i.473 Le Brésil affirme que les mesures de soutien interne des États-Unis qui sont en cause ne satisfont pas aux conditions énoncées au paragraphe b) de l'article 13 de l'Accord sur l'agriculture pour la simple raison qu'elles ne sont pas conformes à la clause conditionnelle de l'alinéa ii), c'est-à-dire qu'elles "accordent un soutien pour un produit spécifique qui excède celui qui a été décidé pendant la campagne de commercialisation 1992". Il ne présente aucune allégation selon laquelle les mesures de soutien interne ne sont pas conformes aux conditions énoncées dans le texte introductif du paragraphe b).
i.474 Les États-Unis répondent que leurs mesures de soutien interne satisfont à toutes les conditions du paragraphe b), y compris la clause conditionnelle de l'alinéa ii).
i.475 Le Groupe spécial commence par noter que l'article 13 b) ii) dispose ce qui suit:
557 Communication écrite des Communautés européennes à la première séance de la première réunion de fond, paragraphe 15.
558 Réponse de la Nouvelle-Zélande à la question n° 11 posée par le Groupe spécial aux tierces parties.
"Pendant la période de mise en œuvre, nonobstant les dispositions du GATT de 1994 et de l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (dénommé dans le présent article l'"Accord sur les subventions"):
(...)
b) les mesures de soutien interne qui sont pleinement conformes aux dispositions de l'article 6 du présent accord, y compris les versements directs qui sont conformes aux prescriptions du paragraphe 5 dudit article, telles qu'elles apparaissent dans la Liste de chaque Membre, ainsi que le soutien interne dans les limites des niveaux de minimis et en conformité avec le paragraphe 2 de l'article 6:
(...)
ii) seront exemptées des actions fondées sur le paragraphe 1 de l'article XVI du GATT de 1994 ou les articles 5 et 6 de l'Accord sur les subventions, à condition que ces mesures n'accordent pas un soutien pour un produit spécifique qui excède celui qui a été décidé pendant la campagne de commercialisation 1992; ..." [pas d'italique dans l'original]
(...)
i.476 La tâche du Groupe spécial est donc d'évaluer si les mesures de soutien interne des États-Unis accordent un soutien pour un produit spécifique qui excède celui qui a été décidé pendant la campagne de commercialisation 1992. Une comparaison est nécessaire. Les deux quantités à comparer sont la mesure dans laquelle "ces mesures (…) accordent un soutien pour un produit spécifique" et "celui qui a été décidé pendant la campagne de commercialisation 1992". Nous désignerons la première moitié de cette comparaison par l'expression "soutien accordé pendant la période de mise en œuvre" car la période pertinente pendant laquelle ces mesures accordent un soutien est contemporaine de la période d'applicabilité de l'article 13.559 La question de savoir si le soutien accordé pendant la période de mise en œuvre est un soutien annuel ou un soutien correspondant à une autre période est une question que nous examinerons ultérieurement. Nous désignerons la deuxième moitié de la comparaison par l'expression "point de repère de la campagne de commercialisation 1992".
i.477 Les termes "qui excède" lient grammaticalement les deux moitiés de la comparaison. Ils indiquent qu'une comparaison mathématique doit être faite. Un excédent du soutien accordé pendant la période de mise en œuvre par rapport au point de repère de la campagne de commercialisation 1992 montrera que les mesures de soutien interne en cause sont incompatibles avec la condition additionnelle de l'article 13 b) ii). Il n'y a aucune obligation de quantifier l'excédent, mais la question décisive est celle de savoir s'il existe un excédent quelconque. Ainsi, il ne serait pas strictement nécessaire pour le Groupe spécial d'effectuer un calcul précis du montant de l'excédent s'il était manifeste que, d'après les critères appropriés en matière de preuve, il existe un excédent dans une certaine mesure.
