culture est autorisée, une réduction des versements dans les cas où certaines cultures sont produites peut être de nature à faire que le programme, lorsqu'il est pris dans son ensemble, est fonction d'un type de production. Par conséquent, la réduction d'un versement lié à la production de fruits et légumes doit être vue comme faisant partie d'un programme qui permet à un agriculteur de cultiver n'importe quel type de produit, ou même de ne pas produire du tout. Un tel programme, pris dans son ensemble, est conforme aux critères voulant que les versements ne soient pas fonction du type de production. Constater qu'il en va autrement ne permettrait pas à un Membre de l'OMC qui souhaite introduire des versements découplés de tenir compte d'éléments importants de concurrence interne, dans une perspective historique, et d'éviter que les agriculteurs recevant des versements découplés bénéficient à la fois des versements découplés et d'une position privilégiée par rapport aux agriculteurs qui n'ont pas droit à bénéficier de tels versements. En outre, les Communautés européennes affirment qu'une telle constatation exigerait qu'un Membre augmente ses programmes de subventionnement pour prévenir les distorsions internes de la concurrence, ce qui irait directement à l'encontre du processus de réforme institué par l'Accord sur l'agriculture.492
iii) Évaluation par le Groupe spécial
i.422 Le Groupe spécial commence par noter que le paragraphe 6 de l'Annexe 2 de l'Accord sur l'agriculture énumère les critères spécifiques d'après lesquels certaines mesures de soutien interne, qu'il décrit comme étant un "[s]outien du revenu découplé", peuvent être considérées comme un soutien relevant de la catégorie verte. Ce paragraphe est libellé comme suit:
"Soutien du revenu découplé
a) Le droit à bénéficier de versements à ce titre sera déterminé d'après des critères clairement définis, tels que le revenu, la qualité de producteur ou de propriétaire foncier, l'utilisation de facteurs ou le niveau de la production au cours d'une période de base définie et fixe.
b) Pour une année donnée, le montant de ces versements ne sera pas fonction ni établi sur la base du type ou du volume de la production (y compris les têtes de bétail) réalisée par le producteur au cours d'une année suivant la période de base.
c) Pour une année donnée, le montant de ces versements ne sera pas fonction ni établi sur la base des prix, intérieurs ou internationaux, s'appliquant à une production réalisée au cours d'une année suivant la période de base.
d) Pour une année donnée, le montant de ces versements ne sera pas fonction ni établi sur la base des facteurs de production employés au cours d'une année suivant la période de base.
e) Il ne sera pas obligatoire de produire pour pouvoir bénéficier de ces versements."
i.423 Le paragraphe 6 est une liste de cinq critères qui décrivent le soutien du revenu découplé.
Les quatre premiers critères, y compris le paragraphe 6 b), sont axés sur la distinction entre la période de base et la période suivant la période de base, et prévoient que le soutien du revenu peut être couplé à des facteurs qui se sont produits au cours de la période de base, mais pas après elle.
492 Réponse des Communautés européennes à la question n° 5 posée par le Groupe spécial aux tierces parties.
i.424 Le texte du paragraphe 6 b) vise le lien entre, d'une part, le montant des versements au titre du soutien du revenu découplé et, d'autre part, le type de la production réalisée par le producteur (entre autres choses) après la période de base. Le sens ordinaire du terme "related" (fonction de) est
"[h]aving relation; having mutual relation; connected. (Foll. by to, with.)" (ayant un rapport; ayant une relation réciproque; lié (termes suivis de "à", "avec").493 Il s'agit d'une notion très générale. Dans le texte, elle peut être mise en contraste avec les termes "based on" (établi sur la base de). Le sens ordinaire du terme "base", tel qu'il est utilisé dans ce contexte, est "found, build, or construct (up)on a given base, build up around a base (chiefly fig.)" (fonder, bâtir ou construire sur une base donnée, édifier autour d'une base (au figuré essentiellement)).494 C'est une notion encore plus spécifique, qui indique que, d'une façon quelconque, un élément précède ou façonne l'autre. Par contre, l'expression
"related to" (fonction de) désigne un simple lien entre le montant des versements en question et le type de production après la période de base. Cette expression n'est pas limitée à un lien qui est positif ou négatif, ou absolu ou partiel. Elle semble inclure tous les types de liens entre le montant des versements en question et le type de production après la période de base, que le montant augmente ou diminue et que la différence de montant soit proportionnelle ou non au volume de production.
i.425 Nous notons que lu dans ce contexte, le paragraphe 6 a) impose des obligations, alors que le paragraphe 6 b), c) et d) prohibent certaines obligations du programme relatives aux années suivant la période de base. Les paragraphes 6 a), c) et d) ne font pas de distinction entre les obligations positives et négatives des programmes, en ce qui concerne ce que le bénéficiaire des versements doit ou ne doit pas faire. En particulier, ils ne font pas de distinction entre les obligations qui canalisent le soutien du revenu vers certaines productions au cours des années suivant la période de base ou excluent certaines productions du soutien. Cela n'indique pas que le paragraphe 6 b) doive être interprété de manière à prohiber uniquement l'obligation positive de produire ou de se consacrer à certains types de production, mais confirme plutôt le sens ordinaire des termes du paragraphe en question, qui prohibent également l'obligation négative de ne pas se consacrer à certains types de production.