i.478 La notion de "soutien" lie sémantiquement les deux moitiés de la comparaison. Le soutien accordé pendant la période de mise en œuvre désigne le "soutien" accordé expressément pour un produit spécifique et le point de repère de la campagne de commercialisation 1992 désigne ""celui"
qui a été décidé", c'est-à-dire le "soutien pour un produit spécifique". Les disciplines concernant le
"soutien" constituent l'un des trois piliers de l'Accord sur l'agriculture, qui utilise le mot "soutien" de
559 Point examiné ci-dessous au paragraphe 7.529.
manière interchangeable avec l'expression "soutien interne".560 Aucun des deux termes n'est défini, même si les articles 3:2, 6:1, 6:3, 7:1 et 7:2 a) précisent leur signification dans une certaine mesure en faisant référence au "soutien en faveur de producteurs nationaux" ou au "soutien interne en faveur des producteurs agricoles". L'objet de la clause conditionnelle de l'alinéa b) ii) est "ces mesures" qui sont pleinement conformes aux dispositions de l'article 6.
i.479 L'Annexe 3 indique de façon très détaillée une méthode pour mesurer le soutien accordé par ces mesures qui sont calculées ou peuvent être calculées dans une mesure globale du soutien ("MGS"). Le paragraphe 1 de l'Annexe 3 énumère les types de soutien suivants:
"soutien des prix du marché, … versements directs non exemptés, ou … toute autre subvention qui n'est pas exemptée de l'engagement de réduction ("autres politiques non exemptées")".
i.480 Le type résiduel de soutien énuméré dans cette liste s'entend de toute "autre" subvention et le paragraphe 2 fait référence aux "subventions" relevant du paragraphe 1. Nous pouvons également noter que les deux premiers types de soutien énumérés dans la liste sont le soutien des prix et des revenus, termes utilisés au paragraphe 1 de l'article XVI du GATT de 1994 pour illustrer le mot
"subvention".561 Il ressort clairement de toutes ces références que tous les types de soutien pertinents aux fins de l'Accord sur l'agriculture sont des subventions.
i.481 Un aspect important de l'Accord sur l'agriculture est qu'il définit en détail les mesures de soutien interne exemptées des engagements de réduction, et non celles qui font l'objet des engagements de réduction. Il est par conséquent peu approprié de tenter de donner une définition exhaustive du "soutien". Il est également inutile de le faire en raison de la méthode détaillée indiquée dans le texte pour la mesure du soutien. De toute façon, aux fins du présent différend, les parties reconnaissent que toutes les mesures en cause accordent un "soutien" sous une forme quelconque.562 b) Point de repère de la campagne de commercialisation 1992
i) Interprétation
i. Principaux arguments des parties
i.482 Le Brésil fait valoir que l'expression "décidé pendant la campagne de commercialisation 1992" s'entend d'un type quelconque de décision prise par un Membre entre le 1er août 1992 et le 31 juillet 1993, mais ni avant ni après. Le Brésil n'a connaissance d'aucune législation ou réglementation spécifique promulguée ou décidée par les États-Unis pendant la campagne de commercialisation 1992 en ce qui concerne le coton upland. La seule décision dont on pourrait dire qu'elle a été prise pendant cette année-là a été de prévoir des ouvertures de crédit et de poursuivre le financement du coton upland en vertu de la Loi FACT de 1990.563 Le Brésil fait valoir que l'interprétation de l'article 13 b) ii) doit permettre de comparer "des pommes et des pommes" ou "un soutien et un soutien". Le terme "décidé" est neutre, n'exige pas un type particulier de décision et ne doit pas affaiblir le sens du terme "accordent" qui est le verbe clé pour le soutien accordé pendant la période de mise en œuvre. Le point de repère de la campagne de commercialisation 1992 doit inclure
560 Voir le préambule, les définitions de la MGS, de la MES et de la MGS totale à l'article premier, et les méthodes de calcul de la MGS et de la MES aux Annexes 2 et 3 et aux articles 3, 6, 7, 18 et 20.
561 Le texte de l'article XVI:1 du GATT de 1994 est indiqué dans la section VII.G du présent rapport.
562 Cela étant, leurs vues divergent considérablement sur la question de savoir si elles accordent un
"soutien pour un produit spécifique" au sens de l'article 13 b) ii).
563 Première communication écrite du Brésil, paragraphes 139 et 141.
un certain aspect du verbe "accordent" car c'est "celui" qui a été décidé pendant la campagne de commercialisation 1992, qui renvoie au terme "soutien" et qui est lié au verbe "accordent".564
i.483 Les États-Unis répondent que le terme clé de l'expression en question est "décidé", terme qui offre un contraste avec d'autres dispositions de l'Accord sur l'agriculture qui utilisent le terme
"accordé". Cela semble indiquer que l'emploi du terme "décidé" était délibéré afin de ne pas subordonner la condition de l'article 13 b) ii) au soutien effectivement accordé pendant la campagne de commercialisation 1992.565 Les mesures de soutien interne des États-Unis ne constituaient pas une décision sur le montant d'une dépense en faveur du coton upland, mais déterminaient un niveau de soutien du revenu. Le gouvernement des États-Unis a fait en sorte que les exploitants de coton upland reçoivent 72,9 cents par livre de coton upland.566
i.484 Le Brésil fait valoir que la méthode du taux de soutien permettrait aux Membres d'accroître considérablement les versements lorsque les prix du marché baissent, tant qu'ils se conforment aux engagements de réduction de la MGS totale. Quoi qu'il en soit, le taux de soutien de 72,9 cents par livre au titre du programme des versements compensatoires de 1990 doit être ajusté à la baisse pour tenir compte du coton upland n'ayant pas droit à bénéficier du soutien, du coût pour les producteurs de l'obligation de mettre en jachère une partie de leur superficie de base et d'autres programmes en vigueur en 1992.567
i.485 Les États-Unis ont répondu que - même en tenant compte des ajustements proposés par le Brésil - le soutien par produit accordé pendant les campagnes de commercialisation 1999 à 2002 était inférieur au taux de soutien décidé pendant la campagne de commercialisation 1992. En tout cas, le fait qu'une certaine partie de coton upland n'avait pas droit à bénéficier du taux de soutien était dû aux décisions des producteurs de ne pas participer au programme, non à une décision du gouvernement des États-Unis. Les prescriptions relatives à la mise en jachère des terres et aux superficies à régime flexible représentaient des décisions prises par le gouvernement des États-Unis mais elles affectaient l'admissibilité et non le taux de soutien.568 Si ces prescriptions étaient prises en compte dans le taux de soutien, cela donnerait une recette garantie de 67,7625 cents par livre pour les producteurs.569 ii. Principaux arguments des tierces parties
i.486 L'Argentine considère que le soutien "décidé" se rapporte à une décision législative ou administrative prise par un Membre concernant le soutien interne qui sera accordé au cours de la période de mise en œuvre en termes de dépenses budgétaires. Si aucune "décision" n'a été adoptée en matière de dépenses budgétaires pendant la campagne de commercialisation 1992, le seul soutien qui peut avoir été "décidé" pendant cette campagne de commercialisation est celui qui a été accordé pendant cette campagne.570
i.487 L'Australie estime que le terme "décidé" désigne le niveau du soutien interne ne relevant pas de la catégorie verte devant être accordé par un Membre au cours de la campagne de commercialisation 1992 au bénéfice d'un produit agricole spécifique à l'avenir. Pour l'Australie, il a été clairement entendu, lors de la reprise des négociations sur l'agriculture du Cycle d'Uruguay, en 1993, que les mots "décidé pendant la campagne de commercialisation 1992" avaient été choisis pour incorporer dans le texte de l'article 13 b) ii) et iii) la notion d'attente en ce qui concerne
564 Déclaration orale du Brésil à la première séance de la première réunion de fond, paragraphe 31.
565 Première communication écrite des États-Unis, paragraphes 82 à 87.
566 Première communication écrite des États-Unis, paragraphe 94.
567 Déclaration orale du Brésil à la première séance de la première réunion de fond, paragraphes 33 et 36 et pièces n° 103 et 105 du Brésil.