i.426 Le paragraphe 6 e) ne concerne pas une obligation négative. Il prohibe uniquement une obligation positive, à savoir une obligation de production. Cela étant, il doit être présumé que chacun des critères du paragraphe 6 a un sens et un effet.495 S'il était possible de satisfaire au paragraphe 6 b) en faisant en sorte qu'aucune production ne soit nécessaire pour bénéficier de versements, le paragraphe 6 e) serait superflu. Les rédacteurs n'auraient eu aucune raison de l'inclure dans la liste des critères.496 Cela confirme que le paragraphe 6 b) doit être interprété de manière à exiger plus que cette unique prohibition.
i.427 Il existe certaines similitudes entre le paragraphe 6 et les paragraphes suivants de l'Annexe 2, qui énoncent, tous, les critères d'après lesquels certaines mesures de soutien interne peuvent être considérées comme un soutien relevant de la catégorie verte. Le paragraphe 11 b) est libellé en des termes identiques à ceux du paragraphe 6 b) à l'exception de l'ajout du membre de phrase "si ce n'est comme il est prévu à l'alinéa e) ci-après". L'alinéa e) du paragraphe 11 dispose ce qui suit:
"e) Les versements ne comporteront ni obligation ni indication d'aucune sorte quant aux produits agricoles devant être produits par des bénéficiaires, excepté pour prescrire à ceux-ci de ne pas produire un produit particulier."
493 The New Shorter Oxford English Dictionary (1993).
494 The New Shorter Oxford English Dictionary (1993).
495 Cela concorde avec le principe de l'interprétation des traités dit de l'effet utile. Voir l'analyse dans le rapport de l'Organe d'appel États-Unis – Essence, page 25.
496 Le contexte comprend également le paragraphe 5 qui dispose que tout type existant ou nouveau de versement direct autre que ceux spécifiés au paragraphes 6 à 13 sera conforme aux critères b) à e) énoncés au paragraphe 6 (outre les critères généraux indiqués au paragraphe 1), ce qui accentue l'importance de ces quatre critères dans le cadre de l'Annexe 2.
i.428 Le paragraphe 11 b) dispose donc en effet que le montant de certains versements ne sera pas fonction du type de la production réalisée par le producteur après la période de base excepté que dans le cadre des versements, il peut être prescrit aux bénéficiaires de ne pas produire un produit particulier. Le paragraphe 6 b) n'énonce pas une telle exception. Rien dans le contexte n'explique pourquoi il était nécessaire d'énoncer l'exception au paragraphe 11 e) si elle était déjà implicite au paragraphe 11 b), qui est par ailleurs identique au paragraphe 6 b). Cela confirme que, si les rédacteurs de l'Annexe 2 avaient voulu autoriser cette obligation négative en ce qui concerne le soutien du revenu découplé exempté des engagements de réduction, ils l'auraient expressément indiqué.
i.429 L'objet et le but de l'Annexe 2 est d'énoncer les conditions selon lesquelles certaines mesures de soutien interne peuvent être exemptées des engagements de réduction. La première phrase du paragraphe 1 dispose que "les mesures de soutien interne qu'il est demandé d'exempter des engagements de réduction répondront à une prescription fondamentale, à savoir que leurs effets de distorsion sur les échanges ou leurs effets sur la protection doivent être nuls ou, au plus, minimes".
Le Brésil fait observer que le texte introductif du paragraphe 1 de l'Annexe 2 fait partie du contexte d'interprétation du paragraphe 6 b).497 Les États-Unis estiment que l'objet des critères de l'annexe 2 est de déterminer la conformité avec cette prescription fondamentale. En conséquence, de l'avis de l'une ou de l'autre partie, cette prescription fondamentale devrait être prise en compte dans l'interprétation du critère du paragraphe 6 b).
i.430 Les États-Unis font valoir que le paragraphe 6 b) devrait être interprété de manière à autoriser le soutien du revenu découplé qui oblige les bénéficiaires à ne se consacrer à la production d'aucune culture du tout "parce que forcément, une telle mesure peut ne pas avoir d'effets de distorsion sur les échanges ou d'effets sur la production".498 De l'avis du Groupe spécial, le paragraphe 6 b) autorise une telle condition car il interdit uniquement que le montant des versements soit fonction du type ou du volume de la production réalisée par le "producteur", ce qui, par définition, exclut ceux pour lesquels il est prescrit de ne rien produire.499
i.431 Les États-Unis font également valoir que le paragraphe 6 b) devrait être interprété de manière à autoriser le soutien du revenu découplé qui interdit aux bénéficiaires de produire des cultures
i.431 Les États-Unis font également valoir que le paragraphe 6 b) devrait être interprété de manière à autoriser le soutien du revenu découplé qui interdit aux bénéficiaires de produire des cultures