568 Communication présentée à titre de réfutation par les États-Unis, paragraphes 121 à 124.
569 Communication présentée à titre de réfutation par les États-Unis, paragraphe 126.
570 Réponse de l'Argentine à la question n° 21 posée par le Groupe spécial aux tierces parties.
"les conditions de concurrence par les prix" comme cela avait été interprété et appliqué dans le différend CEE – Oléagineux. Les chiffres relatifs aux dépenses budgétaires avancés par le Brésil ainsi que le taux de versement avancé par les États-Unis constitueraient à bon droit une partie de cette évaluation, mais non l'ensemble.571
i.488 La Chine ne partage pas l'approche des États-Unis concernant le taux de soutien car elle empêcherait toute mesure comportant une comptabilisation en fin de campagne pour le calcul des dépenses de jamais excéder le soutien qui a été décidé pendant la campagne de commercialisation 1992. Les rédacteurs peuvent avoir choisi le terme "décidé" plutôt que le terme
"accordé" pour exclure les dépenses qui ne peuvent être précisément affectées à une campagne de commercialisation spécifique ou pour inclure certains versements de soutien accordés par une administration en 1992 mais qui ne sont parvenus aux bénéficiaires que plus tard. Toutefois, l'intention principale était de choisir la campagne de commercialisation 1992 pour établir un niveau de soutien comme point de repère.572
i.489 Les Communautés européennes ne partagent pas l'approche du Brésil concernant les dépenses budgétaires car le terme "décidé" offre un contraste avec le terme "accordent" dans la même phrase. Cela est destiné à établir un point de repère constitué d'un montant de soutien adopté par une forme quelconque de décision (qu'elle soit politique, législative ou administrative) par laquelle un soutien pour un produit spécifique est décidé et attribué pour les années à venir. Ce texte a été négocié en novembre 1992 alors que les négociateurs n'avaient pas encore pu connaître le soutien qui serait accordé pendant toute la campagne de commercialisation 1992. Ils ont utilisé le terme "décidé"
au lieu du terme "accordé" pour se référer aux décisions prises en 1992 en ce qui concerne le soutien que les Membres avaient l'intention d'accorder – et non à celui qui était effectivement accordé.
Le Groupe spécial devrait utiliser un niveau de soutien facilement comparable au soutien actuellement accordé, qui peut fort bien être le soutien décidé pour une campagne de commercialisation particulière. Il n'est pas possible qu'un Membre accordant des subventions n'ait pas pu prendre une décision pertinente pendant la campagne de commercialisation 1992 puisqu'il aurait au minimum décidé, sur la base de ses programmes de subventionnement et du montant de la production admissible et/ou de la production estimée, de réserver un montant spécifique des crédits budgétaires pour les années futures. Si toutefois un Membre décidait de ne pas accorder de soutien pour un produit spécifique, le niveau de soutien aux fins de la comparaison serait zéro.573 Des critères analogues à la MGS devraient être utilisés pour mesurer le soutien décidé car ils tiennent compte de la référence à la MGS comme étant le niveau de "soutien" annuel tout en mesurant également le soutien
"décidé" plutôt que le soutien accordé. Des critères analogues à la MGS pourraient être utilisés parce qu'il sera souvent possible d'établir, pour certaines mesures, un écart entre le prix administratif appliqué et le prix de référence fixe interne ou externe et d'établir, sur la base des renseignements à la disposition des décideurs, le volume de production qui était admissible ou qui a été estimé. Pour les autres mesures, il peut aussi être possible d'utiliser les décisions budgétaires ou les décisions relatives à l'ouverture de crédits.574
i.490 La Nouvelle-Zélande ne partage pas l'approche axée uniquement sur le prix garanti par livre.
La comparaison doit tenir compte de la totalité des versements aux producteurs de coton upland pour refléter la véritable nature du soutien qui est accordé, ce que l'approche des États-Unis concernant le
571 Première communication de l'Australie à la première séance de la première réunion de fond, paragraphes 24 à 26 et déclaration orale de l'Australie à la première séance de la première réunion de fond, paragraphes 6 à 13.
572 Réponse de la Chine à la question n° 21 posée par le Groupe spécial aux tierces parties.
573 Déclaration orale des Communautés européennes à la première séance de la première réunion de fond, paragraphes 16, 19 et 20 et leurs réponses aux questions n° 21 et 27 posées par le Groupe spécial aux tierces parties.
574 Réponse des Communautés européennes à la question n° 22 posée par le Groupe spécial aux tierces parties.
taux de soutien ne prend pas en considération. En tenant compte uniquement d'un taux par livre, on ne prend pas en considération les niveaux réels de soutien interne représentés par les dépenses budgétaires qui doivent être accordées pour maintenir ces taux et les autres versements reçus.
L'intention globale qu'avaient clairement les négociateurs de l'Accord sur l'agriculture était qu'à l'avenir de telles distorsions soient réduites, conformément à l'objectif à long terme qui est de remédier aux restrictions et distorsions touchant les marchés agricoles mondiaux et de les prévenir.575 iii. Évaluation par le Groupe spécial
i.491 Le Groupe spécial note que la clause conditionnelle de l'alinéa ii) du paragraphe b) est libellée comme suit:
"à condition que ces mesures n'accordent pas un soutien pour un produit spécifique qui excède celui qui a été décidé pendant la campagne de commercialisation 1992".
i.492 Le point de repère de la campagne de commercialisation 1992 est exprimé par l'expression
"celui qui a été décidé pendant la campagne de commercialisation 1992". Les termes "celui qui a été décidé" renvoient à l'expression "soutien pour un produit spécifique", qui est examinée ci-après en rapport avec le soutien accordé pendant la période de mise en œuvre.576 Les termes "celui qui a été décidé" signifient donc "[le soutien pour un produit spécifique] qui a été décidé". Cette occurrence du mot "décidé" avec le complément d'objet direct "soutien" est unique dans l'Accord de l'OMC. Il n'est pas défini et cela constitue un usage curieux du verbe "decide" (décider) qui prend rarement un complément d'objet direct tel que "support" (soutien) sans une préposition comme "on" (de).
Le terme "decide" (décider) peut être défini comme suit:
"Come to a determination or resolution that, to do, whether" (parvenir à une détermination ou à une résolution selon laquelle, de faire, sur le point de savoir si).577
i.493 Dans ce contexte, l'utilisation du mot "décidé" offre un contraste avec celle du verbe
"accordent" relativement au même substantif "soutien" dans la même clause conditionnelle. Pourtant, malgré ce contraste, la clause conditionnelle impose une comparaison qui exige nécessairement que les deux moitiés de la comparaison soient exprimées dans la même unité de mesure.
i.494 Une différence entre le soutien qu'un gouvernement décide et le soutien que ses mesures accordent est que l'un est exprimé en termes de détermination préalable des niveaux de soutien et l'autre en termes de soutien ultérieur accordé. (Le mot "grant" (accordent) dans la version anglaise du texte a également des connotations que le mot "provided" (accordé) n'a pas). Les décisions concernant le soutien sont souvent exprimées en termes d'ouverture de crédits d'un montant monétaire spécifique, qui peut excéder le montant ultérieurement accordé. Les décisions concernant le soutien peuvent également être exprimées en termes de versements d'un montant spécifique, qui est identique au montant accordé. Les décisions concernant le soutien sont souvent exprimées en termes de taux ou de méthodes de calcul des versements, de sorte que les montants déboursés ne sont connus que plus tard. Les décisions concernant le soutien des prix et des revenus comprennent également des critères d'admissibilité pour la production ou les producteurs, qui ne s'inscrivent pas séparément dans la notion de soutien accordé. De l'avis du Groupe spécial, toutes ces décisions délimiteraient "[le soutien pour
i.494 Une différence entre le soutien qu'un gouvernement décide et le soutien que ses mesures accordent est que l'un est exprimé en termes de détermination préalable des niveaux de soutien et l'autre en termes de soutien ultérieur accordé. (Le mot "grant" (accordent) dans la version anglaise du texte a également des connotations que le mot "provided" (accordé) n'a pas). Les décisions concernant le soutien sont souvent exprimées en termes d'ouverture de crédits d'un montant monétaire spécifique, qui peut excéder le montant ultérieurement accordé. Les décisions concernant le soutien peuvent également être exprimées en termes de versements d'un montant spécifique, qui est identique au montant accordé. Les décisions concernant le soutien sont souvent exprimées en termes de taux ou de méthodes de calcul des versements, de sorte que les montants déboursés ne sont connus que plus tard. Les décisions concernant le soutien des prix et des revenus comprennent également des critères d'admissibilité pour la production ou les producteurs, qui ne s'inscrivent pas séparément dans la notion de soutien accordé. De l'avis du Groupe spécial, toutes ces décisions délimiteraient "[le soutien pour